澳大利亚儿童托育补贴体系及其启示
朱佳佳 吴航
【摘要】本文对澳大利亚儿童托育补贴体系的补贴对象及条件、补贴金额的参照标准、补贴的发放程序以及儿童托育补贴体系的支持网络等进行介绍。借鉴澳大利亚儿童托育补贴体系的经验，建议我国构建儿童托育补贴保障体系，实现补贴对象的普及化与精准化;通过发放托育补贴，促进儿童托育服务质量提升;规范家庭与托育服务提供者获得补贴的准入资格;引入第三方平台，提高儿童托育补贴的管理效率与透明程度。
【关键词】澳大利亚;儿童托育补贴体系;托育服务;启示
【中图分类号】G619? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1004-4604（2019）7/8-0084-06
儿童托育补贴是政府相关部门按照一定的程序、标准为育儿家庭提供的资助，旨在为广大家庭分担育儿成本，补贴部分儿童托育费用，缓解家庭育儿压力，帮助儿童获得良好开端，支持儿童家长更好地参与工作。〔1〕澳大利亚儿童托育财政资助体系最早可追溯到1972年的《儿童托育法案》（Child Care Act），这一法案的颁布标志着澳大利亚联邦政府开始关注儿童托育的财政投入。后来，澳大利亚相继出台了一系列政策，包括20多个不同的资助项目，逐步形成了以儿童托育福利（Child Care Benefit）和儿童托育回报（Child Care Rebate）為主体的两条资助轴线。然而，随着财政资助的深入推进，澳大利亚儿童托育财政资助体系的缺陷也日益凸显，如资助体系项目繁杂、易受通货膨胀影响、缺乏对目标群体的准确定位等。〔2〕这都在一定程度上影响了财政资助体系的实施效果。为有效提升原财政资助体系的实施效果，澳大利亚教育与培训部（Department of Education and Training）于2017年推出了适用于全国的新儿童服务计划（New Child Package）。这项计划可以有效提高财政补贴的性价比，在一定程度上消除原有补贴制度的弊端，为儿童健康成长提供有力支持。在此背景下，儿童托育补贴（Child Care Subsidy）取代了儿童托育福利和儿童托育回报两种形式。本文拟对澳大利亚儿童托育补贴体系进行介绍，供相关人员参考。
一、儿童托育补贴发放的对象及条件
澳大利亚将儿童托育补贴直接交给托育服务提供者①，托育服务提供者依据补贴金额的计算标准，相应减免育儿家庭应缴纳的托育费用。因此，育儿家庭只用承担一部分托育费用，即实际托育费用与补贴金额之间的差额（当实际托育费用高于补贴金额时）。这实际上是间接地将儿童托育补贴转交给了育儿家庭。澳大利亚对能获得儿童托育补贴的托育服务提供者，以及在接受托育服务过程中可以获得儿童托育补贴的育儿家庭的资质提出了相应标准。
1.托育服务提供者需满足的资质标准
根据《家庭援助法》（Family Assistance Law）的相关标准，教育与培训部认证的四种托育服务类型分别是全日托中心（long day care）、家庭日托（family day care）、家庭托育（in-home care）和课外时间护理机构（outside school hours care）。〔3〕获得儿童托育补贴的托育服务提供者必须在上述规定的四种经认证的服务类型范围内。这可以在一定程度上保障托育服务的质量，增强儿童托育补贴管理的有效性。
具体而言，全日托中心主要为0～5岁儿童提供全天或部分时间的托育服务，其服务形式多样，可以在一定程度上满足不同育儿家庭的托育需求。全日托中心最低运营期是每年48周。超出48周，托育服务提供者可以依据实际的托育需求情况，自行决定每天提供的托育服务时数和每周提供的托育服务天数。家庭日托是托育服务提供者在自己家中为有需求的儿童提供小团体式的托育服务。每个家庭日托服务提供者最多可以同时照顾7名儿童，其中学前儿童不能超过4名。儿童托育补贴相关规定指出，若家庭日托服务提供者照顾的儿童中有自己的孩子或亲戚的孩子，那么这些孩子的家庭是无法获得儿童托育补贴的。但被照顾的儿童若满足以下条件则可放宽接受补贴的条件，如被鉴定为残疾儿童，符合融合支持项目（Inclusion Support Program）条件的儿童，根据澳大利亚地理分类标准被归为偏远地区的儿童等。