精准扶贫中农村社区治理能力提升研究
李琳 郭占锋
摘要：精准扶贫是30年来扶贫治理的经验总结，通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核4个环节，从“漫灌式”转向“滴管式”，注重“靶向治疗”，使贫困资源聚焦贫困人口，保障扶贫政策精准落地。开展精准扶贫工作，落实精准脱贫需要在社区治理结构与治理基础上，依靠社区治理主体的配合进行。因此，精准扶贫政策实施过程中提升社区治理能力不仅有利于贫困社区整体转型，更影响着精准扶贫的实施及其效果。基于陕南F村的实地调研，以精准扶贫为背景，分析政策实施过程中社区治理能力的重要性以及在贫困社区治理中遭遇的实践困境，进而探讨通过提升社区治理能力保障精准扶贫有效落地的可行性。通过倡导参与式贫困治理、构建弹性治理结构、完善动态治理机制、强化社区治理技术以提升社区治理能力，最终落实精准扶贫的4个环节，实现“六个精准”。
关键词：精准扶贫；农村社区；治理能力
中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）03-0098-09
引言
贫困问题是人类面临的长期性问题，也是社会可持续发展的首要挑战。改革开放以来，中国的扶贫工作取得了显著成效。据统计，从1978年到2016年，我国贫困人口由2.5亿人下降到4 335万人，贫困发生率也相应地从30.7%下降到4.5%。农村贫困从广泛的普遍贫困状态过渡为特征性和结构性贫困，农村贫困人口在分布上更加集中。2013年11月，习近平总书记赴湘西调研扶贫攻坚时首次提出了精准扶贫，他表示“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。此后，中国逐步实施精准扶贫政策，并取得巨大成绩。2013—2016年，中国农村贫困人口年均减少1391万，累计脱贫5564万人。为推进精准扶贫政策落地，提高扶贫减贫成效，要求进一步提升社区治理能力，充分发挥社区治理主体的作用。社区治理能力是指各个主体在一定组织结构和治理基础下形成的合力与张力，精准扶贫的推进是对已有贫困治理体系和治理能力的重塑，同时基层治理状况对精准扶贫政策的实施及其效果所形成的影响也不容忽视。
精准扶贫是国家建设下沉型政权的开端，是国家进行基层治理的典型代表，扶贫开发已经不再是单纯的脱贫问题，而是一个综合治理农村、发展农村的全面治国理政的战略性抓手。本文从农村社区治理与反贫困两个方面出发，对相关的文献进行梳理。其一，关于反贫困的研究较为丰富，主要集中在扶贫开发的历史沿革、工作方式、政策转向及贫困治理等方面。在政府主導下，中国的反贫困实践经历了社会救济式扶贫、体制推动扶贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫、综合扶贫5个阶段。在国家的治理实践中，贫困治理是基层政府为完成国家减贫目标而开展的社会动员与实施的治理策略。贫困治理的研究可以总结为扶贫政策演变、资金瞄准效果、治理方式创新以及农民合作参与等方面。学者陆汉文、林卡从中国30年来的反贫困历史人手，将精准扶贫作为新型的贫困治理模式，论证精准扶贫理念生成的逻辑与其在反贫困体制中的意义。当前有关精准扶贫的研究大部分从政策内涵、实施困境、原因分析、路径选择等方面展开。其二，学界关于农村社区建设与治理的研究主要是基于社区治理理论、自组织理论、社会资本理论、可持续发展指标体系4种理论路径展开，分别关注农村社区的管理体制与运行机制，自组织的功能、居民参与程度与社区资本存量等方面，或利用社区指标系统对社区治理体系进行分析。其三，就农村社区治理与反贫困关系方面，有学者认为精准扶贫与基层治理二者具有契合性。李群峰、许汉泽、李小云等从治理的视角研究乡村社会内的权力结构与底层制度的发育对扶贫工作产生的影响，探讨精准扶贫的积极与消极政治效应。万江红、陈义媛、李博等从基层治理的角度分析了精准扶贫效果偏离与基层实践困境的原因。同时有学者提出扶贫工作嵌入了乡村治理结构和格局，改变了当地农村社会的利益格局与社会结构，引发了一系列的治理问题。
从上述内容可以看出，学界对精准扶贫与基层治理的研究提供了一定的理论基础，但对精准扶贫实施困境的原因分析中，对农村社区治理能力、治理基础、治理机制的探索较为薄弱。因此，本文基于精准扶贫背景，从农村社区治理的视角出发，探索政策实施过程中社区治理能力提升的重要性及存在的实践困境。在此基础上，剖析社区治理能力提升的路径，以促使精准扶贫政策的有效落地。
本文所采用的经验资料来源于笔者团队2016年7—8月两次赴F村的田野调查。该村地处国家级贫困县镇安，秦巴山区集中连片特困地区，属于结构性贫困发生地。现由陕西省人大秘书处与陕西省农村信用联合社组成驻村帮扶工作队，省人大秘书处副调研员担任“第一书记”，开展精准扶贫工作。调研团队共计发放250份问卷，收回有效问卷246份，访谈案例148个。F村的村域面积54600亩，山地林地面积7000亩，现辖10个村民小组，共计579户2235人。截止2017年6月份，评定贫困户201户610人，贫困人口占全村的27.3%，贫困发生率高于镇安县的平均水平，是当地的典型贫困村。基于此，通过分析精准扶贫背景下F村治理能力的提升困境，对比分析以把握其共性，以期对解决其他类似地区的贫困治理问题提供经验性建议。
一、精准扶贫背景下农村社区治理能力提升的重要性
农村社区是农村社会区域共同体，以主要从事农业为特征的居民聚集在一定区域内，是具有一定社会组织、社会制度、活动中心、认同意识的人群共同体，更是精准扶贫实践的具体场域。精准扶贫是从国家宏观层面对资源进行转移调配，通过瞄准到户输入资源，进而提高扶贫的效果和力度。基层政府应从运动化治理向制度化治理转变。改善基层治理状况，提升农村社区治理能力，是消除贫困的重要着力点。社区治理能力不仅是指某个主体的能力或多个主体能力简单的叠加，而且是在社区层面，多个主体在互动过程中形成的整体合力。因此，本文研究的社区治理能力包括社区治理主体、治理结构、治理机制、治理技术等4个方面，通过治理过程与治理效果2个维度来考察。社区治理能力的提升是精准扶贫有效实施的重要保障，是精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核的必要条件。
（一）社区治理能力提升是精准识别的坚实基础
