经济责任审计容错纠错机制构建研究
朱荣 张月馨
【摘 要】 在经济责任审计中引入容错纠错机制是激励领导干部勇于创新、担当作为的重要举措。现有文献尚未就如何构建经济责任审计容错纠错机制进行系统深入的研究。基于此，文章在对构建经济责任审计容错纠错机制的必要性进行简要阐述的基础上，深入分析经济责任审计容错纠错机制构建过程中面临的现实困境，提出构建经济责任审计容错纠错机制的具体路径。
【关键词】 经济责任审计; 容错纠错; 机制构建; 国家治理
【中图分类号】 F239.4 ?【文献标识码】 A ?【文章编号】 1004-5937（2020）10-0115-05
一、引言
2016年，李克强总理在政府工作报告中提出要“健全激励机制与容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、干成事”。十八大以来，创新改革被置于国家发展全局的核心位置，随着全面深化改革进程的不断深入，部分领导干部在改革难度大、缺乏前人指路、全面从严治党的高要求环境下，产生了“做多错多，不做无错”的畏难情绪，为解除那些敢于改革、勇于创新干部的后顾之忧，支持和保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部，构建经济责任审计容错纠错机制便成为推进全面深化改革的必然要求。2019年7月发布的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》中进一步明确了在审计评价时应当落实习近平总书记提出的“三个区分开”——把缺乏经验、先行先试、推动发展中的无意过失同明知故犯、我行我素、谋取私利区分开，从而破除“洗碗效应”，“支持担当行为，保护领导干部干事创业的积极性、主动性、创造性”。
国家审计是提升国家治理水平的重要治理机制，在全力支持自主创新、发展创造的社会氛围下，领导干部由于缺乏先驱引领，创新道路举步维艰，在变革发展过程中难免会因创新而增加失误及错误发生的风险，如果不能建立起有效的经济责任审计容错纠错机制必将影响创新决策者的积极性与原动力，进而影响国有资源的优化配置，最终影响甚至阻碍国家治理水平的提升。
目前，有关如何构建经济责任审计容错纠错机制尚缺乏系统深入的研究，为保护领导干部的创新积极性，守护创新成果，提升审计质量，在审计工作中融入容错纠错机制具有重要的理论意义和现实意义。然而，如何在审计活动中践行容错纠错机制，尚缺乏规范性的应用指南及典型案例的参考。基于此，本文从经济责任审计容错纠错机制建立的必要性出发，通过深入系统地分析容错纠错机制建设过程中的现实困境，为构建审计容错纠错机制提供理论支持和政策建议。
二、经济责任审计容错纠错机制构建的必要性
在全面从严治党以及全面推进创新改革的时代背景下，在经济责任审计中引入容错纠错机制不仅是激发领导干部创新创造、踏实做事的保护机制，而且是推动国有企业公司治理能力及国家治理能力提升，促进审计体制改革和完善的重要举措。
首先，审计容错纠错机制能有效解放党政领导干部的“双手”，能够推进党政领导干部勇于创新，推进廉洁政府、效能政府、责任政府的建立，进而推动国家治理体系和治理能力的现代化。容错纠错机制是注入审计工作的活力源泉，基于会计资料及会计核算制度的准确、客观性，审计工作往往据实说话，缺乏人性的考量，而将容错纠错机制嵌入审计评价中，融入领导者决策部署方针与创新意识，审计评价将会加入合理性因素，在一定程度上解除了决策者怕做事、怕担责的思想负担。在创新、改革双轮驱动的当下，审计容错纠错机制的引入无疑是一盏指路明灯，它向领导干部释放一种信号，在创新改革的决策上、廉洁负责的担当行为上可以“甩开膀子干”，审计机关自会根据“三个区分开”对实干、能干、肯干的人做出客观公正的审计评价，从而调动领导干部的积极性和创造性。
其次，审计容错纠错机制能推进企业创新发展，提升公司治理水平。容错纠错机制能够有力调动企业创新的积极性，保障企业干部在有底线且能足够施展才能的環境中全面建构创新动能，在支持干部创新改革不惧后患的同时也大大激发企业内部的创新动力，全方位调动各级管理者、研发人员以及广大职工群众的创造性，从而增强企业进取环境和创新氛围，为企业创新能力的生成提供必要条件，进一步健全和完善公司治理体系，提升公司治理能力。
