新生代农民工职业教育的政策困境与政策选择
【摘要】新生代农民工素质成为制约我国产业转型升级的重要障碍，新生代农民工职业教育是实现农村劳动力转移的重要途径，也是推进新型城镇化的关键因素。我国新生代农民工职业教育存在户籍壁垒导致教育机会缺失，供求脱节导致职业教育市场结构性失衡，政策单一导致投入不足等政策困境。基于此，新生代农民工教育应该建立以“税籍与社保”为依据的教育权利分配政策；以“开源与增效”为核心的经费投入政策；以“针对性与实效性”为旨归的教学治理政策。
【关键词】新生代农民工；职业教育；政策优化
【中图分类号】G725【文献标识码】A【文章编号】10018794（2018）02006304
【收稿日期】20170413
【作者简介】胡文燕（1981—），女，江苏丹阳人，硕士，讲师，研究方向为教育管理。在新型城镇化建设背景下，社会经济发展、产业结构升级及生产方式变革对劳动力提出了多样化的新需求，80后、90后新生代农民逐渐成为中国生产制造业一线工人，但是，这些新生代农民工群体的职业素质还存在较大的发展空间。2008年以来，我国先后出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《关于加快发展现代职业教育的决定》、《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》等系列文件，要求多部门联动采取针对性措施，提升新生代农民工的学历层次、技术技能及文化素质，畅通其发展上升通道，而如何利用政策工具提升新生代农民工参与职业教育的机会与质量是当前亟需解决的问题。
一、加强新生代农民工职业教育的紧迫性
我国制造业正从“数量”向“质量”转变，从“产品”向“品牌”跨越，从“中国制造”向“中国创造”转型，传统产业结构向现代产业结构转型升级，即“迅速淘汰劳动密集型行业，转向从事技术与知识密集型行业”。[1]加强新生代农民工的职业教育具有很强的紧迫性。同时，农业、农村、农民问题是经济社会发展的关键一环，新生代农民工职业教育可以实现农业、农村和农民协调发展。基于此，通过职业教育提高新生代农民的职业素质：一方面可以提升新生代农民工的自身技能，在市场导向的竞争就业机制中，增加自主择业的筹码，为以后立足城市奠定基础；另一方面，提升新生代农民工的专业技能，既可以为城市创造财富，又可以在一定程度上成为工业反哺农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的桥梁。另外，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，要以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念引领城镇化，用创新和改革促进农业和工业绿色、协调、统筹发展，实现工农共享发展成果。全面推进新型城镇化建设需要激发农业、农村、农民的内需潜力和发展动能，其中，农民是最具潜力的动能，且“农民工市民化是新型城镇化的核心”。[2]因此，新生代农民工参加职业教育可以提升未来的市民素质与城镇文明程度，为农民真正融入城市创造条件。
二、新生代农民工职业教育政策的困境
由于历史与制度原因，农民工的职业教育问题长期被社会政策所限制或排斥。新世纪以后，农民工的职业教育问题才被政策所关照，《2003—2010年全国农民培训规划》首次将农民工职业教育纳入国家政策；2008年后进入政策密集期，国家投入力度以及各部委助力农民工职业教育的联动机制得到加强；2011年后，新生代农民工成为农民工职业教育政策的重点，并取得了显著的成绩。但是，在政策设计与政策实施过程中还存在一些值得反思的地方。
1户籍壁垒导致新生代农民工参与职业教育的机会不足
“分级办学，属地管理”是我国教育管理体制的基本特点，目前农民工职业教育政策也是在此基础上构建的。“属地”意味着制度设计是以户籍和生源地为基础，户籍是教育资源的分配基本依据。这就使得农民工职业教育的投入与教育需求发生错位，相对于农村地区，城市的教育投入与教育质量更具有优势，然而受户籍限制，城市对农民工实际上是“经济吸纳，社会排斥”。以务工地政府财政支持的职业院校，多数拒绝为“外来人口”身份的新生代农民工提供教育服务，尽管本地城市人口对职业院校存在偏见，而更加倾向于本科层次的高等教育，但“属地化”的办学体制导致城市不愿意将富余的职业教育资源与户籍地以外的受教育者分享，大量有教育需求的新型职业农民被拒之门外。
