国家治理现代化视角下的乡村公共性建构研究
杨林凯
摘要：公共性是乡村社会的重要属性和建构基础，是推动乡村发展的内在动力，在实现乡村振兴的过程中具有关键的战略作用。面对城镇化所造成的乡村公共性流失与变异，雅安灾区自2013年来以灾后重建为契机，在党建引领下围绕乡村公共性建构深入探索乡村治理模式，立足政治、经济、社会、文化和环境五大领域的协调发展，从公共空间、公共利益、公共权威和公共价值四个维度的出发创新形成了“自建”、“自管”和“1+8”三治融合等现代治理机制，有效解决了乡村社会组织形态空心化、社会身份个体化、社会生活原子化以及公共参与疲软和治理方式单一的难题，有力推动了乡村治理朝着科学高效与民主法治的方向发展。
关 键 词：治理;乡村公共性;雅安灾区
随着城镇化的深入推进，乡村地区由于常住人口的大面积流失而引发了社会组织结构萎缩和治理疲软的问题。在工业化、市场化与信息化冲击下乡村社会的治理生态与治理框架不可避免地要被以城市为主导的现代化所修饰与改造，造成乡村公共性的流失与变异;但乡村社会由于处于国家治理体系的最末端，在适应城市现代化的同时其深厚的乡土历史与乡土文化却在潛意识中支配着乡村社会的公共秩序与乡村人的行为规范。[1]面对“失落”的乡村，党的十九大提出了以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的“乡村振兴”战略，在保留乡村社会传统优秀文化基础上通过与现代要素的交互碰撞寻求治理方式的变革与创新。
一、关于乡村公共性建构的文献研究
作为两种不同的社会组织形态，城市与乡村不仅表现为地域的隔离，其内在运作组织方式也有本质的区别。城市主要通过人造规划而形成，基于物理空间的条块分割而衍生出了对于社会产权的清晰界定，形成了以法治为依托、公与私泾渭分明的陌生形态。而乡村社会则是自然“生长”出来，在差序格局下依靠人情化与经验化的非正式熟人关系而打破了群己权界的对立，形成了公与私的重叠与转化。相较于城市而言，在乡村范畴内“私”的行为也可以服务于“公”的目标。乡村社会的公共性建构具有不必以抑制私性为前提的天然优势。[2]但正如马克斯·韦伯所说，依据传统惯例与领袖魅力形成的权威形式具有不稳定与随意性的弊端。因此，基于血缘宗亲和地缘人情为纽带形成的熟人关系网络，注入理性、法治的现代基因，实现村落自发形成的感性秩序与国家嵌入的理性规则融合也就成为了新时代推进乡村振兴所要面对的重要课题。
从词源本义来看，“公共”是相对于“私域”而呈现出的边际范围概念，而“公共性”作为“公共”的派生词则跳出了“公”与“私”之间的对立范畴而被赋予了丰富的含义，成为了关于“公共”判断标准和衡量指标的建构。[3]由此出发，阿伦特认为公共性就体现为公开性与共同性，前者是指在任何公共领域出现的东西都是能被所有人看到、听到;而后者则回归“世界本身”，意味着所有人共同拥有与分享。[4]在此基础之上哈贝马斯认为，公共性作为现代性的基本要素而具有制度的理性，不仅需要自由平等的观点表达与沟通协调而形成共识性的价值规范;同时还需要理性思维与精神的建构以保证公众舆论结果的合理性，从而实现对于公共权力的批判与制约。[5]基于简约理解而从更宽泛的视野来看，“公共性”可以被理解为超越极端的个人主义旨趣而在群体互动中以规范理性的方式参与“公共”的塑造。[6]而在中国特色社会主义的背景下，则主要体现为如何以共建共治的方式实现发展的共享——国家治理现代化。
而具体落脚到乡村振兴，通过文献梳理则可以发现学界的研究基本遵循了政治、经济、社会、文化和生态五位一体的思维路径，对于乡村公共性建构的研究主要依据乡村治理创新与演变的路径特点而集中于以下四个维度的思考：
