我国耕地保护制度变迁及其实施效果分析
周利秋
【摘 要】文章以耕地保护目标变化为依据将改革开放以来我国耕地保护制度变迁划分为三个阶段，即数量保护阶段、“数量+质量”并重阶段和“数量+质量+生态”并重阶段。在各阶段制度体系梳理的基础上，选取耕地保护目标和耕地功能实现情况相应变量共同评价耕地保护制度实施效果。结论是：从耕地保护目标看，耕地数量保护目标基本实现，但守住18亿亩红线任务仍然艰巨。耕地质量保护效果并不理想，实践中需要强化。耕地生态保护仍处于起步阶段，目标和内容尚有待完善。从耕地功能实现情况看，经济功能得以实现，社会保障功能逐渐弱化，越来越难以保障农村居民基本生活需求。
【关键词】耕地保护制度；制度变迁；阶段划分；效果分析
【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）03-0077-02
耕地不仅是重要的农业生产资料，同时也是稳定经济社会秩序、保障粮食和生态安全、促进城乡协调发展的重要物质条件。[1]基于此，耕地保护工作一直是党和国家关注的焦点。梳理我国耕地保护制度变迁进程，探寻其变迁的规律性和发展趋势，评价其实施效果具有重要的理论和实践价值。
一、耕地保护制度变迁阶段划分及其实施效果评价标准
耕地保护制度是指与耕地保护相关的政策、法律、法规等多套规范的综合体，是一个完整的体系，而不是仅仅局限于某种制度或某个政策的约束。[2]本文对耕地保护制度变迁的阶段划分是以耕地保护目标的变化为依据的。改革开放以来，在城镇化和工业化发展的不同时期，耕地保护的目标经历了从单纯的数量保护（1978—1997年）到“数量+质量”并重（1998-2012年），再到“数量+质量+生态”并重（2013年-现在）的“三位一体”目标演变过程，相应的也出台了一系列配套制度体系。
制度实施效果评价标准是制定政策的重要依据，是检验制度科学性、有效性的基本尺度。要正确客观的评价耕地保护制度实施效果必须制定科学合理的评价标准，本文选取耕地保护目标和耕地社会功能实现情况共同评价耕地保护制度实施效果。
二、 耕地保护制度变迁及其实施效果评价
（一）耕地数量保护阶段制度变迁及实施效果评价（1978—1997年）
1.耕地数量保护阶段制度体系变迁
改革开放后，随着城乡居民收入的不断增长，城市化进程的加速，城市建设用地和农村居民宅基地、乡镇企业建设用地需求量剧增。需求旺盛、供给不足的结果是土地价格的不断上涨和耕地数量不断减少，为确保国家粮食安全和耕地数量，国务院出台多项政策，制定了切实保护耕地的基本国策。1978年政府工作报告提出要“有计划的开垦荒地，使耕地面积逐年有较多增长”。1982年农业部成立土地管理局，1986年国务院成立国家土地管理局，出现了土地管理专门机构，同年《土地管理法》正式出台。1986年国务院出台的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》提出了“十分珍惜和合理利用每寸土地、切实保护耕地”的基本国策。1991年国家出台《土地管理法实施条例》，1997年《刑法》修订，增设了“破坏耕地罪”将耕地保护进一步纳入法律程序，至此耕地保护正式制度体系初步形成。
2.耕地数量保护阶段实施效果评价
虽然国务院等相关部门不断出台各类耕地保护相关制度要求，耕地数量保护的效果却并不乐观。1978年至1997年期间我国耕地总量呈逐年下降趋势，从1978年的14.9亿亩下降到1995年的14.2亿亩，17年间净减少0.7亿亩。同时期，粮食产量从1978年的30 476万吨增长到1995年的46 661万吨，基本保障了国家的粮食安全和工业生产要素需求。农民收入也大幅度增长，第一产业人均收入从1978年的11.47元，增长到1997年的1267.7元。耕地经济功能和社会保障功能基本实现。
这一时期，在国家“以粮为纲”方针的指导下，为提高亩产，农药、化肥等农业生产资料使用数量激增，粗放利用，据统计1978年全国化肥施用量为884万吨，到1997年增长到3 980.7万吨，增长了4.5倍，使用效率偏低，威胁到耕地质量及粮食质量安全。另外，水土流失、土壤酸化、占优补劣等问题频发，多方面因素作用下，耕地质量下降趋势明显，质量保护成为耕地保护首要目标，诱使耕地保护制度变迁。
（二）“数量+质量”并重阶段制度变迁及实施效果评价（1998-2012年）
1.“数量+质量”并重阶段制度体系变迁
由于前一阶段耕地保护目标的单一性，耕地质量下降明显，耕地质量保护逐渐成为耕地保护的另一目标，进入耕地保护数量与质量并重阶段。1998年国土资源部正式成立，同年修订《土地管理法》，标志着耕地质量保护目标的形成。2005年将耕地保护责任纳入到各级政府考核体系，强调要将耕地保护作为土地调控的重中之重。2008年《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地保护红线”的耕地保护数量目标。2012年《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》提出从优质耕地管控、耕地质量等级提升、把好补充耕地质量关等几个方面加强耕地质量建设和管理。