在精准扶贫过程中，对贫困人口进行有效识别是解决扶贫资源到户、到人和解决精准扶贫“最后一公里”问题的有效举措。社区治理主体中村干部的领导能力、村民的参与能力、村庄组织的协调能力等都是社区治理能力的重要体现，更影响着精准识别过程。F村中关于贫困户的识别标准有两点：第一是按照农民人均纯收入低于3015元（2010年2500元不变价）的省级扶贫标准执行，同时将农民人均纯收入低于2855元（2010年2300元不变价）的国家扶贫标准下的贫困户区分开来。第二是“吃穿不愁”（包括安全饮用水）、义务教育、基本医疗、住房安全未得到有效解决。并且，贫困户的进入有10个环节，即“宣传告知—贫困户申请—人户核实—民主评议—第一次公示—报镇政府审核—第二次公示—报县审核—报市审核—报省审核”。由于农村社会的“不规则性”与传统农村社区的“乡土逻辑”，使得国家的政令难以直接下达到农民手中。村干部是连接国家与村民的中间人，既是政令的执行者和下达者，也是民意的上传者和协调者。因此，精准识别环节依赖于农村社区中村干部的执行与村民的配合，在政策的宣传和人户核实的过程中，村干部使用“地方性语言”与“地方性规则”进行，在贫困户申请和民主评议的过程中则要求村民广泛积极的参与。在这个过程中，社区治理主体需要充分发挥其能力，即村干部应积极宣传政策，保障村民的知情权与决策参与权，村民应提高自己参与社区公共事务的热情，发挥主动性。社区组织应发挥其协调凝聚功能，最大程度地维护村民村庄的合法利益，有效提高靶向的瞄准度，让扶贫资源真正落实到户到人。
（二）社区治理能力提升是精准帮扶的重要支撑
在社区治理的过程中，社区的多元主体通力合作有助于帮扶措施的精细化与精准化。帮扶过程中应因户制宜，在了解贫困户的具体需要和实际情况后，实事求是地制定帮扶措施。贫困群体有其自身的规律，政府的扶贫策略和扶贫资源应该深刻认识贫困群体的内在规律，挖掘贫困群体的内生动力，提高帮扶的可持续性与精准性，以达到脱贫不返贫的目的。在帮扶过程中，社区治理主体相互协作，在稳定的组织结构下最大限度地发挥各自的功能。村干部为村庄争取项目资源，提升自我的项目运作能力，推动村庄产业发展，增强村民可持续发展能力；扶贫工作小组在村干部的协助下，进行一对一帮扶，走村入户、动态跟踪帮扶措施的落实情况；村民积极配合、主动了解，提高自己的主体意识，增强可持续发展的能力；建设村庄组织，发挥自组织的协调与凝聚功能，促进帮扶措施的后续性发展。社区治理能力不仅仅是各个主体的治理能力，也是各个主体在同一个系统中配合与协调的能力，完善社区组织结构和厘清本社区的治理基础，有利于帮扶措施的有效落实。
（三）社区治理能力提升是精准管理的有力保障
当前基层社区的治理模式大多数仍然维持着传统的模式，依靠传统熟人社会的治理逻辑进行。精准管理是掌握扶贫情况、保障扶贫效果的重要抓手。社区治理能力的提升与精准管理二者具有内在的契合性，通过对贫困户建档立卡进行数字化管理，在这些数据资料的基础上进行动态监测与持续跟踪，使已经脱贫的贫困户及时退出，也保证新增贫困户或返贫贫困户的进入，实现进入与退出机制的有序管理，也保证扶贫信息真实性与实效性。从陕南贫困社区的调查数据中可知，F村当前共579户，2016年总计脱贫18户。据2017年5月统计，核定贫困户201户，返贫贫困户2户，剔除贫困户1户，重点关爱户19户。预计2017年脱贫38户。以上的统计数字是精准扶贫中数字化管理的要求，也在一定程度上是本社区治理能力的体现。只有在社区治理能力得以保障的前提下，社区管理才能向精细化、精准化发展。因此，在精准管理工作中也可以借力于社区管理模式创新与治理能力的提升，创新农村社区的多元治理模式，从而保障精准管理的有序性。
（四）社区治理能力提升是精准考核的必要环节
精准考核涉及到考核主体、考核对象、考核方式、考核内容、考核结果等多个方面，涉及到省、市、县、镇等多个环节。贫困社区是精准考核实施的具体场域，在结构性贫困地区，地理条件恶劣，交通极为不便，村民居住分散，导致考核难度大。考核方式更应因地制宜，依靠对村情较为熟悉的治理主体的配合，如村干部、村民、社区组织、驻村帮扶工作队，使信息与基层政府有效对接。因此，社区治理能力的提升是贫困社区实现精准考核、保障考核信度的必要环节。
综上可知，精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核的有效落实都需要基于一定的社区治理基础，更有赖于本社区治理主体的执行能力、配合能力、参与能力、协调能力等基层治理能力。因此，提升社区治理能力对保障精准扶贫效果具有重要的现实意义。
二、精准扶贫中社区治理能力遭遇的实践困境
社区治理能力现代化是实现国家治理能力现代化的具體的表现，社区治理现代化的关键在于协调和均衡社区中利益关系，即社区治理结构的问题。当前不同学者在华中地区、西北地区、滇南地区与陕南地区等多地开展了关于精准扶贫的田野调查，结合已有的文献资料与笔者团队近两年来在秦巴山区的汉中、安康、商洛等若干村庄的调研，提炼出精准扶贫政策实施中社区治理困境的共性，发现精准扶贫的政策实践既给贫困社区带来了资源与机会，也引发了一系列争贫闹访事件，破坏了农村社区的内生秩序。由于农村社区治理能力的薄弱也导致精准扶贫政策执行效果的偏差，具体体现为贫困社区中治理主体单一化、治理结构僵硬化、治理过程无序化、治理效果数字化，导致了精准扶贫中贫困识别脱靶、困户帮扶难度大、动态管理脱节与考核形式化等后果。在国家输入资源与基层接受资源的过程中，行政逻辑与乡土规则对接中形成一定的张力，最终导致基层治理的困境与精准扶贫政策实践的偏离，如图1所示。
（一）治理主体单一化，贫困识别脱靶度高
精准扶贫政策中扶贫瞄准机制的下沉反映了中国扶贫机制由依赖经济增长的涓滴效应到注重靶向性，提高对目标人群的干预。精准扶贫的目标靶向是瞄准到户，将资源直接输入到贫困户手中。因此，精准识别是精准扶贫的基础与关键。但是，当前传统的农村社区仍然属于熟人社会，精准识别过程中的主要障碍体现在以追求工具理性为目标的国家逻辑和以追求价值理性为目标的乡土逻辑二者之问的张力。