新生代农民工是最具定居意愿的城市流动人口群体，但以户籍制度和生源地为根据的教育制度设计，将新生代农民工置于城市的“边缘”。他们试图突破户籍限制而融入城市，但是城市对他们设置了学历、技能、经济与房产等多种门槛；他们试图通过教育来实现向城市流动，而户籍制度又剥夺了他们接受城市职业教育的机会。他们只能徘徊在城市主流以外，从事技术含量低的体力劳动，社会地位低下，无法平等地享受社会文明的成果，在经济分配中处于劣势。因此，当前的农民工职业教育支持政策亟需突破户籍制度的限制，特别要使新生代农民工能够更加便捷地享受到职业教育的优惠资助政策。
2供求脱节导致农民工职业教育市场的结构性失衡
新生代农民工职业教育的供求脱节主要体现在两个方面：一是由我国教育体制造成的区域性供求失衡。由于职业教育权利被户籍所限制，造成新生代农民工在务工的城市不能享受到职业教育优惠政策，而又因为外出务工在时间和空间上无法享受户籍地的职业教育优惠政策，农民工也只能“望学兴叹”。如劳动力输出大省湖南的职业院校招生数和在校生数分别从2010年的41.8万与128.1万，下降到2016年的36.7萬与104.6万，而农村职业教育规模萎缩与生源困境更加明显。[3]相反，深圳市工会的调查发现，2013年全市有新生代农民工51.2万人左右，其中74.2%有学习专业技能知识的需求，而该市率先推行的“求学圆梦计划”从2012—2016年的5年间，也仅仅帮助4 500名左右的农民工接受大专层次教育，9 300多名免费接受职业中专教育或职业技能培训，供求矛盾十分突出。[4]
二是职业教育内容与形式的供求失衡，这是指教育系统提供的职业教育或培训在内容与形式上缺乏针对性，造成职业教育缺乏实效，农民工的参与积极性不高。如无锡市调查发现，新生代农民工中希望学习职业技能类课程的占87.5%，希望学习现代生活与休闲文化类课程的占50%左右，90%以上的人希望参加3—6个月的短期职业培训，54.4%的人认为上班时间冲突与学校太远影响了学习意愿。[5]但是，我国职业教育的专业课程过分偏重于学科取向，忽略了工作知識与技能，很难满足新生代农民工的职业需求。[6]
3政策单一导致新生代农民工职业教育投入不足
充足的经费是农民工职业教育得以顺利实施的基本条件，也是教育效益得以显现的重要保障。国务院《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》中规定农民工培训资金要列入省区、市财政预算，并鼓励行业、企业积极参与新生代农民工培训。国家建立了农民工培训奖励基金，由中央财政将培训资金直接补贴用人单位；而纳入省、市财政预算的资金是通过“农村劳动力转移培训阳光工程”、“农村劳动力技能就业计划”、“农村劳动力转移培训计划”、“星火科技培训”、“全国贫困农民培训转移雨露计划”等系列农民工培训项目来落实的。
这种“项目式投入”方式是按培训项目的不同类别分门别类设定投入资金额度，存在规模与资金投入偏小、区域投入差异大、区域选择弹性大、个体投入刚性大等特点。但是，随着新生代农民工人数的增多以及经济转型对技能要求的提升，中央和地方最初确定每年用于劳动力转移培训7亿人民币的金额早已难以为继，加上项目管理过程中的“跑、冒、滴、漏”现象影响了培训经费的使用效率。截止到2016年底，贵州省三都县登记在册的新生代农民工约2.9万人，80%左右为初中文化程度，2016年的“农村劳动力转移培训阳光工程”安排培训600名技工，但是，该县获得的上级和本县财政费只有95万元，人均约1 500元。[7]
企业作为新生代农民工职业培训的重要承载者，本可以通过内部职业培训提高新生代农民工的人力资本价值而提升经济效益，但农民工流动性较大，而政府又缺少相应的补贴政策，导致企业收益存在不确定性，因此，参与新生代农民工职业教育的积极性不高。2014年国务院出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》要求一般企业按照职工工资总额的1.5%—2.5%提取职工教育培训经费，其中用于一线职工教育培训的比例不低于60%；并鼓励社会力量捐资、出资兴办职业教育，可是，这些政策都是鼓励性政策而非强制性措施，没有操作细则，政策效果难以显现。
三、新生代农民工职业教育政策的优化
新生代农民工的职业教育是新世纪出现的新问题，但根源却在旧体制。该问题具有很强的复杂性，单一政策很难使问题得到持久而彻底的解决。因此，我们必须针对问题的根源形成有针对性的“政策组合拳”，对新生代农民工的职业教育进行综合改革。
1以“税籍与社保”为依据保障新生代农民工的职业教育权利
目前，户籍制度是影响新生代农民工接受职业教育的最大障碍，但是，户籍制度是我国计划经济体制下社会管理制度的核心之一，诸多的社会利益都依附户籍而生，形成了盘根错节的利益网络，想在短时期内完全消除既有的户籍制度是不可能的。因此，要化解农民工职业教育的入学障碍就必须在不改变既有户籍制度的前提下，逐步将相关利益从户籍制度中剥离出来。近十年来，国务院颁布的《关于解决农民工问题的若干意见》、《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》、《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等政策之所以没有解决农民工的教育机会缺失问题，主要是政策立意更多地还停留在既有的户籍制度框架内，以户籍制度为纽带的各项教育福利政策没有得到修正或消弭。