此外，家庭日托每年至少要运营48周。家庭托育是以家庭为单位，由托育服务提供者前往儿童家中为其提供托育服务。每个家庭托育服务提供者每次最多可以照顾5名儿童，其中学前儿童不能超过4名。但若家庭托育服务提供者照顾的儿童中有自己的孩子或亲戚的孩子，那么这些孩子的家庭是无法获得儿童托育补贴的。课外时间护理机构是为12岁以下的儿童提供课余时间和学校放假时间的托育服务的，主要服务于学龄儿童，但也可以招收一些有托育需求的学前儿童。课外时间护理机构的最低运营期是每年7周。超出7周，托育服务提供者可根据育儿家庭需求和实际托育业务灵活选择并决定具体的托育服务供给形式。
托育服务提供者是影响托育服务质量与发展方向的重要因素。〔4〕因此，托育服务提供者必须满足一定的资质标准才能获得相应的儿童托育补贴。对托育服务提供者资质标准的考察主要包括两个方面。一方面，一般资质的考察主要为必要的背景调查，由托育服务提供者提供相关考察材料，主要包括是否参与过法庭诉讼，是否有不诚实或暴力行为，是否有拖欠联邦政府的债务等。〔5〕另一方面，托育服务提供者还应当具备与托育相关的专业素养，确保所提供的托育服务的专业化水平。例如，家庭托育服务提供者必须完成有关儿童托育方面的课程学习，必须满足最低学历要求，即必须获得儿童服务三级证书（Certificate III in Childrens Services），以及必须有急救训练（First Aid Training）二级以上证书等。
2.育儿家庭需满足的资质标准
儿童托育补贴相关规定指出，能获得儿童托育补贴的家庭必须符合相关资质标准。一是儿童必须符合免疫要求。澳大利亚政府认为，免疫接种是儿童及其家庭的一项重要保健措施。为了满足儿童托育补贴中的免疫要求，儿童必须按照标准疫苗接种计划进行免疫接种。相关部门还设置了一定的免疫宽限期，为育儿家庭接受免疫接种提供便利，以满足错过或忘记预定接种疫苗时间的育儿家庭的需求。二是育儿家庭要申请儿童托育补贴，申请人或其伴侣必须是1991年《社会保障法》（Social Security Act）认证过的澳大利亚居民，或者是符合相关条件的非澳大利亚居民。符合资质标准的育儿家庭可注册中心链接（Centrelink）家庭账户，在线访问儿童托育补贴系统，申请托育补贴并查看补贴审核状态。中心链接系统将核查申请人在申请补贴时提供的信息和证据的真实性，据此决定育儿家庭是否有获得儿童托育补贴的资格。
二、儿童托育补贴金额的参照标准
为提高儿童托育补贴的针对性与实效性，澳大利亚儿童托育补贴制度规定了补贴金额的参照标准。育儿家庭有权获得的托育补贴金额由家庭收入、家长的活动时数以及符合条件的托育服务类型三个因素决定。
1.家庭收入
家庭收入是指家长及家庭成员获得的年度税后收入，用于确定家庭有权获得的托育补贴金额百分比。因为儿童托育补贴旨在帮助真正有困难的家庭，所以补贴金额会随家庭收入的增长而逐渐减少。为计算每个家庭可以获得的补贴金额和实际托育费用付款金额，申请人需要直接向中心链接系统提供年度税后收入的证明。〔6〕这些信息将与之前提交的信息一起纳入参照范围，用于计算补贴金额。具体参照标准见表1。
2.家长的活动时数
家长的活动时数是指家长参与工作、学习、培训等活动的小时数。儿童托育补贴不仅在费用上补助育儿家庭，而且会为忙于工作、学习、培训等活动的家长提供托育服务补贴时数，以减轻家长的育儿负担。家庭可获得的托育服务补贴时数由活动评估（Activity Test）决定。〔7〕活动评估主要包括以下方面。一是家长的活动类型在活动评估规定的范畴内，属于有偿工作、自营职业、参加学习或培训等。二是家长要向中心链接系统提供两周内的活动详情，包括活动性质、内容及时数等。这些信息将与之前提交的信息一起，用于评估计算每个育儿家庭可获得的托育服务补贴时数。澳大利亚鼓励并支持家长参与活动，为活动时数较长的家庭提供相应的托育服务补贴时数。具体托育服务补贴时数标准见表2。
3.符合条件的托育服务类型
