高等学校科研经费管理问题的深度思考
燕廷淼
[摘要]近年来，在高等学校科研经费的使用与管理中，化公为私、化大公为小公、管理服务人员“顺手牵羊”、预算管理不到位等问题频频出现且日趋严重。这些问题的产生既有制度层面的原因，也有财政部门、高等学校、科技部门等方面的因素。为确保高校科研事业的健康发展，应重视科研成果，完善科研业务管理，严肃执行规章制度，强化审计监督，加强师德培养，使高校科研经费管理逐步制度化、规范化。
[关键词]高等学校；科研经费管理；审计监督
[中图分类号]F239.4 [文献标志码]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.02.016
近年来，高等学校科研经费在使用过程中不断出现各种违纪违法问题，已经引起教育部、财政部等部门的高度重视。2012年12月，教育部、财政部相继出台了关于加强高校科研项目管理、中央部门所属高校科研经费管理及进一步规范高校科研行为的3个《意见》。2013年，各省市（区）又先后开展了不同形式的科研经费管理大检查。如何在最大程度地调动科研人员积极性、实现科研目标的同时，管理好科研经费，对于实现高校的科学管理和在高等学校中防治腐败具有重要意义。本文拟就我国科研经费管理制度与政策现状及高校科研经费管理乱象进行分析，给出治理对策，以期促进高校科研经费管理制度化、规范化。
一、科研经费管理制度与政策现状
1.国家层面上的制度与政策
改革开放以来，为了适应国家经济社会发展的需要，我国相继制定并实施了一系列科技计划，并同时颁布了相应的科研经费管理制度。
一是财政部与科技部等部门联合颁布的与科技部制订并发布的科技计划（如“863”计划、“973”计划、国家科技重大专项、国家科技支撑计划、星火计划、科技惠民计划等）相配套的经费管理制度，如财教〔2006〕163号、财教〔2006〕159号、财教〔2006〕160号、财教〔2004〕3号和财教〔2012〕429号等文件，以及财政部、科技部等联合颁布的、适用于特殊行业或产业的科研经费管理办法，如《公益性行业科研专项经费管理办法》（财教〔2006〕219号）、《产业技术与开发资金管理办法》（财建〔2002〕30号）、《民口科技重大专项管理工作经费管理暂行办法》（财教〔2010〕673号）等。
二是全国哲学社会科学规划办公室出台的《国家社会科学基金项目管理办法》，国家自然科学基金委员会出台的《国家自然科学基金项目管理办法》及基金项目资助经费管理办法。
三是为了规范各种科研经费在使用过程中的支出行为，财政部、科技部、教育部等部门多次联发或单独下发的强化科研经费管理的通知或意见，如《关于严肃财经纪律规范国家科技计划课题经费使用和加强监管的通知》（国科发财字〔2005〕642号）、《教育部财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》（教财〔2005〕11号）、《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》（国办发〔2006〕56号），以及于2012年12月发布的3个《意见》：教技〔2012〕14号、教监〔2012〕6号和教财〔2012〕7号。
2.地方层面上的制度与政策
根据现行行政管理体制，各省（区、市）科技管理部门分别制定了适用于本地区的科研经费管理制度与政策，如《北京市科技项目经费管理办法》（京科发〔2010〕52号）、《河南省科技计划项目经费管理暂行办法》（豫财教〔2012〕434号）、《上海市科研计划专项经费管理办法》（沪财教〔2013〕67号）等。这些制度与政策配套适用于本地区科技管理部门制订的各类科技计划。
总之，我国有关科研经费管理的制度具有“配套性”特征，细碎而繁杂，而从整体上看，又存在着制度缺口。此外，还缺少普遍适用的规章制度，无论是中央还是地方所制定的科研经费管理制度，原则上只适用于相应的科技计划中的纵向研究项目，横向项目由于不属于“计划中”的科研项目，其科研经费管理由承担项目的基层单位参照上级相关制度自行规定。
二、高校科研经费管理乱象的种种表现
近年来，高校科研经费的使用与管理频繁曝出丑闻。高校科研经费使用过程中出现的各种违纪违法情况，大致可归纳为以下几个方面。
1.化公为私
高校科研经费使用过程中出现的化公为私现象有以下几种形式。