一是关于乡村公共空间的研究，一方面是以社会空间的形态变迁作为作为逻辑起点而触发关于公共权力与权威、公共规则与精神、公共利益与价值以及治理主体、方式与机制等诸多要素的研究，从而使得乡村空间跳出了客观物质场域的范畴而被赋予了主观建构的功能定位。[7]认为现代空间既保留了先天自然与地理的属性，同时也具备社会与文化的可塑性，呈现出中性价值消弱而能动属性增强的特点，是目的与工具的统一。[8]由此出发，区域空间的形貌塑造与城乡关系演变以及城镇化与民工潮背景下“村改居”、“农民上楼”、乡村“空心化”等议题也就成为了社会空间理论研究的焦点。
而另一方面则是单纯的从自然环境空间的角度出发，针对大气与河流污染、秸秆焚烧、生活垃圾丢弃、土壤破坏及其产生的“公共地悲剧”与“搭便车”现象，鉴于环境问题所具有的流动性、长期性，影响面大、难以量化的复杂特性与环境治理制度碎片化、效率低;市场激励不足、公众参与滞后;协同行动偏失、环保意识淡薄等问题之间的矛盾，一些学者主张以生态环境的可持续发展为目标，按照多中心治理理论，围绕政府、市场、社会与公民等多元主体建立协同互动的合作网络，形成责任分担的共治机制，[9]实现绿水青山变金山银山。
二是关于乡村公共权威的研究，从政治秩序建构的视角出发，通过对于乡村治理历史的梳理研究，以不同时期乡村政策制定、乡村治理体系建构及其公共物品与服务供给方式的变迁为线索，引出了对于干群关系、权力与权利配置、权威性与合法性建构、国家与社会博弈、村民自治行政化以及基层党建等问题的思考。围绕政府职能转变、乡政村治、集体行动与公共参与、权力监督与制约以及治理机制的制度化与规范化等词汇而形成了关于微观层面主体行为观察、中观层面利益机制塑造以及宏观层面权力制度建构的多元化研究路径。[10]
三是关于乡村公共利益的研究，从产业经济发展的视角出发，立足于以经济理性人为核心要义的公共选择理论，围绕农业的现代化从土地产权和税费制度改革、惠农补贴政策制定与实施，农业项目开发与打造、产业调整与融合、经营管理与运行以及以大学生、退伍军人和农民工等社会群体为代表的新乡贤返乡下乡创业等不同的视角出发，尝试以经济发展与利益驱动为切入点而探索撬动乡村治理的有效路径。但与此同时，不少学者通过对于工业化初期城市与农村之间因资源汲取与输出关系而形成的剪刀差现象和改革开放后商品经济浪潮下资本裹挟现象的关注，对于资本下乡所带来的诸如乡村权力与工商资本勾结、黑恶势力与暴力拆迁、环境破坏和道德滑坡等负面现象进行了相关的研究分析。[11]
四是关于乡村公共精神的研究，从乡村文化建设的视角出发，依据社会资本理论面对乡村公共精神与价值的塑造，一方面是通过回归传统，对于祠堂、庙宇、集市、麦场和村规民约、家风家训、乡风民俗、婚丧嫁娶等蕴含乡土气息的传统文化因素所具有的时代价值进行发掘、探讨，进而以“乡愁”与“集体记忆”为线索而寻求传统的启示。而在另一方面则立足现实，通过图书馆、博物馆、文化广场与微信微博等线上线下空间以及文艺表演、评优评先等各种非物质文化的形式，以自由平等、公平正义等社会主义核心价值观的弘扬而引导法治、理性的现代精神塑造，在传统与现代的碰撞过程中寻求“德治”与“法治”融合路径。[12]
按照系统治理的原则，新时代乡村公共性的建构应立足政治、经济、社会、文化和环境五大领域，从公共空间—治理载体的搭建、公共利益—治理动力的激发、公共权威—治理规则的制定和公共精神—治理价值的塑造四个维度出发，围绕着由传统村民到向现代公民的转变发展而寻求物质与精神两个层面的满足。因此，以乡村治理的改革与创新为起点而落脚到乡村社会的公共性建构也就成为了在新时代关于推进乡村振兴可供参考与研究的一种理论思考与路径选择。
二、雅安灾区乡村治理创新实践论述
自2013年“4.20”地震灾后重建以来，雅安市各区县乡村不仅完成了实体层面上的农房重建，而且还以此为契机通过新村聚居点村民治理机制的建立与完善而在产业发展、环境保护和文化建设等领域按照乡土社会独有的逻辑规律，以乡村社会的公共性建构为着力点而触发了灾区社会的发展变革。