当前背景下，农村社区治理的主体有上级政府、村委会、村民、村庄组织、驻村帮扶工作队这5类主体，但是在村庄治理实践与扶贫政策实施中，村委会充当了决策者、实施者、监督者，导致扶贫工作出现“真空地带”，村干部的单中心化地位凸显。在访谈过程中，村民熊某说道：“村里大小事情都是由村干部说了算，自己对村务的了解也仅通过开村民大会。”在贫困户的识别中村民的参与度弱、参与渠道有限，民主评议环节仅仅停留在形式层面，农村社区中的“人情”逻辑发挥着主导作用，从而导致贫困识别精准度低。在访谈过程中，大部分村民提到“当前贫困户识别的精准度较低，‘贫困户中大部分是‘关系户。民主评议环节仅仅是签字，面对质疑时，村干部往往敷衍了事，没有什么实际的作用。”调查数据显示，样本中92.3%的人认为在贫困户评选中有错置、漏给的情况，其中61.8%的人认为贫困户名额错置的原因是部分非貧困户通过非正当关系获得。从上述资料我们了解到在村庄治理中，村干部处于绝对的优势地位，主导着精准扶贫的实施。在城市化的冲击下，传统农村社区的共同体意识开始消解，“个体化”特征明显，村民参与村庄公共事务的热情较低，与自己的切身利益无关的事情也并不关心，缺乏主体意识；村庄组织缺乏，当前仅有的10余家经济合作社由村干部牵头包揽；扶贫工作队则停留在一对一的帮扶中，缺乏治理的基础，对于村庄治理与村庄公共事务无参与权。因此，治理主体呈现出单一化的特点，在识别环节缺乏监督与协作的主体，导致贫困识别靶向脱离。
（二）治理结构僵硬化，困户帮扶难度大
治理结构是指社区治理主体的组织结构和职能分工，关键在于协调与均衡各方的利益关系。精准扶贫过程中多种资源的涌入使村庄产生了贫富差距进一步扩大、帮扶对象和措施不公平、精准帮扶形式化等问题，这使得村民之间矛盾增多，传统的乡土秩序受到挑战，村庄传统的伦理道德与非正式的约束力减弱。社会关联的减弱，使社区的建设性功能与保护性功能遭到威胁。政策实施过程中，需要在一定的社区组织结构下充分发挥各个治理主体的能力，即党组织的领导能力，基层政府的引导能力，村委会的动员能力，自组织的协调能力，村民的参与能力以及驻村帮扶工作队的帮扶能力。但是在帮扶过程中，一方面执行政策时人力、财力成本不足，基层治理主体的能力有限；另一方面因政策本身实施弹性小等原因，导致帮扶措施的“一刀切”。例如，为无劳动力的老人发放猪牛羊幼崽、发放白芨苗后没有进行相应的技术培训。并且部分帮扶的贫困户“等靠要”思想严重，村民的自主脱贫意识低，可持续的帮扶难度仍然较大，扶“志”迫在眉睫。调查对象中113名贫困户认为在帮扶过程中应该因户制宜制定帮扶措施，提高贫困户的主体与主动地位。
此外，驻村帮扶制度使贫困村庄遵循“双重领导”原则，这种“双重领导”原则导致第一书记与村两委职能交叉。村委会的自我管理、自我服务、自我监督的功能减弱，逐渐由“当家人”向“代理人”转变。同时，扶贫工作队每三个月进行一次轮换导致扶贫工作交接频繁，扶贫工作队员难以深入农村社区，难以跟踪了解帮扶对象的情况，更难以制定可持续的帮扶措施，最终导致帮扶的措施具有短期性、漫灌性。这种僵硬、机械的治理结构导致帮扶措施偏离了精准扶贫的目标，使帮扶停留在“输血”层面，贫困户返贫的风险增加。
（三）治理过程无序化，动态管理过程脱节
当前贫困人口的分布由带状分布向点状分布转变，加之陕南山区地理条件的限制更加剧了人员居住的分散，增加了贫困户进入和退出管理的难度，加大了治理的成本。贫困社区的治理结构与社区治理能力尚未形成耦合，精细化、精准化治理难度大，治理过程的无序使精准管理中的动态监测难以落实。我国农村反贫困战略一直以来的思路主要是由政府依靠传统的行政体系把扶贫资源传递给贫困地区和贫困农户，这种“漫灌式”的反贫困做法因信息不对称、措施难到位，导致扶贫工作成本高、效率低，返贫现象严重，进而造成了扶贫过程中“道德风险”“供需脱节”和“碎片化贫困”这三大难题。
贫困户的进入与退出是动态管理的关键部分，更是治理过程需要重点关注的方面。在精准识别环节中，由于信息不对称、宣传不到位、理解不彻底、政策执行偏离等原因造成了贫困瞄准的偏差与贫困户进入渠道的阻塞；同时，管理过程的无序进一步导致农村社区中争贫闹访、争当贫困户事件的频发，冲击传统农村社区的内生秩序。在退出环节中，实际脱贫的标准仅以单一的收入水平为衡量标准，“脱贫不脱政策”落实度低，贫困户在数字化脱贫后的生计能力与生存境遇没有发生实质性的变化，村庄内部返贫现象严重。在产业扶贫项目管理中，缺乏对产业项目的持续性的跟踪与监测，导致扶贫工作的脱节与短期性，难以保障扶贫工作的精准落实。
（四）治理效果数字化，考核环节形式化
通过对贫困户建档立卡，进行数字化管理，加强了对贫困人口的管控，为后期的动态跟踪也提供了信息化的基础。数字化管理是现代化治理的重要手段之一，但是村干部作为本土的基层实践者，是基层社会治理的行动终端。在精准扶贫实施的数字在地化过程中没有实现信息与真实情况同步，即数字悬浮于基层治理，产生了成本高昂、考核紧张、村干部及驻村干部负担加大等问题。
考核涉及省、市、县、镇、村各个层面，在逐级下放中出现了断层与脱节的局面，考核过程中忽视考核质量，过于重视数字化结果。基层考核主体直接对接贫困户，考核工作量大，考核内容局限于单一的收入水平与养殖的数量。而贫困农户教育水平往往偏低，对于政策的理解能力有限，难以形成考核的监督群体，考核的数字结果流于形式化。据调查数据显示，样本中43%的人认为扶贫项目的资金管理和公开程度低，其中57.9%的调查样本认为考核环节缺乏对扶贫资金与帮扶干部的监督。由于来自上级政府的指标压力，考核过程中通过制定指标来迎合数字化脱贫的结果，考核压力层层下放至基层干部中，在“委托一代理”关系下村干部和地方政府形成“共谋”。产业项目的考核检查仅仅停留在完成的进度，而不顾该扶贫项目完成的质量，产业脱贫项目收效甚微。合作社的管理仅仅流于形式，规模小、力量弱、且缺乏特色。访谈过程中得知，贫困户虽加入了合作社，但是对于合作社的加入方式、运作方式、分红比例一概不知，并且缺乏专业的技术培训。例如，部分贫困户分发到了白芨苗，但是缺乏育种技术，白芨成活率极低，最终导致产业扶贫失败。扶贫管理制度执行过程中忽略了贫困社区的治理基础与治理现状，扶贫工作人员与扶贫对象脱节，治理效果仅通过数字化的方式体现。调查样本中59.9%的人认为村干部和帮扶干部在考核过程中由于绩效而推崇形式主义，村民褚某说：“所谓考核就是村委会带领检查、考核队伍到指定贫困户家中，事先排练好相应的回答”。由此可以看出，考核环节偏重数字效果与形式化结果，考核的精准度与考核的实际效用低，精准考核难以落地。
三、精准扶贫背景下社区治理能力提升路径
精准扶贫政策的实施重塑了贫困社区的治理体系和治理能力，对基层社区治理产生重要的影响。同时，多层委托代理关系、政策信息不对称、权力干预参与悖论和权力差序格局等基层治理结构缺陷、基层治理转型以及乡村精英俘获造成在村庄“最后一公里”处的瞄准偏离，也反过来影响着扶贫效果。因此，应该提升社区治理能力，保障精准扶贫的有效落地，实现资源的高效输入，促进贫困社区整体的转型发展。
（一）倡导参与式贫困治理，提高贫困瞄准靶向