一是外部协作造假。开展科研活动，难免需要外部协作单位，以便更好地完成科研任务，实现研究目标。但是，实践中存在着利用外部协作单位侵占科研经费的现象。如签订虚假协作合同，骗取科研经费；直接与亲属或其他利益关系人所在单位签订协作合同，套取科研经费。据报道，浙江大学医学院院长曾授意其博士生以开具虚假发票、编造虚假合同等手段将1 022.66万元的专项科研经费非法占为己有，该院长也因此被撤销全国政协委员资格并受到法律惩处。
二是捏造事由，编造用途。科学研究本是探索未知、求证真理的活动。在项目研究过程中，即使是事前经过周密论证，仍不免会出现“意外”事项。但是一些研究人员借此捏造事由、编造用途，从而加大科研成本支出。如收集发票报销，私人差旅和家用购物发票报销，虚假发放助研津贴或劳务费等。据报道，山东省审计厅在对高校科研经费管理情况进行审计时发现，22个项目报销无具体品名和数量的发票共438张，涉及金额51.45万元；9个项目报销虚假业务内容发票共1 824张，涉及金额103.05万元。
三是公物私用。自然科学和工程技术领域的研究活动，需要借助仪器设备，一些科研人员为了实现项目经费“零结余”，想方设法购置仪器设备，而对项目依托单位来说，用项目经费购置仪器设备，既增加了单位的资产总值又不使用本单位资金，往往默认所购资产长期滞留于个人手中私用，直至报废。这种现象，通过各高校的相关制度即可管窥其貌。
2.化大公为小公
在科研经费的管理过程中，依托单位以不高于项目经费总额10%的比例提取项目管理费，用以对使用现有仪器设备、日常水电气暖消耗，以及其他相关管理费用的补助支出。但通过大量调研发现，许多高校所提取的项目管理费，并未依照规定进行会计核算，而是列入“代管经费”由学校科研管理部门支配、使用，俨然成为合法化的“小金库”。
3.管理服务人员“顺手牵羊”
高校科研管理部门、财会部门对科研项目负有业务、财务等方面的管理和服务职责，一些岗位的管理人员利用职权或不对称的政策制度信息，以及监督盲点，“顺手牵羊”地非法侵占项目经费；更有甚者，以权谋私，明目张胆地侵占项目经费。据报道，中国科学院某研究所生物特征认证与测评中心原主任助理江某，借助其经手课题经费的申请和报销便利，钻“导师往往只管签字，不问经费去向”之空，贪污经费，终被判刑。
4.预算管理不到位
大量调研表明，国家或中央部委的纵向项目，获得立项后的项目任务书中附有批准的课题经费预算，而部分省级以下的纵向项目和横向项目往往没有项目经费支出预算，尤其是横向项目仅有项目研究合同书。缺少了预算制约，经费的支出任由项目负责人使用，一旦财务审核把关失控，科研项目经费很容易变成项目负责人自己的钱。此外，即便有些项目有预算，实际执行结果也存在偏离预算的现象，有些偏差还特别大，以至于实际支出与研究目标不相关、与有关政策不相符，经济上也不合理。
5.结题不结账
尽管相关制度与政策明确要求，科研项目结束后应在6个月内进行经费结算，但是为了鼓励科研人员搞科研，许多高校默许不上缴的项目经费结余长期挂账。由于没有具体的项目任务制约，再加上管理监督的松懈，以至于科研经费结余成了部分科研人员的“小金库”，任其随意使用。
三、高校科研经费管理乱象产生的原因
虽然乱象种种，不一而足，但乱中有因亦有序——总是与管理体制上的缺陷和管理不到位有关。
1.制度因素
一是配套管理制度繁杂不清晰。现行的科研经费管理办法多为财政部会同科技部等科技计划发布部门联合颁布的，带有浓重的“一事一议”性质，制度体系不简洁，缺少从财政角度管理事务的“归纳性”规定。如修订后的《国家高技术研究发展计划（863计划）专项经费管理办法》（财教〔2006〕163号）与《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》（财教〔2006〕159号），其修订颁布时间、制定依据、管理目的、规定内容等基本一致，完全可以合并为一个文件。
