政府公信力的内涵、失范表现与应对策略
张希凡
[摘 要]政府公信力,从根本上讲,就是人民群众对政府的信任度。政府公信力失范主要表现在国家法律受践踏、公共政策遭扭曲、政府职能被滥用及权力异化等方面。政府应通过加强自身信用道德建设,坚持依法行政,建立和完善行政问责机制与行政公开机制,建设廉洁政府,积极履行公共服务职能,来不断提高其公信力。
[关键词]政府公信力;公共服务;信用道德
[中图分类号]D26
[文献标志码]A
一、政府公信力的内涵
在西方,公信力(credibility)一直是大众传播研究中一个非常重要的方面。总体上,对公信力这一概念的探求主要集中在两个领域:信源和媒介。前者指传者特性影响信息传播效果,如在霍夫兰模式中,传者品质对传播效果的制约;后者集中于承载信息的渠道研究,如网络媒体与印刷媒体在可信度上的差异。但公信力的定义究竟为何,却没有一个达成共识的严密而准确的界定。乔治?华盛顿大学媒体与公共事务学院的戴索认为,“公信力是一种信赖,也是一个品牌”[1]。随着现代社会学科之间的广泛渗透,公信力这一概念进入政治领域,指在社会公共生活中,公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。进一步讲,公信力是指因社会公众的信任所产生的社会影响力和支配力,它包括权力与非权力的影响力、凝聚力、感召力、支配力等,是一种综合实力。公信力既是一种社会系统信任,也是公共权威的真实表达,属政治伦理范畴。笔者认为,所谓政府公信力,从根本上讲,就是人民群众对政府的信任度。
政府公信力的形成与评价一般包括三个层面:其一,获得人民群众的信任,是形成政府公信力的关键。公信力不仅体现在“红头文件”上,更体现在社情民意中。如果领导干部在行使权力的过程中得不到群众的拥护,就必然会失去公信力。其二,公信力的高低主要取决于政府的所作所为。政府的公信力不是靠标语、口号宣传出来的,更不是依赖公权的强制力树立起来的,而是靠政府的科学行政理念及其指导下的良好行政行为获得的。对任何一个国家的治理来说,民众对政府的信任都不可或缺:政府公信力是从政府角度出发,强调政府在这种信任关系中的主动性;而公民对政府的信任,则是从公民出发,是公民对政府及其工作人员的期待。在政府与公民的信任关系中,政府不可能要求公民的信任,只能使自己变得更加值得信任。其三,不同情势下公信力的评价有一定差异。政府公信力既存在于平时,也存在于突发事件的危急关头,但时间地点不同,评价尺度也会有所不同。所以说,时间地点的改变对公信力的评价会产生一定影响。
明确政府公信力的含义至少有两方面的意义。首先,在理论上可以丰富完善领导学的内容。现行领导学著述的学术体系基本上是围绕领导主体展开的,对领导客体则很少涉及。事实上,领导客体对领导主体的反作用是客观存在的,对领导活动的影响也是巨大的,不认真研究领导客体,就割裂了领导主体与领导客体的对应关系。领导者公信力虽然不是对领导客体的直接研究,但离不开对领导客体的分析研究。确立公信力的概念,会有助于解决这一问题。其次,在实践上能够促进领导者完善自我,以便领导活动的顺利开展。领导者懂得公信力这个概念,会促进个人意识的自我完善,以便得到群众的信任,使个人形象得到提升。这种提升,客观上会有助于领导活动的顺利开展。
二、政府公信力失范分析
政府的公信力主要来自三个方面:政府的行政理念、行政行为和行政制度。但在实际工作中,由于政府在社会生活中居于强势和支配地位,导致偏好行政、随意行政的主观任意性出现,信用缺失、信用贫困、信用滥用、信用危机也随之产生。这些都损害了政府的公信力,削弱了政府执政的基础,我们称之为政府“公信力失范”,具体表现在以下几个方面。
第一,国家法律受践踏。政府官员代表国家、地方的形象,政府官员的知法犯法、执法犯法、带头违法,会从根本上冲击社会信任和社会公正的底线。依法行政是现代政府从事行政管理活动的基本手段,如果这一手段不能充分发挥作用,政府信用就无从谈起。虽然当前我国法律制定中存在着前瞻性不足、规范性不够等不足,但是立法机制比较健全、立法形式较为完备,主要的问题是当前的执法基础相当脆弱,因而存在有法不依、执法不严的现象,导致有令不行、有禁不止的后果,政府信用大打折扣,司法公正遭到质疑。