随着精准扶贫政策的实施，国家资源和权力的下沉，传统乡村社区的权力文化网络遭到冲击，农民的“非组织化”特征明显。并且在城市化浪潮下，村庄内外出务工的人数增多，村庄呈现出“老龄化”和“空心化”的特征。当前农村社区治理的困境表现出治理主体的单一，村庄内部的公共事务全部依赖村委会完成，村民的主体意识和参与意识薄弱。因此，应主动吸纳村民参与到基层治理中，鼓励村民参与村庄的重大决策与决议，共同制定村庄发展规划。让村民参与到精准扶贫的各个环节当中，赋权于民。建立多维度的贫困识别体系，通过村民参与式的识别提高贫困名单的透明度与认可度；在帮扶环节中，增强村民与驻村帮扶工作队的互动，让村民参与到帮扶措施的制定过程中，防止帮扶措施的“一刀切”和僵化。在管理和考核环节中，充分发挥村民主体地位，使其不仅仅是被管理和考核的对象，更是确保精准扶贫实施效果、提升社区治理水平的监督者。此外，坚持社区组织、帮扶工作队与基层政府的多元主体参与式治理，倡导参与式的贫困治理。鼓励村民基于兴趣、爱好、经济发展等目标自愿成立多种社区自组织，加强社区自组织的参与能力、监督能力、协调能力和服务能力建设，提供多样化的社区服务，提高村民的组织程度与农村社区的凝聚力。驻村帮扶工作队与村委会相互配合与协商，推动“双轨治理”。上级政府发挥引导而非主导功能，积极指导与协助村委会的工作，鼓励、支持和引导多元主体科学地、有序地参与村庄治理，发挥多元主体的治理功能，在各方力量下形成“合作式扶贫”与“参与式治理”，提升社区治理的成效，提高贫困的瞄准靶向。
（二）构建弹性治理结构，协调多方利益格局
社区有序治理是指多元主体共同参与本社区公共事务时，形成了相互合作与竞争、冲突与妥协，并逐步消除分歧、达到统一的过程。应明确社区治理主体的权责，构建弹性的治理结构，在了解贫困户的致贫原因与社区冲突根源的基础上，通过分类治理以提高帮扶的针对性，完善本社区的利益协调机制与村庄内部的信息传达一反馈机制，通过正式的制度与非正式的规范来促使各个主体有序地参与到社区治理当中。
首先，提高基层治理所需的人力财力的供给，建立逐级“分权制度”，当公共资源在社区层面传递的时候，采用分权的方法防止权力寻租与精英捕获现象，确保扶贫资源下沉到贫困农户的手中。其次，建立村庄内部的信息传达一反馈机制，建立信息反馈平台与“绿色通道”，让农民参与到信息的接收和输送过程中。利用新媒体，打破精英控制的信息壁垒。推动信息共享，打破原先村民一村民、村民一村干部、贫困户一帮扶工作队之问的信息不对称，防止由此造成的帮扶无效与争贫闹访事件；建立上级政府与村委会的良性互动机制，使村委会在“代理人”与“当家人”的角色转换中有更大的空间，打破上级政府命令、村委会执行的单一互动；建立村委会与驻村帮扶工作队之间的协商模式，明确分工，防止二者不作为或者一方替代另一方的极端模式，保障信息传达到位，理顺资源下沉的机制。再者，完善村庄内部纠纷机制，设立社区调解员，提高基层干部的协调与组织能力，促进矛盾的就地消解，积极宣传文化教育与乡规民约，重塑传统农村社区的乡土伦理与非正式约束，村民之间遵守守望互助的伦理规范，利用渗透在日常生活的“集体记忆”与社区氛围来唤醒社区的公共性与集体身份，以保持社区秩序的连续性。构建弹性治理结构，理顺各个主体间的行为逻辑与互动模式，有助于维系传统社区内的“有机团结”，增进彼此的信任关系，增强共同体意识。
（三）完善动态治理机制，推动落实精准管理
结构性贫困山区的自然条件恶劣，人员居住分散，社区治理成本高，尤其是动态跟踪监测方面，精准管理难度大。因此，应完善动态的治理机制，首先在村域面积广阔、山高人稀的地区重新划分治理单元，通过分组管理、网格管理的方式提高治理的灵活性与精准性。其次，在贫困户的进入与退出环节中，展开村民参与式识别与参与式考核，促使权力下沉，提高弱势人群的参与保障机制，让村民自身成为管理的主体。再次，定期开展“回头看”工作，上级政府与基层干部相互配合，通过再走访、再发现、再观察的方式来核对贫困户的信息，做到表、卡、册与农户真实信息一致。同时，应进一步完善扶贫基础数据软件工程建设，为精准扶贫提供科技支撑，实现计算机初步自动识别贫困人口，实时更新贫困人口的数据库。此外，应及时、全面、动态地对贫困人口数据库、扶贫金额、扶贫产业等信息进行公示。在产业扶贫项目中，定期考察帮扶项目的实施进度、考核项目的开展成效，责任落实到人，健全间责与抽查机制，真正做到“造血式”扶贫，为贫困户增能，提高贫困户自我发展的能力。通过完善动态治理机制，保障可持续的动态管理，推动精准管理的实现。
（四）强化社区治理技术，健全贫困考核体系
精准扶贫是一项复杂的系统工程，它的成功实施需要强有力的组织保障。大量的扶持项目和措施都需要由村一级来具体实施，村级组织的能力是影响精准扶贫效果的关键因素之一。农村社区的治理技术是社区治理能力的重要组成部分，是聚焦于政治学中最为具体、最具应用性的层次上所积淀的诸多有关制度安排、实践技能和操作技术的知识总和。因此，强化社区治理技术、创新基层社区的监督方式、健全贫困考核体系对精准扶贫的有效落实都有重要的现实意义。首先，通过人户宣传、电话通知、微信推动等多种途径，因户制宜进行多样化的治理技术普及，保障农民对建档立卡和政策信息了解到位，提高精准考核的科学性与可行性。其次，通过引入社区组织、社会力量、行政力量以及市场力量作为第三方考核主体，对扶贫工作进行多元化、全方位考核，不仅包括具体工作任务和指标完成情况，也包括贫困群体的认可程度和满意程度。再次，应在明确产业扶贫减贫目标的基础上，将目标分解为可以考核的年度目标。根据年度目标建立指标体系，对扶贫主体进行绩效考核，并根据考核结果对产业扶贫模式进行动态调整。严格按照法定程序办事，以“自上而下”的行政监督考核和“自下而上”的群众满意度考核相结合的方式，达到对扶贫工作的监督和考核，提升精准扶贫成效。
四、结语
精准扶贫战略背景下，国家将大量的资源输入到贫困地区，同时也重构了贫困社区的治理结构与治理能力，这对贫困社区既是机遇又是挑战。因此，在精准扶贫政策实施中社区治理主体应不断增强其公共服务能力、组织协调能力、矛盾化解能力、文化引领能力、动员参与能力、项目运作能力以及信息管理能力等基层治理能力。构建弹性的社区治理结构，充分发挥组织效能，健全社区事务的参与机制、监督机制、信任机制、利益协调机制与协商合作机制，理顺治理主体间的互动模式与行为逻辑。在精准識别、精准帮扶、精准管理、精准考核四个环节中实现治理主体协同共治，突破基层治理遭遇的瓶颈，提升社区治理能力，推动“六个精准”目标的实现，促进贫困社区的转型发展。