此外，不同制度与政策之间对相同事项规定不一，给单位具体执行造成障碍，如项目管理费（2011年后演变为“间接费用”）问题。财教〔2006〕163号文件规定：“管理费是指在课题研究开发过程中对使用本单位现有仪器设备及房屋，日常水、电、气、暖消耗，以及其他有关管理费用的补助支出。管理费按照课题专项经费预算分段超额累退比例法核定。”教财〔2005〕11号文件也规定：“项目管理费可根据项目管理办法或项目合同规定的比例由学校安排使用；项目管理办法或项目合同没有明确规定的，由学校制定管理办法予以规范，但目前项目管理费提取比例最高不得超过项目经费总额的10%。”然而，国科发财字〔2005〕462号文件规定：“严禁从课题经费中直接提取管理费计入课题成本。课题管理费是指难以直接计入课题成本的费用，包括课题依托单位为课题提供服务的管理人员费用和其他相关管理支出、房屋占用费和现有仪器设备使用费或折旧费等。”2011年后，又演变成了“间接费用”。
二是某些规定不合理、不严谨。如《教育部财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》（教财〔2012〕7号）规定：“建立银行卡支付制度，依据有关规定发放给个人的劳务性费用，要严格审核发放人员资格、标准，一律通过个人银行卡发放，以零现金方式支付。”作为规范性文件，对某种事项的操作方式做出如此绝对具体的规定安排，有失客观性与合理性。再如《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》（教技〔2012〕14号）规定：“学校要研究建立有效的奖惩制度，对于管理成效好、经费管理规范、使用效益高的科研团队和个人予以表彰和奖励，并在项目申报或经费分配等方面加大支持力度。”此《意见》将人的诚信问题与项目的学术水平问题混淆在一起，无形中降低了申报项目的学术水准要求。本来，科研项目申报必须遵循科研项目管理制度要求，在符合规定的前提下优中选优，科研经费分配也应当是以经过严格评审后的预算为依据，但照此规定执行，难免有失公允性与客观性。
三是科研人员劳动付出未得到应有的认可。高校教师的工作量主要是通过教学方面的工作量来体现。然而，在科研经费管理制度中，对人员经费支出部分，明确规定不包括学校科研人员的工资支出，只包括专家咨询费和劳务费用（研究生助研津贴）。由此可推断，一般情况下，为评聘职称，高校教师必须进行“业余的、义务的”科研劳动，否则无法取得足够的科研成果。因此，对科研人员劳务费用的忽视是不客观的，由此所制定出的制度也是不完善的。
四是激励机制不健全。从目前我国的科研激励制度看，大致分为3种，即政府奖励制度、专业技术职务评审制度和民间奖励制度。政府奖励制度是以《国家科学技术奖励条例》和地方政府颁布的相关奖励制度为主；民间奖励制度是由国（境）内外企事业组织、社会团体及其他社会组织和个人制订，利用非国家财政性经费或者自筹资金面向社会设立经常性科学技术奖励，是政府奖励制度的补充；专业技术职务评审制度则是通过设置职称评定条件从而督促相关专业技术人员从事科研并取得成果的一种激励机制。
统观以上3种激励制度，政府和民间奖励制度所起的作用是巨大的，但获奖者是少数的；专业技术职务评审制度的涵盖面较大，但起作用时间是有限的。就高校而言，要想让取得高级专业技术职务的科研人员继续潜心科研事业，单靠政府或民间奖励制度是不行的，调动不了广大科研人员的积极性和主动性，奖励制度如何体现广大科研人员创造性劳动的价值才关键。
在严格规范科研行为与促进科研人员廉洁从业的同时，只有充分认可广大科研人员创造性劳动的价值，才能调动科研人员的积极性、创造性。目前，在科研业务活动中，一概拒绝承认科研人员所付出的“剩余劳动”，就是激励机制不健全的重要表现，无法充分调动和保护广大科研人员开展科研活动、进行发明创造的积极性。
2.财政部门因素
一是预算管理不到位。首先，预算编制不到位。课题项目经费预算之所以水分大，主要是因为财政部门往往以概算形式批准科研管理部门的经费预算，对预算编制管理不到位。实际上，在大多数情况下，纵向课题项目的财政预算是科研管理部门事前估算出来的，而非基层单位的合理预算。其次，缺少监督。目前纵向项目经费支出，即便通过财政部门集中支付，由于人力与专业的局限，财政部门也很难真正起到监督作用。
二是缺少普适性制度。有资料显示，在我国现行科研经费管理政策中，财政部、教育部和科技部出台的具有普遍适用性的科研经费管理政策多以“意见”形式颁发。如教财〔2005〕11号文、国办发〔2006〕56号文，以及2012年12月教育部、财政部密集出台的有关高校科研经费须加强管理的3个《意见》等，与正式的办法或规定相比，这些《意见》不仅系统性差，而且具有临时性，层级较低。
3.高校因素