最后，审计容错纠错机制能够丰富审计工作内涵，促进审计理论和实践的创新与发展。审计容错纠错机制的构建，能够一定程度上填补当前审计容错纠错机制在理论上的不足，推动审计理论的创新与发展。另外，审计容错纠错机制的构建，为审计机关和审计人员在审计活动中践行容错纠错机制提供了必要的理论支持，有助于提升审计质量，进而全面推进审计实践的创新与发展。
三、经济责任审计容错纠错机制构建过程中面临的现实困境
（一）审计容错纠错与全面从严治党的协调问题
全面从严治党是党中央做出的重大战略部署，旨在加强党风廉政建设，净化党内政治生态，而审计容错纠错机制是从国家审计视角下设计的激励领导干部创新改革，宽容其无意过失的上层建筑。部分党员干部由于对全面从严治党理解不够，认为只要做事，就可能会犯事，更有可能被审查追责，导致干部队伍中出现不作为、不敢作为的情况，审计容错纠错机制是让领导干部能作为、敢作为的保护机制，其保护的是那些有担当、有责任心的干部，而非谋私利、投机取巧的腐败人员。由此，审计容错纠错机制应是全面从严治党的补充和完善机制，而非此消彼长的对立关系。那么，如何协调审计容错纠错机制与全面从严治党，使二者合理搭配、共同发展、良性循环是当前亟需解决的问题。
（二）审计容错的界限与底线问题
国家审计机关和审计人员在发现被审计单位存在的相关问题后，需要利用审计职业判断对“三重一大”等事项中相关责任人的行为动机、决策程序等进行判断评估，根据习近平总书记提出的“三个区分开”，即把缺乏经验、先行先试和推动发展中的无意过失同明知故犯、我行我素及谋取私利等错误行径区分开，确定责任人的行为是否属于容错范围。这进一步说明了并非所有错误都能够被容忍和原谅，也是容错机制需要把握的界限和底线问题。对审计容错界限的把握是防止容错纠错机制被滥用的基础和必要条件，该机制产生的核心构念是对能干事、肯干事领导的保护，也是对创新发展行为的制度支持。这意味着审计机关运用容错纠错机制对待责任人行为时需有前提和底线，应了解和分析深层次的动机，判断其行为是否真正有利于创新发展，是只为敷衍上级检查而进行的形式上的改革，还是经过深思熟虑后才做出的决策。审计容错在保护履职干部的同时必将推动创新发展，如果容错尺度不明、底线不清反而会使投机者有可乘之机，降低政府部门的公信力，进而影响国家治理体系和治理能力的现代化。因此，构建国家审计容错纠错机制时需要准确界定容错界限与容错底线。
（三）审计机关与其他相关部门的协同与共识问题
创新始终是推动一个国家、一个民族向前发展的重要力量。创新发展之路的一个特点是摸着石头过河，实践中走偏、走错的情况在所难免。审计机关通过发现问题、分析成因进而判断被审单位责任人需被问责处罚还是给予容错纠错，但由于政府及其公共部门众多，不同部门人员对于容错纠错的认知可能存在一定的差异，且问责处分与容错纠错分别由不同部门负责，难免出现审计部门认定属于容错范围但相关问责部门可能存在纠错力度不足或过度纠错现象，反而增大错误发生的概率，影响党政领导干部的积极性;又或是审计部门与其他部门意见不一致，难以达成共识，运用容错纠错机制高开低走，与其初衷背道而驰。各部门缺乏站在同一高度以统一的思想战线对监督问责与容错纠错两者关系进行协同，从而加大审计容错纠错机制的推行难度。因此，需要加强审计机关与相关部门之间的协同，寻求多方共同协调的支点，消除认知差异，就容错纠错达成共识，真正发挥容错纠错机制的价值。
（四）缺乏审计容错纠错机制应用指南及典型案例的参考
审计容错纠错机制的提出犹如雨后初霁，给各级党政领导干部吃下“定心丸”，为其创新改革、履职做事开拓道路，然而，由于缺乏规范性的应用指南及典型案例作为参考，审计机关的具体实施运用尚处于摸索阶段。从容错纠错的实践来看，2018年湖北省云梦县审计局通过与上级有关部门和巡查组沟通协调，先后对3名拟进行党政问责的领导干部予以容错;宁夏石嘴山市纪委监委对反映问题失实的359名干部给予客观澄清，并及时通过回访教育以激发受处分干部干事创业的积极性。这些是审计机关及相关部门对容错机制进行的初步尝试与运用，但若要在全国范围内铺开、推广仍任重道远，多数审计机关依然抱有观望态度，不敢轻易尝试。因此，如何指导审计机关正确运用审计容错纠错机制，消除质疑、犹豫等心理障碍，是当前亟待解决的难题。
（五）事后容错纠错如何与事前预防及预警机制有机衔接