第二,公共政策遭扭曲。其主要表现是:(1)政策决策不规范。科学的决策,必须经过问题的确定、备选方案的提出、科学的论证、广泛的咨询、民主的讨论、方案的选择、行政首长决策的完整决策程序。程序的价值之一就在于对专断的限制。通过理性的程序运用,可以前瞻性地排除恣意的决策行为并防止权力的滥用。当前一些地方政府在决策过程中存在的主要问题是决策的随意性比较大,发现问题时不是从公众的利益出发,而是更多地考虑政绩;决定议案时不是经过科学调研,而是凭经验和习惯;出现问题后不勇于承担责任,而是拍拍屁股走人。这些决策不规范行为造成的后果有些是相当严重的。诚如前任审计署署长李金华所说:有些决策失误比贪污腐败更可怕。[2](2)政策缺乏连续性。政府政策要有连续性,不能说变就变。一个普遍的问题是“新官不理旧事”,一届政府一套政策,常常是重打锣鼓再开张。(3)政策执行有偏差。一是象征性地执行政策。正如荷兰学者布雷塞斯等[3]所言:“‘象征性合作系指地方政府假装合作,而实际上并未合作。在实际执行中,这种情况包括口头上支持中央政策,或以书面形式表态,但没有按照中央政府的期望做任何事情。”象征性政策执行与“象征性合作”非常类似。二是附加性地执行政策。主要是指政府行为主体在政策执行过程中为了个人利益或局部利益对原政策附加了政策目标所没有规定的不适当的内容,改变了政策的调整对象、力度、范围和目标,从而导致了政策的变形。三是替换性地执行政策。主要是指某些政府行为主体在政策执行过程中针对那些与自身利益不相符合的政策,制定出看似与上级政策相一致,而实际却违背上级政策原则的执行方案。政策执行中的偏差无论是哪种,最终导致的结果都是政策实施没有达到预期的效果,使公众对政府产生不信任。
第三,政府职能被滥用。主要表现在以下几个方面:一是政府行为缺位。这是指有的事情本该由政府管而没有管好,导致政府无法满足公众对公共产品和服务的基本需求,使公众对政府信任度降低。二是政府行为越位。政府某些机构不恰当地介入经济活动,该管的没管,不该管的在管,导致政府形象严重受损。三是政府行为错位。这是指政府一些部门既当“裁判员”又当“运动员”,造成政府行为在一些地方表现出很强的人治色彩,结果在利益冲突过程中很难做到公平、公正和公开。
第四,权力异化。其主要表现是:(1)政绩观不科学,在实践中存在严重的惟GDP是从的倾向,忽视社会经济和环境的全面协调发展,出现各种社会问题和环境问题泛滥等严重后果,形成了只有增长而无发展的局面,出现各种自然和社会危机。(2)由于自利动机的存在,生活中产生大量的寻租、创租和抽租现象。一些意志薄弱者经不起金钱的诱惑,把手中的权力当作交易的筹码,进行权钱交易。(3)当前地方政府绩效评估的主体多为本级政府或者上级政府,属于自我评估。在这样的绩效评估体系里,地方政府官员往往会采取短期行为,重汲取轻服务,对公众关注不够,往往引发突发性群体事件。[4]
三、 提高政府公信力的对策
没有公信力支撑的公共权力犹如空中楼阁,难以为继。公信力的打造需要漫长的过程,而公信力的丧失却往往在顷刻之间,且一旦丧失是很难弥补的,任何一种对公信力的破坏行为,都需要整个社会支付高额成本。因此,对于政府而言,要始终把提高公信力作为加强自身建设的重大举措来认识,把提高公信力作为对各级干部的基本素质来要求、作为其应有的职业道德来培养。
1.加强政府信用道德建设,培养政府官员的诚信意识
政府公信力在很大程度上取决于行政人员的个人素质和道德修养。亚里士多德[5]曾经说过:“一个城邦,一定要参与政事的公民具有善德,才能成为善邦。”因此,政府要把恪守信用、诚信为本作为社会道德建设的基础工程来抓,把讲信用作为公共伦理的底线。要使公民做到诚实守信,政府首先要做到诚信。政府信用道德要求强调服务理念、绩效理念、伦理自主性、公共精神、责任意识,要求行政机关和政府官员处理好权力与权位的关系,在思想、言论、行动、决策上对公众高度负责,忠实履行岗位职责,遵守行政伦理,树立良好的公仆形象和政府信用形象,从而建构道德型政府。要不断加强对政府官员的诚信意识教育。树立诚信意识是现代社会对政府官员的强烈要求,是建立责任政府的一个重要方面,是提高政府公信力的重要举措。[6]
2.健全法律法规,坚持依法行政
法律是现代社会维护正义和社会公共秩序的最后一道防线,完善的法律体系是构建政府信用的基础。哈耶克认为:“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。”[7]“行政权的行使,应受法律的限制;行政机关的组织及作为,都应该以宪法或法律为依据,不得任意扩张组织,或擅断越权。这就是‘依法行政。”[8]因此,有必要建立和完善一整套规范政府及其行为的法律法规,一方面使政府的权力以宪法和法律为依据,符合法定的职责、权限和行使的步骤、方式、手段;另一方面使政府在行使法律所赋予的自由裁量权时,必须符合法律的目的、意图和大多数人的公平公正观念,做到合情合理、客观适度。
评判政府讲不讲诚信、有没有公信力的一条重要标准,就是看政府能不能严格执法、依法办事。政府的职能配置、机构设立、队伍管理,以及公共政策的制定、执行、监督,都必须严格按照国家的法律法规办事。政府及其职能部门必须带头维护宪法和法律的权威,严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责。政府只有严格依法管理、依法办事,才能在社会公众中真正树立起威信,进而推动整个社会信用体系的建立与发展。[9]