（一）“自建委”模式的产生及其运作
“自建委”，即灾后住房重建自建委员会，是指在雅安地震后重建初期围绕农房重建的问题而在乡镇和村党组织的领导下形成的群众性自主建房机制。其产生的的原因一方面是由于采取统规联建的集中重建方式而造成了选址规划、土地征用、建筑布局、房屋建设风格与户型设计、建材选取、招标管理、资金使用、施工质量、竣工验收和分房入住等问题的产生。而基于经济理性人的自利性，面对利益分歧，村民作为直接的受害者和预期的受益者自然催生出了要求深度参与农房重建的自主动机与意识。而在另一方面，随着“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”重建原则的确立，在雅安的重建过程中开始了由“举国援建”到“地方负责”的探索转变。面对灾后全市有11万套房屋需重建、24万套房屋需维修加固的繁巨任务和在2014年10月前必须全面完成的紧迫时间，加之集中开工所引起的建材紧缺和工匠短缺，动员群众自主参与也就成为了推动灾后重建的有效路径。
面对灾后重建工作量大、群众利益诉求多元和不稳定因素增多的情况，在乡镇、村党组织的领导下第一个“自建委”在芦山县黎明新村产生，并随后在雅安地震灾区两百多个新村聚居推广与覆盖。采取组织推荐、群众联荐、个人自荐和民主选举的方式，由主任、副主任和委员等7-9人构成，其成员一般都是威望较高、处事公正、群众认可和熟悉建筑的聚居点业主，不与村“两委”成员交叉，并下设质量监管、资金监督和群众工作等工作小组，采取“四+六+五”的管理机制。一是实施“四必建”，搭建管理平台，实行新村聚居点“自建委”、临时党支部、自治章程和工作台帐必建。二是开展“六公示”，规范行为活动，实行重建政策、工作职责、个人承诺、资金使用、质量监督和群众疑问公示。三是坚持“五到位”，落实责任保障，实行上级指导、教育培训、技术服务、监督管理和后勤保障到位。①
（二）“自管委”模式的形成及其运作
1. 从“自建”到“自管”的转型发展
自灾后重建启动以来雅安灾区通过“自建委”模式，坚持发挥人民群众的主体作用，有效解决了部分群众“等、靠、要”被动消极的状况，充分调动了广大群众的积极性、主动性和创造性。但随着居住空间结构的变化，在新的场域中诸如房屋风貌塑造、公共设施维护、环境卫生治理和权属纠纷等新问题和新矛盾也随之凸现，出现了公共空间治理的盲区与混乱。面对新村聚居点可持续发展的问题，依据“自建委”模式的制度惯性和路径依赖，雅安市各地开始以“自建委”的职能转变与拓展为抓手而逐步探索实现了由自我建设、自我监督向自我管理、自我服务和自我发展的“自管委”模式转变。整合地方党员干部资源、社会组织资源和群众资源，搭建公共活动平台，开启了社会治理的新模式。
2015年初黎明新村召开户主代表会，正式选举了7名户主代表成立了新村“自管委”。采取了以党支部为核心领导、自管委组织协调、群众当家作主、社会广泛参与的“1+3”共治方式，形成了由村党支部总体领导，聚居点临时党支部、自管委和志愿服务站（群团组织）协作运行的四位一体新村治理格局，并下设纠纷调解、环境整治、资金管理、文明劝导、文化建设、产业发展和安全巡查等工作小组。