经济责任审计容错纠错机制是领导干部开拓创新积极进取的保护机制，但如果缺乏与容错纠错机制相配套的协同机制，就某项创新失败的后果及影响来看，即使运用容错机制对相关的领导干部进行减责或免职，也会在一定程度上造成公共资源的损失浪费甚至影响党政干部后续创新的动力。基于此，容错纠错机制的构建不仅需要建立事后的容错，而且要建立事前的预防及预警机制，进而建立科学合理的容错纠错机制。
（六）审计人员综合素质与践行容错纠错机制的要求尚存在一定差异
如何认定领导干部行为是否属于审计容錯范围同样是运用中的难点。在审计实践中运用容错纠错机制对审计人员的综合能力和素质要求较高，审计机关和审计人员在进行经济责任审计时如果不能正确判断和评价领导干部的行为动机，明确区分党政干部决策时的目的和动机，会在一定程度上打击勇于创新干部的责任进取心，进而无法达到容错纠错机制的初衷。基于此，在构建经济责任审计容错纠错机制时，还需对审计人员综合能力和素质提出新要求。
四、构建经济责任审计容错纠错机制的路径分析
构建审计容错纠错机制是提升治理水平，强化顶层设计的重要举措。建设审计容错纠错机制，推进创新改革发展，完善国家治理，既要建立融入审计容错纠错实现的长效机制，塑造有利于发挥审计容错纠错作用的制度环境，也要切实区分审计监督与审计容错的界限问题，细化容错区间，掌握审计问责与审计容错之间的尺度。同时，为真正落实容错精神，还需建立容错运用指南，以激励领导干部创新意识及担当行为，实现创新驱动高质量发展。
（一）建立审计容错纠错实现的长效机制
1.培养审计机关及被审单位的容错纠错理念
对于审计工作，审计单位长期秉承“眼中容不得沙子”的刻板理念，缺乏对领导干部做出某种决策时具体原因的分析讨论以及结合单位实际情况的考察，同时基于创新的激励政策必须具有对早期失败的容忍特性[ 1 ]，将容错纠错机制与理念融入审计过程中，不仅能够营造包容性强、较为轻松的创新环境，而且能激励干部领导层主动担当创新改革的先锋，打破为官不为的庸政懒政，避免领导不作为、不敢作为甚至采用策略性创新以迎合政府政策和监管的行为[ 2 ]。因此，积极培养审计机关及被审单位的容错观念，对于国家创新发展以及审计容错纠错机制的顺利实施均具有重要意义。
2.调整审计内容，转变审计思路
长期以来，审计机关和审计人员往往着眼于会计凭证、财务报表等一系列固定的会计、统计资料，并以此来硬性衡量被审单位与干部领导经济、政治任务的完成程度，进而对党政领导在任职期间的履职责任情况进行评价。然而，在全面深化改革的战略布局中，创新发展正处于摸索、探究阶段，在无前车之鉴、先驱引路的情况下，只看结果、只论成功的思维模式将会制约领导干部做事创新的积极性。因此，调整审计内容，转变审计思路，将审计容错纠错机制嵌入审计流程，必须要了解责任人的决策动机、是否违背基本底线与准则，并将责任人所受教育、以往工作经历、口碑以及任职期间是否存在政治、生活错误等佐证资料纳入考核范围，从而形成较为客观的专项评估报告及审计报告，不问责那些愿干事、愿创新的干部，同样也不包容那些不干事、怕担事的领导。
3.提升审计人员综合素质，形成内外部审计合力
党政领导干部的经济责任审计往往由审计机关外派审计人员进行，而外部审计人员仅通过组织内部提供的统计和财务数据等静态资料来分析评估，缺乏对单位和责任人情况真实性及完整性的全面了解，难以挖掘更为关键和隐秘的部分。因此，仅从固有数据中分析甚至评估领导干部的履职情况并不客观，也在一定程度上造成出具审计报告后不能及时跟踪和监督其整改情况，使审计工作可能存在虎头蛇尾的现象，从而使国家审计的治理功能难以充分发挥。基于此，经济责任审计可通过外部审计人员结合被审单位内审员的方式进行。内部审计人员对被审单位组织架构、国有资产构成、创新改革进程、领导干部决策背景及个人口碑、才能等多方面情况较为了解，从微观着手配合外审人员，由此评估容错纠错机制运用的适用性，使外部专业审计人员既利用自身审计实力又在内部人员提供具体信息的情况下，出具切合实际的审计报告。
同时，为保障审计质量，落实容错机制运用，需全面提升审计人员综合素质。通过定期培训、不同审计机关之间先进经验的分享与交流、对典型案例的学习与运用等方式提高审计人员专业知识水平与审计容错判断能力。
（二）把握和区分审计监督与审计容错的界限问题
1.明确被审单位创新改革中存在的风险节点