澳大利亚依据不同的托育服务类型给予托育服务提供者不同的补贴金额，并以每小时费率上限为参照标准。每小时费率上限是指符合条件的托育服务提供者能获得的每小时补贴金额的封顶金额，因托育服务类型而异。每小时费率上限是教育与培训部每年根据消费者物价指数编制的，并在该部门的网站予以公布。如果托育服务提供者收取的费用低于每小时费率上限，家庭将收到以实际托育费用为基数的托育补贴;如果托育服务提供者收取的费用高于每小时费率上限，家庭将收到以每小时费率上限为基数的托育补贴。具体费率上限见表3。
综上所述，育儿家庭可获得的托育补贴金额由家庭收入、家长的活动时数、符合条件的托育服务类型三方面因素共同决定，并通过相应的标准计算得出不同家庭的应得补贴。例如，某个家庭的年度税后收入为66，000澳元，低于66，958澳元，因此儿童托育补贴金额占实际托育费用的85%，若此时儿童选择的是全日托中心，那么每小时费率上限为11.77澳元，假设全日托中心的收费是每小时12澳元，那么该家庭需支付的实际托育费用为12-11.77×0.85≈2澳元/每小时。
三、儿童托育补贴的发放程序
澳大利亚儿童托育补贴由人事服务部（Department of Human Services）管理发放，具体发放程序如下。
首先，托育服务提供者进入第三方平台提供的托育服务提供者入口（Provider Entry Point，简称PEP）提交在线申请。PEP是托育服务提供者申请托育服务认证与儿童托育补贴的在线界面。申请人首先要在托育服务提供者数据入口（Provider Digital Access，简称PRODA）注册。PRODA是第三方平台内部的子系统，用于收集托育服务提供者的信息，由人事服务部管理，是一种用于安全访问政府服务业务的在线身份验证系统，旨在对托育服务提供者进行身份验证。〔8〕随后，申请人需要提交资质证明的相关材料，教育与培训部根据相关资质标准对其进行评估，并公布最终审批结果，予以合格认证。〔9〕经过认证的托育服务提供者要向人事服务部提交每周的托育服务报告，其目的在于提供用于计算和支付儿童托育补贴金额的有效依据。报告提交的时间必须在托育服务结束后的14天内。报告所需信息包括该周提供托育服务的开始和结束日期、托育服务内容、每位儿童每天接受托育服务的开始和结束时间及缺勤情况（若儿童缺勤超过8周，则暂时取消补贴资格，可在儿童重新接受托育服务后再获得相应补贴）、实际托育收费等。人事服务部会将托育服务报告作为计算补贴金额的参考依据，并结合家庭收入、家长的活动时数、符合条件的托育服务类型等因素综合审查，确定每个家庭可获得的托育补贴金额，同时通过PRODA平台发布补贴通知，向托育服务提供者的指定银行账户汇款。依据补贴通知，托育服务提供者需向儿童家长提供一份计算清单。该清单必须包括所提供托育服务的详细信息及由此产生的费用减免金额等。〔10〕除了计算清单外，儿童家长还可以通过其中心链接账户在线查看补贴计算明细及结果。这极大地提高了托育补贴发放过程的透明程度。另外，托育服务提供者必须在收到补贴通知的14天内将实际补贴落实到位。
四、儿童托育补贴体系的支持网络
澳大利亚儿童托育补贴体系相对比较健全，主要体现在其资助对象满足了一般性与特殊性相结合的要求。它不仅有针对一般家庭的普惠性补贴，也有针对特殊群体的兜底性补贴。2018年7月2日，《儿童托育安全网》（Child Care Safety Net）全面实施，旨在为处于困境和有特殊需要的儿童提供良好的开端，支持儿童家长的工作等。它是在一般的儿童托育补贴的基础上，为有更多需要的家庭与儿童建构的托育补贴支持网络，主要包括以下三种额外资助。
1.额外的儿童托育补贴
额外的儿童托育补贴（Additional Child Care Subsidy）主要针对面临托育困难的家庭，为其提供有针对性的额外补贴，主要包括四种类型。一是儿童福利补贴，主要是帮助遭受过严重虐待或存在其他风险的儿童。二是祖父母补贴，主要是帮助那些是孙辈的主要照顾者的祖父母。三是临时经济困难补贴，主要是帮助因特殊情况而遭受重大经济压力的育儿家庭。临时经济困难补贴每次领取时间不超过13周。四是過渡期补贴，主要是帮助低收入家庭度过没有工作的失业期。当儿童家长有工作后，符合条件的可以从政府那里获得儿童托育补贴和托育服务补贴时数。〔11〕过渡期补贴的每两周托育服务补贴时数必须由活动评估决定，要求家庭收入必须低于66，958澳元。过渡期补贴的补贴金额相当于托育服务实际收费的95%。