（责任编辑：张洁）
摘要：精准扶贫是30年来扶贫治理的经验总结，通过精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核4个环节，从“漫灌式”转向“滴管式”，注重“靶向治疗”，使贫困资源聚焦贫困人口，保障扶贫政策精准落地。开展精准扶贫工作，落实精准脱贫需要在社区治理结构与治理基础上，依靠社区治理主体的配合进行。因此，精准扶贫政策实施过程中提升社区治理能力不仅有利于贫困社区整体转型，更影响着精准扶贫的实施及其效果。基于陕南F村的实地调研，以精准扶贫为背景，分析政策实施过程中社区治理能力的重要性以及在贫困社区治理中遭遇的实践困境，进而探讨通过提升社区治理能力保障精准扶贫有效落地的可行性。通过倡导参与式贫困治理、构建弹性治理结构、完善动态治理机制、强化社区治理技术以提升社区治理能力，最终落实精准扶贫的4个环节，实现“六个精准”。
关键词：精准扶贫；农村社区；治理能力
中图分类号：F320.3 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）03-0098-09
引言
贫困问题是人类面临的长期性问题，也是社会可持续发展的首要挑战。改革开放以来，中国的扶贫工作取得了显著成效。据统计，从1978年到2016年，我国贫困人口由2.5亿人下降到4 335万人，贫困发生率也相应地从30.7%下降到4.5%。农村贫困从广泛的普遍贫困状态过渡为特征性和结构性贫困，农村贫困人口在分布上更加集中。2013年11月，习近平总书记赴湘西调研扶贫攻坚时首次提出了精准扶贫，他表示“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。此后，中国逐步实施精准扶贫政策，并取得巨大成绩。2013—2016年，中国农村贫困人口年均减少1391万，累计脱贫5564万人。为推进精准扶贫政策落地，提高扶贫减贫成效，要求进一步提升社区治理能力，充分发挥社区治理主体的作用。社区治理能力是指各个主体在一定组织结构和治理基础下形成的合力与张力，精准扶贫的推进是对已有贫困治理体系和治理能力的重塑，同时基层治理状况对精准扶贫政策的实施及其效果所形成的影响也不容忽视。
精准扶贫是国家建设下沉型政权的开端，是国家进行基层治理的典型代表，扶贫开发已经不再是单纯的脱贫问题，而是一个综合治理农村、发展农村的全面治国理政的战略性抓手。本文从农村社区治理与反贫困两个方面出发，对相关的文献进行梳理。其一，关于反贫困的研究较为丰富，主要集中在扶贫开发的历史沿革、工作方式、政策转向及贫困治理等方面。在政府主導下，中国的反贫困实践经历了社会救济式扶贫、体制推动扶贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫、综合扶贫5个阶段。在国家的治理实践中，贫困治理是基层政府为完成国家减贫目标而开展的社会动员与实施的治理策略。贫困治理的研究可以总结为扶贫政策演变、资金瞄准效果、治理方式创新以及农民合作参与等方面。学者陆汉文、林卡从中国30年来的反贫困历史人手，将精准扶贫作为新型的贫困治理模式，论证精准扶贫理念生成的逻辑与其在反贫困体制中的意义。当前有关精准扶贫的研究大部分从政策内涵、实施困境、原因分析、路径选择等方面展开。其二，学界关于农村社区建设与治理的研究主要是基于社区治理理论、自组织理论、社会资本理论、可持续发展指标体系4种理论路径展开，分别关注农村社区的管理体制与运行机制，自组织的功能、居民参与程度与社区资本存量等方面，或利用社区指标系统对社区治理体系进行分析。其三，就农村社区治理与反贫困关系方面，有学者认为精准扶贫与基层治理二者具有契合性。李群峰、许汉泽、李小云等从治理的视角研究乡村社会内的权力结构与底层制度的发育对扶贫工作产生的影响，探讨精准扶贫的积极与消极政治效应。万江红、陈义媛、李博等从基层治理的角度分析了精准扶贫效果偏离与基层实践困境的原因。同时有学者提出扶贫工作嵌入了乡村治理结构和格局，改变了当地农村社会的利益格局与社会结构，引发了一系列的治理问题。
从上述内容可以看出，学界对精准扶贫与基层治理的研究提供了一定的理论基础，但对精准扶贫实施困境的原因分析中，对农村社区治理能力、治理基础、治理机制的探索较为薄弱。因此，本文基于精准扶贫背景，从农村社区治理的视角出发，探索政策实施过程中社区治理能力提升的重要性及存在的实践困境。在此基础上，剖析社区治理能力提升的路径，以促使精准扶贫政策的有效落地。
本文所采用的经验资料来源于笔者团队2016年7—8月两次赴F村的田野调查。该村地处国家级贫困县镇安，秦巴山区集中连片特困地区，属于结构性贫困发生地。现由陕西省人大秘书处与陕西省农村信用联合社组成驻村帮扶工作队，省人大秘书处副调研员担任“第一书记”，开展精准扶贫工作。调研团队共计发放250份问卷，收回有效问卷246份，访谈案例148个。F村的村域面积54600亩，山地林地面积7000亩，现辖10个村民小组，共计579户2235人。截止2017年6月份，评定贫困户201户610人，贫困人口占全村的27.3%，贫困发生率高于镇安县的平均水平，是当地的典型贫困村。基于此，通过分析精准扶贫背景下F村治理能力的提升困境，对比分析以把握其共性，以期对解决其他类似地区的贫困治理问题提供经验性建议。
一、精准扶贫背景下农村社区治理能力提升的重要性
农村社区是农村社会区域共同体，以主要从事农业为特征的居民聚集在一定区域内，是具有一定社会组织、社会制度、活动中心、认同意识的人群共同体，更是精准扶贫实践的具体场域。精准扶贫是从国家宏观层面对资源进行转移调配，通过瞄准到户输入资源，进而提高扶贫的效果和力度。基层政府应从运动化治理向制度化治理转变。改善基层治理状况，提升农村社区治理能力，是消除贫困的重要着力点。社区治理能力不仅是指某个主体的能力或多个主体能力简单的叠加，而且是在社区层面，多个主体在互动过程中形成的整体合力。因此，本文研究的社区治理能力包括社区治理主体、治理结构、治理机制、治理技术等4个方面，通过治理过程与治理效果2个维度来考察。社区治理能力的提升是精准扶贫有效实施的重要保障，是精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核的必要条件。
（一）社区治理能力提升是精准识别的坚实基础