第一，监督不力。高校作为科研活动过程管理的重要环节，在了解项目研发信息、把握项目进度、加强资源整合、组织协调和服务于项目实施等方面具有优势。然而，由于高校业务评估及竞争等因素，许多高校置财经法规于不顾，以放松管理来鼓励科研人员。调研表明：通过有意或无意的弱化或放弃监管来提高科研经费量和科研成果量，是高校管理者普遍具有的心态。
第二，服务不力。主要表现为3个方面：一是管理观念重，服务意识差；二是科研政策宣传不到位，致使许多科研人员不知道、不理解相关制度政策；三是以职权谋私利，无视制度与政策的约束力。
第三，导向偏差。很多高校将科研经费量作为科研工作量的重要考核指标，片面追求科研工作的经费增长，忽视了对科研成果质量的进一步要求，以及高素质人才综合素质的提高。
4.科技部门因素
科技行政部门主管全国或某一区域（行业）科研计划的制订、项目的发布、申请的接受、监督的实施和成果的验收，以及绩效考核等科技业务管理事项，具有很大行政权力，从某种程度上讲，其管理水平的高低，决定着科研经费使用效果的优劣。同时，科技行政部门管理行为规范与否，也影响着科研人员科研活动的开展。目前高校科研管理中的问题，比较突出的有2点：一是立项腐败。一些高校或教师把科研项目的申请演绎为“跑项目”，这从侧面说明项目立项环节操作不规范，没有做到科学论证与客观公正。目前，高校科研管理部门普遍具有较强的“公关”意识即是明显例证。不仅如此，申请者申请时所花的钱，往往会在科研经费中捞回来，想方设法套取科研经费。二是成果造假。早在2006年，国家自然科学基金委员会就通报了20个涉嫌学术造假的案例，涉及15个高校，占总数的75%。如果在成果验收阶段，像对“汉芯”一样长期疏于严管，科研人员将不再敬畏科研经费管理制度，必将胡支乱花。
四、完善高校科研经费管理的对策
联系我国高校科研经费管理的实际，根据其长期尤其是近期存在的普遍性问题，笔者提出以下对策，供有关方面参考。
1.重视科研成果，完善科研业务管理
获得高水平的科研成果是一切科研管理的最终目标，科研经费管理是科研管理的重要内容。科技部应适时完善《国家科技计划项目管理暂行办法》（科技部2001年第5号令），使之成为普遍适用于科研项目业务管理的管理制度，强化其对于科研项目业务管理的权威性、严肃性；同时严格申报、实施和验收等业务管理程序，加强科研业务管理，确保科研成果质量。
2.完善科研经费管理制度，严肃执行规章制度
一是强化预算管理。针对纵向项目，应以《科技部科技计划课题预算评估评审规范》（国科发财字〔2006〕99号）为普遍适用的制度，严格遵守其操作程序，加强预算的评估评审，完善评估评审纪律与奖惩措施。财政部门应以评估评审结果作为批复预算的基础。针对横向项目，应以双方技术合同为基础，以实现科研目标的技术方案为基本依据，编制经费支出预算，以期实现项目开支与目标相关、与制度相符且经济上合理的要求。同时，合理设计横向项目经费结余分配方案，以避免出现超成本支出科研经费的现象。
二是明确科研人工成本，完善相关制度。高校不是专业的科研单位，许多高校并没有设置专职的科研岗位，科研工作主要靠广大教师来完成，教授、专家同样需要完成教学工作量。因此，应完善相关制度、重视科研人工成本、区别科研人员不同身份、如实反映科研成本、维护科研人员权益。为此应区别不同申报人的身份，明确规定不同的人员支出预算比例。现行的“间接费用”所包含的绩效支出，应改在直接费用中反映，使科研人员能直接享受开展科研所得到的劳动补贴权益。
三是真正落实项目承担单位的法人责任。科研人员承接科研任务后，对其所在单位来说，不仅能带来一定的经济利益，而且还能够分享科研成果为各种业务评估与考核带来的多重利益。同时，作为高校，管理好本校职工的科研业务应是分内之事。因此，严格落实《关于进一步加强国家科技计划项目（课题）承担单位法人责任的若干意见》（国科发计〔2012〕86号）规定，既是必须的又是合理的。
四是加强经费使用绩效考核。完善《中央级民口科技计划（基金）经费绩效考评管理暂行办法》（财教〔2007〕145号），使之成为普遍适用的制度规定；在指标体系设计中，应加大科研成果质量指标权重，以提高经费使用效益。
3.强化审计监督
就高校内部审计而言，强化审计监督不能仅限于将审计监督的关注点集中在相应制度与政策的执行方面，还应当根据科研活动规律对业务活动及其成果进行监督复核，实行二维监督；对经济活动行为的审计重点是有无浪费现象，而对科研活动的审计重点应是成果真伪及质量优劣。