除此之外，其他三种额外的儿童托育补贴大多无需考虑家庭收入及家长的活动时数，而是与实际托育费用、每小时费率上限等存在一定相关性。若托育服务实际收费低于每小时费率上限，则额外的儿童托育补贴相当于托育服务实际收费的100%，即托育服务实际收费多少就补贴多少。若托育服务实际收费高于每小时费率上限，则享有额外的儿童托育补贴的家庭可另外多获得每小时费率上限20%的补贴，即超过每小时费率上限，另追加20%的补贴，且每两周最多可获得100小时的托育服务补贴时数。例如，基于全日托中心的儿童托育补贴每小时费率上限为11.77澳元，若托育服务实际收费超过该上限，则享有额外的儿童托育补贴的家庭将获得高达每小时费率上限120%的托育补贴，即11.77×1.2≈14澳元/每小时。
2.社区儿童托育基金
社区儿童托育基金（Community Child Care Fund）是新儿童服务计划的一部分。社区儿童托育基金向儿童托育服务提供者提供补助金，以增设或扩大托育服务高需求地区的儿童托育场所，减少家庭获得儿童托育的障碍，特别是针对弱势群体或偏远社区的家庭，〔12〕缓解托育供不应求、费用昂贵等问题。社区儿童托育基金通过多种方式对托育服务提供者和特殊家庭进行补助。目前澳大利亚联邦政府每年会拨款1.24亿澳元，为相关托育服务提供者提供可持续性支持。
3.融合支持项目
融合支持项目致力于提高主流托育服务的融合性，将有特殊需要的儿童纳入主流托育服务中，特别关注残疾儿童的托育需求，为他们提供与身体健全的同龄儿童一起学习和发展的机会，促进其更好地融入社会。〔13〕为确保在全国范围内实施统一的融合支持项目，该项目已经与各州融合机构（Inclusion Agencies，简称IA）和融合发展基金管理者（Inclusion Development Fund Manager，简称IDFM）签订合同，由IA聘请专业人员进行方案设计，协助制订早期学习和托育计划，促进和支持有特殊需要的儿童的发展，减轻家庭的育儿负担。
五、启示
澳大利亚儿童托育补贴体系通过科学系统的制度设计，稳定长效的资金投入，成为保障儿童托育事业发展的重要机制，其成功经验对我国托育服务事业的发展具有一定启示意义。
1.构建儿童托育补贴保障体系，实现补贴对象的普及化与精准化
澳大利亚的儿童托育补贴计划，不论是托育补贴的申请、审核及发放程序，还是依据家庭实际情况提供有针对性的补贴等，都是完善其儿童托育补贴体系的重要组成部分。我们可以借鉴其经验，建立专门管理儿童托育补贴的部门，明确有权享有儿童托育补贴的家庭及托育服务提供者的资质标准，引导并鼓励托育服务的优质发展，从补贴主体、补贴对象、补贴金额、补贴发放整个过程着手，不断建立健全儿童托育补贴保障体系。
补贴对象的普及化与精准化是澳大利亚托育补贴体系的主要特点之一。一方面，澳大利亚儿童托育补贴的资助范围覆盖全国一般家庭与困难家庭。另一方面，澳大利亚在全面了解育儿家庭收入、家长的活动时数等信息的基础上，设计了不同层次的儿童托育补贴金额与托育服务补贴时数标准，并建立了专门针对困难家庭的支持网络，推进儿童托育补贴落到实处。我们可以借鉴其做法，面向所有有需要的家庭，依据我国经济状况，有步骤地、循序渐进地建立儿童托育补贴制度。另外，因为我国人口基数较大，地域范围较广，所以政府可依据育儿家庭的收入、地理位置等，确定相应的补贴条件与标准，分层次地资助有不同托育需求的家庭，实现托育补贴的精准化，发挥财政补贴的最大效能。
2.通过发放托育补贴，促进儿童托育服务质量提升
澳大利亚的儿童托育补贴方式是将补贴直接支付给托育服务提供者，托育服务提供者将补贴用于减免家庭的部分托育费用。这一做法的前提在于满足补贴条件的家庭要选择符合补贴条件的托育服务提供者。因此，托育服务提供者为了获得更多家庭的认可，会主动提高自身的服务水准，以通过教育与培训部的资格认证。我们可以借鉴其做法，尝试将儿童托育补贴直接支付给托育服务提供者，由其减免育儿家庭的托育费用，从而引导并规范托育服务事业的发展，提高托育服务质量。
3.规范家庭与托育服务提供者获得补贴的准入资格