3.建立和完善行政问责机制
行政问责制是对政府官员违法或不当行为及其后果追究责任的制度,是强化和明确政府责任、改进政府管理的一种有效的制度,是监督政府的重要手段。2004年,温家宝总理在十届人大四次会议的《政府工作报告》中指出:“要建立健全行政问责制,提高政府执行力和公信力。”建立行政问责制,对加强政府自身建设、提高政府公信力具有重要作用,是构建责任政府、服务政府、效能政府、法治政府的必然要求。
行政问责制的合法性基于“权为民所授”。在民主政治下,人民授权政府,政府再授权官员,因此政府通过官员对人民负责。完善行政问责制,首先要明确问责事由。当前的问责制仅限于官员发生重大渎职时进行问责,这有失偏颇。问责不仅是指犯了错、违了法要追究,它的范围还应包括能力不足、推诿扯皮等情况;不仅包括对乱作为的问责,也包括对不作为的问责;不仅包括对渎职官员的惩罚,更要求政府对公众有所交代。其次,科学确定被问责对象。从当前问责制的实行来看,不仅仅是要问责一把手,对相关责任人也要问责。因此,需要建立完善的职位分类制度,明确权、责,将权力与责任不对等的状况改变过来。再次,扩大问责主体范围,实现异体问责。异体问责有利于调动各方监督主体的积极性,实现全方位对政府官员的行为监控。我国目前启动的问责制基本上是同体问责,异体问责并没有完全实现。故需要加强异体问责的建设,通过相关法律程序,明确人大、执政党、司法、民主党派、人民群众、新闻媒介具有问责主体资格,特别要发挥人大的监督作用。
4.建立行政公开机制,增加政府工作透明化
行政公开制度是指政府应当向公民和社会公开其行政行为的一种制度。在现实生活中,政府与公众构成了委托—代理关系,政府作为公众的代理人而存在。“只要政治代理人即政府是信息优势者,即拥有一些为政治委托人所不知的信息,而政治代理人的本性中又包含自私自利的成分,那么,理性的政治代理人就有可能利用其信息优势谋取私利”。[10]因此,构建政府信用制度、提高政府公信力,迫切需要建立起行政公开机制。
由于社会开放程度的加深、通讯手段的进步、信息传播效率的提高,政府事实上已经被置于能见度较高的“鱼缸”之中。 “鱼缸效应”的实质在于:在信息传播多样化的现代社会条件下,政府已经无法实现与社会的完全隔绝,政府重新回归为整个社会大分工体系中的一个普通组成部分。当政府不能够顺应民众知情权的要求及满足民众对有关政府信息的需求时,大量非政府渠道产生的有关政府的信息会成为民众自我获知政府信息的主要来源,在各种各样的信息中必然包含了大量敌视和反对政府的信息。因此,政府对民众信息供给能力的降低,最终会损害政府形象和政府的自身利益。
?10?郑州轻工业学院学报(社会科学版)2009年
建立行政公开机制,增加工作透明度,要求政府做到:政府的重大决策必须向社会公开;在实现行政公开法制化的基础上,扩大行政公开的范围;行政行为内容、结果以及行政程序必须公开;顺应信息时代要求,推进电子政务;确保公开信息的真实性;公共权力监督要社会化、公开化。
5.惩治权力腐败,建立廉洁政府
公共权力以实现公共利益为目标。当国家公职人员利用公共权力,通过违反法律和其他形式的规定来追求私利时,就形成了权力腐败。权力腐败不仅给国家和人民造成重大的经济损失,败坏社会道德风气,也是对政府公信力的最大伤害。
当前和今后在惩治行政腐败中应重点抓好以下几个方面:第一,要坚定不移地、循序渐进地推进政治体制和政府行政体制改革步伐。反腐败关键要靠制度与机制,制度问题和机制问题是带根本性的问题。第二,从严治吏,建设一支高素质、廉洁的公务员队伍。特别要强化对公务员行使行政权力的监督制约。第三,改革行政审批制,减少基层政府的“寻租”机会。
6.政府要积极履行公共服务职能
一个负责任的政府应为民众特别是贫弱群体提供一套平等的教育、社保、养老、就业等福利保障设施。这也是政府需要履行的公共服务职能。为了缓和和化解社会矛盾,政府需要加大对民众特别是弱势群体需求的投资力度,尊重和维护民众特别是弱势群体的各项社会经济、政治与文化权利。同时,要构建官民互动的制度平台,这就需要归还并赋予民众以宪法意义上的话语权、监督权和结社权,形成政府与民众之间良性的动态博弈平衡,对强势的政府公权力构成一种有效的制衡,确保政府公权力朝向服务公共利益而非谋私的方向发展,把公权力的运行边界限制在一个有限的范围内。这不仅是保障民众自由和权利的需要,而且还是制约政府滥权的需要。这样的体制设置是维护和提升政府公信力的制度基础。唯有如此,才能形成官民之间相互宽容、彼此尊重的良好气氛,才能创建一个真正名副其实的和谐社会。
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