在新形势下，政府应该根据新生代农民工对城市的贡献程度或者纳税（社会保险）记录颁发居住证，根据居住证让其享有与城市户口公民同等的公共服务和社会福利待遇。可以建立农民工“工作年限与职业教育资助”挂钩政策，以纳税或社保记录为识别依据，可以“先以工作年限换取教育资助”，也可以“先自费培训，后用工作年限逐年返还”；也可以“用父母工作年限换取教育资助”，这样不但可以充分释放与满足新生代农民工的职业教育需求，还可以调动新生代农民工“流入地”举办职业教育的积极性，有利于形成灵活多样的职业教育与技能培训体系，有效提升教育资源的配置效率。
2以“开源与增效”为核心创新农民工的职业教育投入政策
经费短缺是新型农民工培训的瓶颈。尽管职业教育具有“公益性”与“私益性”双重属性，但是，农民工的职业教育更具有“平民教育”或“穷人教育学”的性质，新生代农民工处于社会底层，很难独立承担相应的教育费用。因此，国家应该从教育公平与社会经济发展角度担当起农民工职业教育投入的主要责任，并在此前提下，按照“谁受益谁投资”的原则，建立政、工、校、企联动工作机制，形成政府拨款、工会补贴、企业捐赠、金融机构捐资以及个人适当承担等社会各界参与的多渠道、多元化共同分担与投资机制。
各级政府应该根据人口测算数据与教育开支规模，将进城务工人员及其随迁子女的职业技术教育作为国民教育的一种基本类型（而不是项目）进行财政预算与决算，并灵活调整财政支付方式。中央财政经费的拨付可以通过发放全国通用的“农民工职业教育券”的方式进行，以实名制按人头等额发放，不允许转让或买卖，但是可以自主选择教育消费地点与内容；地方政府的财政资助按照“工作年限”进行补助，既可以化解教育资助的户籍壁垒，也可以提升地方政府的投资积极性；可以将企业按照职工工资总额提取的职工教育培训经费中的一部分上缴财政，一部分也按照工作年限或工作表现直接发放给员工，自主选择培训；企业要保障工人带薪参加职业教育的时间；政府可以通过税收减免、低息或无息专项贷款等方式鼓励个人或企业积极参与职业培训；同时，应鼓励非政府组织参与新生代农民工职业教育。
3以“针对性与实效性”为旨归加强我国职业学校的教学治理
新生代农民工职业教育的主要价值体现在职业能力与文化素质的提升。但是由于新生代农民工属于特殊群体，在参加职业教育过程中存在工学矛盾突出、专业与课程针对性差、教学模式不适应等问题，造成职业教育的实效性差强人意。因此，国家应该借助于一定的政策工具强化我国职业学校的教学治理，提升教育效益。
首先，政府要通过政策引导普通高校、职业院校、社会培训机构、行业企业等开展校内外合作办学，“把社会资源转化为育人资源，使院校的单兵作战转为校内外多部门的联动，理论与实践、培养与需求对接，實现资源共享，合作共赢”。[8]“因校制宜、因地制宜、因人制宜”地开展新生代农民工职业教育，在经费、师资、场地等方面予以专项支持，以此作为评价学校参与社会服务的一个维度；鼓励学校差异化发展，可以根据周边需求人才类型，发挥自身优势自主开设新型专业、开展短期培训或继续教育；减少教育行政部门对职业学校办学绩效的直接评估，而是以“教育券”为主要中介进行“市场化”评估。
其次，政府要加强对职业院校教学模式的治理。在“指令性计划”的招生模式下，一些职业院校对教学改革持消极无为的态度，不顾社会信息传播环境的变化与新生代农民工的学习特点，采用陈旧的教学模式，严重影响了教学效果。政府可以通过实行“指令性计划与市场性计划”相结合的招生方式促使职业院校参与生源的市场竞争，倒逼教学改革；政府要对职业院校的信息化教学实行“竞争性的专项补助”政策，提高职业院校参与教学信息化改造的积极性。
第三，政府打造统一的农民工信息化学习平台。在信息时代，职业教育应该乘互联网的风口，建立新型网络教学模式。政府要通过政策牵引职业院校利用互联网的知识无限性和跨时空性，建立“送教进企业”和“学习不脱岗”的培训模式，搭建面向农民工的优质网络学习资源的公共服务平台，如建设MOOC学习平台等；建立基于智能手机的线上、线下教育相结合的学习模式；实行“网授与面授相结合、自主与协作相补充、理论与实践相交替”的教学方式；实行学分累计制度，缓解农民工工学矛盾，达到“互联网+职业教育培训=工学不误”的效果。