为保障儿童托育补贴体系的可持续发展，澳大利亚颁布的《儿童托育服务提供者手册》中明确规定了可以获得托育补贴的家庭与托育服务提供者的准入资格。我们可以借鉴其做法，明确规范这两个主体获得补贴的要求与条件。例如，按照家庭收入水平及消费者价格指数确定梯级补贴标准，对于收入超过一定水平的家庭，可不予补贴。面对市场化、多样化的托育服务类型，政府应根据其服务性质与特征，将有代表性的、能够满足不同家庭需求的托育服务类型纳入儿童托育补贴范围，但需对托育服务提供者进行专业化资格认证，通过资格认证的托育服务提供者才有资格获得儿童托育补贴。另外，托育服务提供者是影响儿童发展与托育服务质量的重要因素，政府应完善托育服务提供者资格认证制度，规定其学习与实践时数，并要求其必须获得相应的托育资格证书或文凭，以提高托育服务提供者的专业素养。政府也要明确规定托育服务的内容与形式，如不同类型托育服务提供者的年度最低运营周数、家庭日托中学前儿童的最高人数等，以规范我国托育服务事业的发展，提高托育服务质量。
4.引入第三方平台，提高儿童托育补贴的管理效率与透明程度
澳大利亚政府、托育服务提供者以及家庭之间的互动离不开第三方平台的支持。例如，在澳大利亚，满足一定条件的家长只需在中心链接系统注册家庭账号，便可通过此账号查询儿童托育补贴计算明细、汇款时间等信息。托育服务提供者则可以通过PRODA平台申请认证、提交托育服务报告、查收补贴金额等。我們可以借鉴其做法，在托育补贴体系中引入第三方平台，在政府与托育服务提供者、育儿家庭之间建立联系，降低三方沟通交流的复杂性，提高儿童托育补贴管理的效率和补贴发放的透明程度。另外，信息的搜集、处理等会在一定程度上影响管理的效率。我国托育补贴机制的健全可运用数据化管理手段，借助第三方平台，收集每个育儿家庭的基本信息，加工处理后有序归置于信息共享平台，同时建立税务部门、财政部门、教育部门、人社部门等在内的系统数据网络，提高各部门之间的沟通效率，进而提高儿童托育补贴的管理效率与透明程度。
参考文献：
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Australian Child Care Subsidy System and Its Enlightenment
Zhu Jiajia， Wu Hang
（College of Education， Central China Normal University， Wuhan， 430079）
【Abstract】This paper introduces Australian child care subsidy system from the aspects of objects and conditions of subsidy， reference standard for subsidy amount， procedures for the payment of subsidy and support networks. Drawing on the experience of Australian child care subsidy system， we should construct the guarantee system of child care subsidy， in order to realize the popularization and precision of subsidy objects; promote the improvement of the quality of child care services through the payment of child care subsidy; regulate access eligibility for families and providers of child care services to receive subsidy. The third part should be involved to improve the efficiency and transparency of child care subsidy administration.
【Keywords】Australia; child care subsidy; child care service; enlightenment