其中在天全县始阳镇新民新村，围绕着“住上好房子、过上好日子、养成好习惯、形成好风气”的“四好”新村建设目标，以构建“三大组织”体系、实施“五大行动”引领、强化“四大要素”保障而形成起了“354”自管模式。其做法：一是强化组织机制建设，提升新区治理能力。通过建立小区功能型党支部、自管委和社会组织，以推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督而实现了小区公共服务全覆盖，构建了以党组织为引领、群众为主体、社会廣泛参与的网格化自治体制。二是创新工作机制建设，拓宽公共服务范围。通过开展卫生清洁、文明提升、矛盾调解、典型评比和提前奔康的行动，推动新区聚居点在环境保护、文化建设、社会治安和产业经济等方面协同发展，实现物质生活与精神生活同步提升。三是优化保障机制建设，强化公共服务能力。通过优化管理人员配置、拓宽资金筹集渠道、规范公共场所管理和强化激励考核制度，落实人财物保障，激发工作动力，提升服务质量。[13]
2. 法治引领下的自管委规范运作
在灾后重建的过程中通过群众主体作用的发挥，雅安灾区以“自建委”和“自管委”的建立而实现了聚居点建设与管理的有效衔接，为新村聚居点的健康发展奠定了坚实的组织基础。但由于法律制度的缺失，在实际运行的过程中又出现了诸如自管委组织权威不足、外村迁入居民户籍所在地与新村聚居点不匹配以及新村聚居点内公共产权模糊等权责不明的问题。立足于新村聚居点规范管理的需要，雅安市于2017年制定出台了本市第一部地方性法规—《雅安市新村聚居点管理条例》。《条例》分为9章，共44条，其内容主要有：
而在灾后重建的过程由于采取统规联建、集中搬迁安置的方式而实际形成了“村改居”的形态，随着新村基建的完成和来自不同村组的农户入住而打破了原有村落居住格局和村组行政空间界限、形成了跨村与跨组集聚混居的新型社会形态，不仅造成了单门独户的居住方式难以即刻适应新的社区式集聚居住环境，使得乡村组织服务体系被切割分散而导致原居住地基层服务“鞭长莫及”失位和现居住地基层服务“能力不足”缺位之间的矛盾凸显，出现了新村聚居点治理主体混乱、治理机制缺失和治理经费不足的问题。而随着独户散居变成适度聚居所带来的空间结构变化，各种之前不曾面对的公共问题也随之出现。尤其是面对私搭乱建、乱倒垃圾等问题时，村民原有“自给自足”和“各扫门前雪”的小农生活与社交方式已难以应对，寻求集体解决也就成为了理性的必然选择，从而以公共空间的重构而触发了关于乡村治理变革的思考。
（二）以公共利益的建构激发乡村治理动力
本世纪初随着农业税费的改革以及退耕还林的实施，干群之间的利益博弈关系随之也由自下而上的粮费收取而变为了自上而下的补贴供给，即以村委会与乡镇政府为代表的国家行政力量开始由资源的汲取方变为了供给方，而农民则由利益输出方变成了受益方，导致了村委会与乡镇政府作为服务者而农民作为需求者的关系置换。而随着围绕资源汲取所形成的利益共同体瓦解和乡村财税事务的剥离，不仅造成了村委会的因自治职能与权威的弱化而出现了“悬空”的现象，而且还导致了乡村集体经济与产业发展失去了利益与资源来源渠道而缺乏充足的资金支持，使得基层经济发展与调节能力弱化，公共产品供给严重不足。[14]
面对产业发展乏力的困境，在国家政策的支持下三友村等地以土地流转作为切口，通过对于土地等社会资本的盘活使用，以集体经济与产权的重塑而构造了新的利益联结机制与网络。在项目的实施过程中实行投资方、村集体和村民三方利益兼顾模式，一是投资方以资金换产业：吸引社会资金投入，主导项目与产业开发;二是村集体将资源变资产：通过争取政策支持，整合人财物等各类资源，将财政投入、支农资金项目划拨给村级集体经济组织作为量化资产入股分红;三是个体由农民变股东：通过土地流转盘活闲置土地，以就地务工、保底分红等方式实现收入增长。从而以经济利益的预期获得激发出了农民的参与积极性，同时又以产业的可持续发展倒逼社会、文化和环境等领域相关配套要素的优化整治，在提升农民对于“集体利益”兴趣的过程中实现了由“我”到“我们” 的转变。[15]从根源上实现了产权与治权的匹配统一，激活乡村社会的公共属性，以利益共享而夯实乡村治理的基础。
（三）以公共权威的建构深化乡村治理改革