在精准扶贫过程中，对贫困人口进行有效识别是解决扶贫资源到户、到人和解决精准扶贫“最后一公里”问题的有效举措。社区治理主体中村干部的领导能力、村民的参与能力、村庄组织的协调能力等都是社区治理能力的重要体现，更影响着精准识别过程。F村中关于贫困户的识别标准有两点：第一是按照农民人均纯收入低于3015元（2010年2500元不变价）的省级扶贫标准执行，同时将农民人均纯收入低于2855元（2010年2300元不变价）的国家扶贫标准下的贫困户区分开来。第二是“吃穿不愁”（包括安全饮用水）、义务教育、基本医疗、住房安全未得到有效解决。并且，贫困户的进入有10个环节，即“宣传告知—贫困户申请—人户核实—民主评议—第一次公示—报镇政府审核—第二次公示—报县审核—报市审核—报省审核”。由于农村社会的“不规则性”与传统农村社区的“乡土逻辑”，使得国家的政令难以直接下达到农民手中。村干部是连接国家与村民的中间人，既是政令的执行者和下达者，也是民意的上传者和协调者。因此，精准识别环节依赖于农村社区中村干部的执行与村民的配合，在政策的宣传和人户核实的过程中，村干部使用“地方性语言”与“地方性规则”进行，在贫困户申请和民主评议的过程中则要求村民广泛积极的参与。在这个过程中，社区治理主体需要充分发挥其能力，即村干部应积极宣传政策，保障村民的知情权与决策参与权，村民应提高自己参与社区公共事务的热情，发挥主动性。社区组织应发挥其协调凝聚功能，最大程度地维护村民村庄的合法利益，有效提高靶向的瞄准度，让扶贫资源真正落实到户到人。
（二）社区治理能力提升是精准帮扶的重要支撑
在社区治理的过程中，社区的多元主体通力合作有助于帮扶措施的精细化与精准化。帮扶过程中应因户制宜，在了解贫困户的具体需要和实际情况后，实事求是地制定帮扶措施。贫困群体有其自身的规律，政府的扶贫策略和扶贫资源应该深刻认识贫困群体的内在规律，挖掘贫困群体的内生动力，提高帮扶的可持续性与精准性，以达到脱贫不返贫的目的。在帮扶过程中，社区治理主体相互协作，在稳定的组织结构下最大限度地发挥各自的功能。村干部为村庄争取项目资源，提升自我的项目运作能力，推动村庄产业发展，增强村民可持续发展能力；扶贫工作小组在村干部的协助下，进行一对一帮扶，走村入户、动态跟踪帮扶措施的落实情况；村民积极配合、主动了解，提高自己的主体意识，增强可持续发展的能力；建设村庄组织，发挥自组织的协调与凝聚功能，促进帮扶措施的后续性发展。社区治理能力不仅仅是各个主体的治理能力，也是各个主体在同一个系统中配合与协调的能力，完善社区组织结构和厘清本社区的治理基础，有利于帮扶措施的有效落实。
（三）社区治理能力提升是精准管理的有力保障
当前基层社区的治理模式大多数仍然维持着传统的模式，依靠传统熟人社会的治理逻辑进行。精准管理是掌握扶贫情况、保障扶贫效果的重要抓手。社区治理能力的提升与精准管理二者具有内在的契合性，通过对贫困户建档立卡进行数字化管理，在这些数据资料的基础上进行动态监测与持续跟踪，使已经脱贫的贫困户及时退出，也保证新增贫困户或返贫贫困户的进入，实现进入与退出机制的有序管理，也保证扶贫信息真实性与实效性。从陕南贫困社区的调查数据中可知，F村当前共579户，2016年总计脱贫18户。据2017年5月统计，核定贫困户201户，返贫贫困户2户，剔除贫困户1户，重点关爱户19户。预计2017年脱贫38户。以上的统计数字是精准扶贫中数字化管理的要求，也在一定程度上是本社区治理能力的体现。只有在社区治理能力得以保障的前提下，社区管理才能向精细化、精准化发展。因此，在精准管理工作中也可以借力于社区管理模式创新与治理能力的提升，创新农村社区的多元治理模式，从而保障精准管理的有序性。
（四）社区治理能力提升是精准考核的必要环节
精准考核涉及到考核主体、考核对象、考核方式、考核内容、考核结果等多个方面，涉及到省、市、县、镇等多个环节。贫困社区是精准考核实施的具体场域，在结构性贫困地区，地理条件恶劣，交通极为不便，村民居住分散，导致考核难度大。考核方式更应因地制宜，依靠对村情较为熟悉的治理主体的配合，如村干部、村民、社区组织、驻村帮扶工作队，使信息与基层政府有效对接。因此，社区治理能力的提升是贫困社区实现精准考核、保障考核信度的必要环节。
综上可知，精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核的有效落实都需要基于一定的社区治理基础，更有赖于本社区治理主体的执行能力、配合能力、参与能力、协调能力等基层治理能力。因此，提升社区治理能力对保障精准扶贫效果具有重要的现实意义。
二、精准扶贫中社区治理能力遭遇的实践困境
社区治理能力现代化是实现国家治理能力现代化的具體的表现，社区治理现代化的关键在于协调和均衡社区中利益关系，即社区治理结构的问题。当前不同学者在华中地区、西北地区、滇南地区与陕南地区等多地开展了关于精准扶贫的田野调查，结合已有的文献资料与笔者团队近两年来在秦巴山区的汉中、安康、商洛等若干村庄的调研，提炼出精准扶贫政策实施中社区治理困境的共性，发现精准扶贫的政策实践既给贫困社区带来了资源与机会，也引发了一系列争贫闹访事件，破坏了农村社区的内生秩序。由于农村社区治理能力的薄弱也导致精准扶贫政策执行效果的偏差，具体体现为贫困社区中治理主体单一化、治理结构僵硬化、治理过程无序化、治理效果数字化，导致了精准扶贫中贫困识别脱靶、困户帮扶难度大、动态管理脱节与考核形式化等后果。在国家输入资源与基层接受资源的过程中，行政逻辑与乡土规则对接中形成一定的张力，最终导致基层治理的困境与精准扶贫政策实践的偏离，如图1所示。
（一）治理主体单一化，贫困识别脱靶度高
精准扶贫政策中扶贫瞄准机制的下沉反映了中国扶贫机制由依赖经济增长的涓滴效应到注重靶向性，提高对目标人群的干预。精准扶贫的目标靶向是瞄准到户，将资源直接输入到贫困户手中。因此，精准识别是精准扶贫的基础与关键。但是，当前传统的农村社区仍然属于熟人社会，精准识别过程中的主要障碍体现在以追求工具理性为目标的国家逻辑和以追求价值理性为目标的乡土逻辑二者之问的张力。