第四，政府要建立职业学校课程开发的支持政策。随着我国生产力的快速发展，职业种类与职业要求的变化十分迅速，根据行业需要及时开发相应的课程成为职业教育与时俱进的客观要求。但是，很多课程的开发是职业学校难以单独完成的，需要通过政府整合资源，多个学校、多个部门及行业共同开发。因此，政府要担当起相应责任，利用经济杠杆或行政手段促进多部门的合作，共同开发满足新生代农民工需求的课程资源，解决农民工学非所用、用无所学的技术困境。如2014—2015年，深圳市整合深圳市教科院、深圳市心理健康中心、深圳职业技术学院等多个单位参与深圳市继续教育学院的课程系列化开发与建设工作，开发针对新生代农民工素质教育课程近60门、企业班组培训模块课程10门、心理健康教育课程8门、家政服务员系列课程12门，取得了良好效果。
【参考文献】
[1]吴崇伯.论东盟国家的产业升级[J].亚太经济，1988（1）：26—30.
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[5]乔维德.新生代农民工继续教育需求状况的实证调查：以江苏省无锡市为个案[J].广州广播电视大学学报，2011（6）：27—32.
[6]汤百智，汤棣华.基于工作过程取向的职业教育专业课程组织研究[J].职教论坛，2015（9）：15—21.
[7]贵州省三都水族自治县2016年“农村劳动力转移培训阳光工程”实施情况[EB/OL].http：//www.sdx.gov.cn /html/article/323/ 14130.shtml.
[8]洪林，郭雷振.我国高校协同创新中心创新型人才培养模式构建探析[J].重庆高教研究，2016（1）：72—75.
The Policy Dilemma and Choice of Vocational Education for the New Generation of Migrant Workers
HU Wenyan
（College of Media and Art， Nanjing University of Posts and Telecommunications， Nanjing 210023， China）
【Abstract】The quality of the new generation of migrant workers has become an important obstacle for Chinas industrial transformation and upgrading. Occupational education of the new generation of migrantworkers is an important way to realize the transfer of rural labor force， is also a key factor in promoting new urbanization. At present， the new generation of migrant workers in Chinas vocational education， the existence of household registration barriers lead to lack of educational opportunities， supply and demand imbalance in the market structure of vocational education market， a single policy led to inadequate investment and other policy dilemmas. Therefore， the new generation of migrant workers education should establish a “tax registration and social security” for the education rights allocation policy basis； set “broaden source and promote efficiency” policy input as the core budget and set “pertinence and effectiveness” as the purpose of the government teaching policy.
【Key words】the new generation of migrant workers； vocational education； policy optimization
（编辑/徐枫）2018第2期（总第373期）成人教育ADULT EDUCATIONNo.2 2018Total No.373
doi：10.3969/j.issn.10018794.2018.02.016