从“自建”到“自管，雅安灾区在推动灾后重建的过程中以制度与机制建设为引领，将基于个人的德行威望所形成的德治权威与制度法治权威相结合，不仅依靠公共权威的重塑解决了在推动经济发展过程中面临的土地流转动员、丈量和赔偿款分配等问题，而且将“三治”的交点落脚到“自管委”，确立了以制度的完善与创新作为推动乡村治理的长效动力与保障机制。而“自管委”的建立则是在一定程度上弥补了村委会重执行而轻议事与监督的功能缺失，在村组一级以议行合一自治体制的完善而阻断了“乡政村治”模式下村委会“行政化”趋势，以开辟与畅通村务议事监督渠道而树立了乡村自治的权威，在村两委、投资商与普通群众等不同主体之间起到了沟通联结的桥梁作用，切实保障了村民在知情、监督、参与和表达等方面的权利，推进了乡村自治朝着纵深化发展。
同时坚持以法治为纲，强化治理保障。通过司法局选派资深党员干部为村干部和自管委成员做专业培训，教授如何以现代法治思维与方式调解家庭矛盾、利益冲突和环境治理等纠纷问题。改进执法手段与普法方式，引导群众支持和参与法治工作创建。成立治安管理、劝慰协调和环保治理工作小组，定期组织人员深入村组、农户宣传法律知识，以实践操作与交流互动的方式让法律知识真正走进农户，在解决疑难问题的过程让农民真实感受法律的效力与作用，以鲜活生动的案例与潜移默化的形式使得法治意识与理性精神在群众内心生根发芽，为乡村治理的规范发展奠定了良好的法治基础。
（四）以公共精神的建构提升乡村治理效能
农村社会出现的疏散、空心与衰落现象，不仅在于公共空间的缩小与公共利益的私人化，而更严重的是由于公共精神的式微而引发了乡村社会灵魂的丢失，以至于农村居民理性价值与公共精神出现迷乱等问题。[16]但基于家族血缘与地缘关系为纽带而形成的乡村熟人网络社会相较于城市而言在公共性建构方面具有天然的优势。例如雅安灾区在推动灾后重建的过程中，坚持德治为先，开展评优评先和形式多样的文娱活动，弘扬优秀传统文化与社会主义核心价值观，组织村民开展立家规、传家训、美家风活动，不仅将优秀传统文化和地方本土特色文化融入基层党建工作之中，以富有人情味的集体精神、正义精神与服务精神而祛除了经济理性人的市侩功利，丰富了村民的精神生活，提升了村民的思想境界;而且以淳朴的民风与洁净的生态营造了良好的营商环境，促进文旅农商融合与产业发展，实现精神与物质需要的满足。
随着村民自觉、自愿地从孤立、封闭的的家庭私人空间走出主动参与社会公共事务，面对不同主体所表现出的利益诉求差异，在反复的博弈过程中由于内在妥协意识的滋生与外在法治规则的嵌入，“乌合之众”式的广场参与不断被矫正。[17]邻里相望、互助守信的传统价值观念与现代社会法治契约、志愿服务的精神相结合，以公共精神的注入而使得村民的公民属性不断滋生繁殖，在思维理念上呈现出尊重多样差异而容纳他者意见、超越狭隘私人视角而寻求利益共享的理性痕迹不断加深;而在行动上运用法治化、规范化与制度化手段，在协商基础上参与民主治理的能力不断提升。
四、结语
乡村振兴并不等同于城市化，有其自身独特的历史规律与实现路径。自灾后重建以来雅安灾区各地在推进乡村治理的实践中依据地方资源，围绕着乡村公共性的建构而立足于政治、经济、社会、文化和环境五大领域的协调发展，从公共空间、公共利益、公共权威和公共价值四个维度的出发形成了“自建”、“自管”和“1+8”三治融合等推动乡村振兴的现代治理机制。既实现了乡村社会多元主体间的监督与制约，避免了公共权力的滥用而切实保障了村民的合法权益;而又以党领导下的共建共治共享发展方式而激活了乡村振兴的内在动力，有效解决了乡村社会组织形态空心化、社会身份个体化、社会生活原子化以及公共参与疲软和治理方式单一的难题，有力推動了乡村治理朝着科学高效与民主法治的方向发展。
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