当前背景下，农村社区治理的主体有上级政府、村委会、村民、村庄组织、驻村帮扶工作队这5类主体，但是在村庄治理实践与扶贫政策实施中，村委会充当了决策者、实施者、监督者，导致扶贫工作出现“真空地带”，村干部的单中心化地位凸显。在访谈过程中，村民熊某说道：“村里大小事情都是由村干部说了算，自己对村务的了解也仅通过开村民大会。”在贫困户的识别中村民的参与度弱、参与渠道有限，民主评议环节仅仅停留在形式层面，农村社区中的“人情”逻辑发挥着主导作用，从而导致贫困识别精准度低。在访谈过程中，大部分村民提到“当前贫困户识别的精准度较低，‘贫困户中大部分是‘关系户。民主评议环节仅仅是签字，面对质疑时，村干部往往敷衍了事，没有什么实际的作用。”调查数据显示，样本中92.3%的人认为在贫困户评选中有错置、漏给的情况，其中61.8%的人认为贫困户名额错置的原因是部分非貧困户通过非正当关系获得。从上述资料我们了解到在村庄治理中，村干部处于绝对的优势地位，主导着精准扶贫的实施。在城市化的冲击下，传统农村社区的共同体意识开始消解，“个体化”特征明显，村民参与村庄公共事务的热情较低，与自己的切身利益无关的事情也并不关心，缺乏主体意识；村庄组织缺乏，当前仅有的10余家经济合作社由村干部牵头包揽；扶贫工作队则停留在一对一的帮扶中，缺乏治理的基础，对于村庄治理与村庄公共事务无参与权。因此，治理主体呈现出单一化的特点，在识别环节缺乏监督与协作的主体，导致贫困识别靶向脱离。
（二）治理结构僵硬化，困户帮扶难度大
治理结构是指社区治理主体的组织结构和职能分工，关键在于协调与均衡各方的利益关系。精准扶贫过程中多种资源的涌入使村庄产生了贫富差距进一步扩大、帮扶对象和措施不公平、精准帮扶形式化等问题，这使得村民之间矛盾增多，传统的乡土秩序受到挑战，村庄传统的伦理道德与非正式的约束力减弱。社会关联的减弱，使社区的建设性功能与保护性功能遭到威胁。政策实施过程中，需要在一定的社区组织结构下充分发挥各个治理主体的能力，即党组织的领导能力，基层政府的引导能力，村委会的动员能力，自组织的协调能力，村民的参与能力以及驻村帮扶工作队的帮扶能力。但是在帮扶过程中，一方面执行政策时人力、财力成本不足，基层治理主体的能力有限；另一方面因政策本身实施弹性小等原因，导致帮扶措施的“一刀切”。例如，为无劳动力的老人发放猪牛羊幼崽、发放白芨苗后没有进行相应的技术培训。并且部分帮扶的贫困户“等靠要”思想严重，村民的自主脱贫意识低，可持续的帮扶难度仍然较大，扶“志”迫在眉睫。调查对象中113名贫困户认为在帮扶过程中应该因户制宜制定帮扶措施，提高贫困户的主体与主动地位。
此外，驻村帮扶制度使贫困村庄遵循“双重领导”原则，这种“双重领导”原则导致第一书记与村两委职能交叉。村委会的自我管理、自我服务、自我监督的功能减弱，逐渐由“当家人”向“代理人”转变。同时，扶贫工作队每三个月进行一次轮换导致扶贫工作交接频繁，扶贫工作队员难以深入农村社区，难以跟踪了解帮扶对象的情况，更难以制定可持续的帮扶措施，最终导致帮扶的措施具有短期性、漫灌性。这种僵硬、机械的治理结构导致帮扶措施偏离了精准扶贫的目标，使帮扶停留在“输血”层面，贫困户返贫的风险增加。
（三）治理过程无序化，动态管理过程脱节
当前贫困人口的分布由带状分布向点状分布转变，加之陕南山区地理条件的限制更加剧了人员居住的分散，增加了贫困户进入和退出管理的难度，加大了治理的成本。贫困社区的治理结构与社区治理能力尚未形成耦合，精细化、精准化治理难度大，治理过程的无序使精准管理中的动态监测难以落实。我国农村反贫困战略一直以来的思路主要是由政府依靠传统的行政体系把扶贫资源传递给贫困地区和贫困农户，这种“漫灌式”的反贫困做法因信息不对称、措施难到位，导致扶贫工作成本高、效率低，返贫现象严重，进而造成了扶贫过程中“道德风险”“供需脱节”和“碎片化贫困”这三大难题。
贫困户的进入与退出是动态管理的关键部分，更是治理过程需要重点关注的方面。在精准识别环节中，由于信息不对称、宣传不到位、理解不彻底、政策执行偏离等原因造成了贫困瞄准的偏差与贫困户进入渠道的阻塞；同时，管理过程的无序进一步导致农村社区中争贫闹访、争当贫困户事件的频发，冲击传统农村社区的内生秩序。在退出环节中，实际脱贫的标准仅以单一的收入水平为衡量标准，“脱贫不脱政策”落实度低，贫困户在数字化脱贫后的生计能力与生存境遇没有发生实质性的变化，村庄内部返贫现象严重。在产业扶贫项目管理中，缺乏对产业项目的持续性的跟踪与监测，导致扶贫工作的脱节与短期性，难以保障扶贫工作的精准落实。
（四）治理效果数字化，考核环节形式化
通过对贫困户建档立卡，进行数字化管理，加强了对贫困人口的管控，为后期的动态跟踪也提供了信息化的基础。数字化管理是现代化治理的重要手段之一，但是村干部作为本土的基层实践者，是基层社会治理的行动终端。在精准扶贫实施的数字在地化过程中没有实现信息与真实情况同步，即数字悬浮于基层治理，产生了成本高昂、考核紧张、村干部及驻村干部负担加大等问题。
考核涉及省、市、县、镇、村各个层面，在逐级下放中出现了断层与脱节的局面，考核过程中忽视考核质量，过于重视数字化结果。基层考核主体直接对接贫困户，考核工作量大，考核内容局限于单一的收入水平与养殖的数量。而贫困农户教育水平往往偏低，对于政策的理解能力有限，难以形成考核的监督群体，考核的数字结果流于形式化。据调查数据显示，样本中43%的人认为扶贫项目的资金管理和公开程度低，其中57.9%的调查样本认为考核环节缺乏对扶贫资金与帮扶干部的监督。由于来自上级政府的指标压力，考核过程中通过制定指标来迎合数字化脱贫的结果，考核压力层层下放至基层干部中，在“委托一代理”关系下村干部和地方政府形成“共谋”。产业项目的考核检查仅仅停留在完成的进度，而不顾该扶贫项目完成的质量，产业脱贫项目收效甚微。合作社的管理仅仅流于形式，规模小、力量弱、且缺乏特色。访谈过程中得知，贫困户虽加入了合作社，但是对于合作社的加入方式、运作方式、分红比例一概不知，并且缺乏专业的技术培训。例如，部分贫困户分发到了白芨苗，但是缺乏育种技术，白芨成活率极低，最终导致产业扶贫失败。扶贫管理制度执行过程中忽略了贫困社区的治理基础与治理现状，扶贫工作人员与扶贫对象脱节，治理效果仅通过数字化的方式体现。调查样本中59.9%的人认为村干部和帮扶干部在考核过程中由于绩效而推崇形式主义，村民褚某说：“所谓考核就是村委会带领检查、考核队伍到指定贫困户家中，事先排练好相应的回答”。由此可以看出，考核环节偏重数字效果与形式化结果，考核的精准度与考核的实际效用低，精准考核难以落地。
三、精准扶贫背景下社区治理能力提升路径
精准扶贫政策的实施重塑了贫困社区的治理体系和治理能力，对基层社区治理产生重要的影响。同时，多层委托代理关系、政策信息不对称、权力干预参与悖论和权力差序格局等基层治理结构缺陷、基层治理转型以及乡村精英俘获造成在村庄“最后一公里”处的瞄准偏离，也反过来影响着扶贫效果。因此，应该提升社区治理能力，保障精准扶贫的有效落地，实现资源的高效输入，促进贫困社区整体的转型发展。
（一）倡导参与式贫困治理，提高贫困瞄准靶向