2.“数量+质量”并重阶段实施效果评价
在前一阶段制度体系建设的基础上，进一步制定了多方政策，但数量保护目标实现并不乐观，虽守住了18亿亩红线的定量指標，总面积仍呈逐年下降趋势。从1999年到2012年期间，耕地总面积净减少约1.2亿亩，生态退耕、建设占用和农业结构调整是耕地面积减少的主要原因。
从质量保护效果看，制度作用不明显，状况堪忧。2013年国土资源部公布的《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》显示，全国有灌溉设施的耕地仅为6 107.6万公顷，占总量的45.1%。其中，商品粮基地东北地区84.8%的土地无灌溉设施，为全国最低。化肥、农药使用量连年增长，1998年到2012年期间化肥施用量增长了43.0%，农药的施用量增长了46.6%，而粮食产量仅增长了15.1%。无机肥的过渡施用是土地肥力下降的重要原因，全国耕地有机质平均含量已降到1%，明显低于欧美国 2.5%-4.0%的平均水平[3]。2009年末国土资源部发布的《中国耕地质量等级调查与评定》显示，中国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差，全国耕地质量平均等别仅为9.80等。[4]
从耕地功能实现角度看，此阶段粮食产量从1997年的49 417万吨增长到2012年的58 958万吨，增长了19.3%，基本保障了国家的粮食安全和工业生产要素需求。农民第一产业人均收入维持在较低水平， 1997年为1 267元，到2001年基本与1997年持平，为1 165元，已经难以保障日益增长的生活基本消费需要。2001年后统计方法变化，家庭经营性收入大幅度增长，其中较大部分来源于非农收入，也难以保障基本生活。可见，此阶段耕地经济功能基本实现，保障了国家粮食供给总量安全。但这一阶段，耕地社会保障功能逐渐弱化，不能真正承担起保障农民充分就业、养老和医疗的需要。
（三）“数量+质量+生态”并重阶段制度变迁及其实施效果评价（2013年至今）
1.“数量+质量+生态”并重阶段耕地保护制度体系变迁
耕地保护的目标从注重数量和质量向“数量、质量、生态”三者并重逐渐转化。在强调实行最严格耕地保护制度，守住18亿亩耕地保护红线的同时，2013年 国家发改委制定《全国高标准农田建设总体规划》，提出“要通过土壤改良培肥等耕地内在质量建设，力争到2020年，耕地基础地力提高0.5个等级，土壤有机质含量提高0.5个百分点”，明确了耕地质量保护具体目标和时间表。2016年5月，国务院正式出台《土壤污染防治行动计划》，提出“以改善土壤环境质量为核心，以保障农产品质量和人居环境安全为出发点”，《土壤污染防治行动计划》是系统开展污染治理的重要部署，对确保生态环境质量改善，各类自然生态系统安全稳定具有重要作用。
2.第三阶段耕地保护实施效果评价
十八大以来，党和国家突出重視生态环境建设，耕地保护工作进展迅速，特别是在耕地生态保护方面提出了很多新目标和新思路，然而制度作用发挥和效果的显现都需要时间，当前还很难客观公正评价这一阶段制度实施的绩效，制度的密集出台和国家高度重视中，让我们持有审慎的乐观态度。此阶段，耕地总量保持在较高的水平，但依然有小幅度减少。粮食产量保持持续增长的同时化肥施用量增量开始放缓，然而耕地质量改善并不明显，《公报》显示，2014年和2015年耕地质量平均等别分别为9.96等和9.97，相比2009年国土资源部公布的9.80等有增无减，说明耕地质量有进一步恶化趋势。
三、结论与展望
耕地保护是工业化和城市化进程中各国都必须面对的难题，是中央政府、地方政府、农户和工商业部门多方博弈的结果，耕地保护制度也必然在博弈过程中逐渐发展和完善。 市场与政府作用关系不清、土地基本权属关系不明确、耕地保护主体意识薄弱、耕地保护手段单一等多方面因素影响着耕地保护制度作用的发挥，在未来的耕地保护实践中要厘清这些关系，探索更加丰富有效地耕地保护模式和手段，实现“数量+质量+生态”并重的“三位一体”目标。
参考文献：
[1]刘彦随，郑伟元.中国土地可持续利用论[M].北京： 科学出版社，2008.
[2]张宇，刘涛.中国耕地保护制度研究综述[J].内蒙古 大学学报（哲学社会科学版），2010，（42）.
[3]柯新利，杨柏寒，丁璐，张安录.基于目标责任区际 优化的耕地保护补偿[J].中国人口.资源与环境， 2015，（25）.
[4]程锋，王洪波，郧文聚.中国耕地质量等级调查与评 定[J].中国土地科学，2014，（28）.
[责任编辑：秦 超]