随着精准扶贫政策的实施，国家资源和权力的下沉，传统乡村社区的权力文化网络遭到冲击，农民的“非组织化”特征明显。并且在城市化浪潮下，村庄内外出务工的人数增多，村庄呈现出“老龄化”和“空心化”的特征。当前农村社区治理的困境表现出治理主体的单一，村庄内部的公共事务全部依赖村委会完成，村民的主体意识和参与意识薄弱。因此，应主动吸纳村民参与到基层治理中，鼓励村民参与村庄的重大决策与决议，共同制定村庄发展规划。让村民参与到精准扶贫的各个环节当中，赋权于民。建立多维度的贫困识别体系，通过村民参与式的识别提高贫困名单的透明度与认可度；在帮扶环节中，增强村民与驻村帮扶工作队的互动，让村民参与到帮扶措施的制定过程中，防止帮扶措施的“一刀切”和僵化。在管理和考核环节中，充分发挥村民主体地位，使其不仅仅是被管理和考核的对象，更是确保精准扶贫实施效果、提升社区治理水平的监督者。此外，坚持社区组织、帮扶工作队与基层政府的多元主体参与式治理，倡导参与式的贫困治理。鼓励村民基于兴趣、爱好、经济发展等目标自愿成立多种社区自组织，加强社区自组织的参与能力、监督能力、协调能力和服务能力建设，提供多样化的社区服务，提高村民的组织程度与农村社区的凝聚力。驻村帮扶工作队与村委会相互配合与协商，推动“双轨治理”。上级政府发挥引导而非主导功能，积极指导与协助村委会的工作，鼓励、支持和引导多元主体科学地、有序地参与村庄治理，发挥多元主体的治理功能，在各方力量下形成“合作式扶贫”与“参与式治理”，提升社区治理的成效，提高贫困的瞄准靶向。
（二）构建弹性治理结构，协调多方利益格局
社区有序治理是指多元主体共同参与本社区公共事务时，形成了相互合作与竞争、冲突与妥协，并逐步消除分歧、达到统一的过程。应明确社区治理主体的权责，构建弹性的治理结构，在了解贫困户的致贫原因与社区冲突根源的基础上，通过分类治理以提高帮扶的针对性，完善本社区的利益协调机制与村庄内部的信息传达一反馈机制，通过正式的制度与非正式的规范来促使各个主体有序地参与到社区治理当中。
首先，提高基层治理所需的人力财力的供给，建立逐级“分权制度”，当公共资源在社区层面传递的时候，采用分权的方法防止权力寻租与精英捕获现象，确保扶贫资源下沉到贫困农户的手中。其次，建立村庄内部的信息传达一反馈机制，建立信息反馈平台与“绿色通道”，让农民参与到信息的接收和输送过程中。利用新媒体，打破精英控制的信息壁垒。推动信息共享，打破原先村民一村民、村民一村干部、贫困户一帮扶工作队之问的信息不对称，防止由此造成的帮扶无效与争贫闹访事件；建立上级政府与村委会的良性互动机制，使村委会在“代理人”与“当家人”的角色转换中有更大的空间，打破上级政府命令、村委会执行的单一互动；建立村委会与驻村帮扶工作队之间的协商模式，明确分工，防止二者不作为或者一方替代另一方的极端模式，保障信息传达到位，理顺资源下沉的机制。再者，完善村庄内部纠纷机制，设立社区调解员，提高基层干部的协调与组织能力，促进矛盾的就地消解，积极宣传文化教育与乡规民约，重塑传统农村社区的乡土伦理与非正式约束，村民之间遵守守望互助的伦理规范，利用渗透在日常生活的“集体记忆”与社区氛围来唤醒社区的公共性与集体身份，以保持社区秩序的连续性。构建弹性治理结构，理顺各个主体间的行为逻辑与互动模式，有助于维系传统社区内的“有机团结”，增进彼此的信任关系，增强共同体意识。
（三）完善动态治理机制，推动落实精准管理
结构性贫困山区的自然条件恶劣，人员居住分散，社区治理成本高，尤其是动态跟踪监测方面，精准管理难度大。因此，应完善动态的治理机制，首先在村域面积广阔、山高人稀的地区重新划分治理单元，通过分组管理、网格管理的方式提高治理的灵活性与精准性。其次，在贫困户的进入与退出环节中，展开村民参与式识别与参与式考核，促使权力下沉，提高弱势人群的参与保障机制，让村民自身成为管理的主体。再次，定期开展“回头看”工作，上级政府与基层干部相互配合，通过再走访、再发现、再观察的方式来核对贫困户的信息，做到表、卡、册与农户真实信息一致。同时，应进一步完善扶贫基础数据软件工程建设，为精准扶贫提供科技支撑，实现计算机初步自动识别贫困人口，实时更新贫困人口的数据库。此外，应及时、全面、动态地对贫困人口数据库、扶贫金额、扶贫产业等信息进行公示。在产业扶贫项目中，定期考察帮扶项目的实施进度、考核项目的开展成效，责任落实到人，健全间责与抽查机制，真正做到“造血式”扶贫，为贫困户增能，提高贫困户自我发展的能力。通过完善动态治理机制，保障可持续的动态管理，推动精准管理的实现。
（四）强化社区治理技术，健全贫困考核体系
精准扶贫是一项复杂的系统工程，它的成功实施需要强有力的组织保障。大量的扶持项目和措施都需要由村一级来具体实施，村级组织的能力是影响精准扶贫效果的关键因素之一。农村社区的治理技术是社区治理能力的重要组成部分，是聚焦于政治学中最为具体、最具应用性的层次上所积淀的诸多有关制度安排、实践技能和操作技术的知识总和。因此，强化社区治理技术、创新基层社区的监督方式、健全贫困考核体系对精准扶贫的有效落实都有重要的现实意义。首先，通过人户宣传、电话通知、微信推动等多种途径，因户制宜进行多样化的治理技术普及，保障农民对建档立卡和政策信息了解到位，提高精准考核的科学性与可行性。其次，通过引入社区组织、社会力量、行政力量以及市场力量作为第三方考核主体，对扶贫工作进行多元化、全方位考核，不仅包括具体工作任务和指标完成情况，也包括贫困群体的认可程度和满意程度。再次，应在明确产业扶贫减贫目标的基础上，将目标分解为可以考核的年度目标。根据年度目标建立指标体系，对扶贫主体进行绩效考核，并根据考核结果对产业扶贫模式进行动态调整。严格按照法定程序办事，以“自上而下”的行政监督考核和“自下而上”的群众满意度考核相结合的方式，达到对扶贫工作的监督和考核，提升精准扶贫成效。
四、结语
精准扶贫战略背景下，国家将大量的资源输入到贫困地区，同时也重构了贫困社区的治理结构与治理能力，这对贫困社区既是机遇又是挑战。因此，在精准扶贫政策实施中社区治理主体应不断增强其公共服务能力、组织协调能力、矛盾化解能力、文化引领能力、动员参与能力、项目运作能力以及信息管理能力等基层治理能力。构建弹性的社区治理结构，充分发挥组织效能，健全社区事务的参与机制、监督机制、信任机制、利益协调机制与协商合作机制，理顺治理主体间的互动模式与行为逻辑。在精准識别、精准帮扶、精准管理、精准考核四个环节中实现治理主体协同共治，突破基层治理遭遇的瓶颈，提升社区治理能力，推动“六个精准”目标的实现，促进贫困社区的转型发展。
（责任编辑：张洁）