随着审计问责和高压反腐的深入推进，审计容错纠错机制的引入在减轻领导干部思想负担、鼓励主动创新的同时，对被审单位发展也给予了极大的政策支持，但如何把握容错纠错机制的适用范围，切实评估干部在创新改革中产生风险背后的原因同样是不可忽视的问题。一方面，在宽松、包容性强的政策环境中，部分领导干部能够充分发挥创造精神，不遗余力进行改革创新，实现容错纠错机制与创新发展的契合;另一方面，在长期全面从严治党，严格的审计问责制度下，容错纠错机制的突然引入可能造成部分领导干部神经放松甚至懈怠，从而产生投机心理，跨越腐败底线，或是不切合单位实际情况去搞创新。因此，基于创新驱动的客观风险角度需从四个方面明确被审单位创新存在的风险节点，以衡量领导干部决策的方向是否正确。一是需保障创新决策有助于国有资源优化配置及人力的合理投入，保障成本效益性，降低试错成本，掌握合规且合适的原则;二是应充分考虑创新驱动的价值及持续性，避免非理性决策带来的资源浪费;三是创新改革需保证国有资产在决策实施过程中的保值增值，避免国有资产流失损害国家和人民群众的利益;四是决策制定及实施需保证大多数人的利益。
2.设置审计监督问责与审计容错纠错的界限，明确容错底线标准
审计问责与审计容错需保持合理的界限，对责任人的行为决策在充分掌握“三个区分开”的评估准则基础上客观评价，这也意味着并非对任何过失都包容，也并不是对所有错误都问责。审计容错针对的是那些在创新与探索性实践中缺乏经验、先行先试、推动发展时产生的过失，而不是谋取私利、不计后果、明知故犯的违法乱纪行为，这是运用容错机制时不可逾越的基本界限。但为进一步规范容错范围，还需细化容错底线标准，以降低试错成本。因此，在明确标准上审计机关还需把握三个方面。一是领导干部出现重大决策失误时不能容错，对于造成恶劣社会影响，危害公共、人民安全，严重污染环境等不可挽回损失的均不能纳入容错范围;二是领导干部由于个人业务能力薄弱、责任心不足造成的决策失误不能容错;三是领导干部做出决策不依规走法定程序造成的失误不能容错。
（三）及时出台审计容错纠错机制应用指南
容错纠错机制提出至今，仅在极小范围内运用施行，多数审计机关仍然持保留态度，审计机关的具体实施运用仍处于探索阶段。为消除审计机关和审计人员的心理负担，真正将审计容错纠错机制落到实处，中共中央办公厅、国务院办公厅等可出台经济责任审计容错纠错机制应用指南，通过全方位的细化解读容错机制来指导审计机关正确运用该机制解决现实问题。同时，为进一步保障容错纠错机制的实施效果，可在全国范围内精选践行容错纠错机制的典型案例作为审计机关和审计人员的参考，消除容错机制在推行运用中面临的各种阻碍，真正实现审计容错纠错机制的价值，以切实保障容错纠错机制激励领导干部改革创新积极性目标的实现。
（四）建立决策风险评估机制，防止和降低决策失误的風险
经济责任审计容错纠错机制在鼓励领导干部大胆走创新之路时，同样需要对应的配套机制以制约决策失误发生的风险。一旦发生决策失误，无论在审计中如何定性、能否被容错，都可能会带来公共资源的浪费及政府效能的降低，直接或间接影响政府公信力。
为防止和降低决策失误的风险，降低试错成本，应建立健全决策风险评估机制。具体而言，可结合领导干部创新决策的不同阶段进行相应的风险评估。首先，决策实施前的风险评估。审计人员在领导干部做出决策后进行风险评估，判断该决策实施的成本效益，为完善决策提供咨询和建议。其次，决策实施过程中的风险评估。在决策实施过程中，审计人员进行跟踪审计，通过及时提供修正建议、调整具体方案减少国家运行成本的损耗，以降低决策践行的过失率。最后，决策实施后的风险评估。在相关决策实施完毕后，对决策实施效果及事后影响范围、程度进行审计评价，进而为后续工作提供经验支持。
（五）审计容错纠错机制运行的保障
1.支持领导干部创新发展，为其施展才能提供正向激励及发展平台
审计容错纠错机制设计的初衷即“鼓励探索创新，支持担当作为，保护领导干部干事创业的积极性、主动性、创造性”，该机制构建的最终目的是推动国家创新发展，加快全面深化改革进程。各组织单位的领导干部作为改革的开拓者、创新者为推进国家创新发展统筹规划，因此为了保障国家创新改革有所成效、审计容错纠错能够顺利推行，还需对领导干部进行正面引导，激励其强化担当，务实做事。为保证领导干部安心立业，首先需保障其能安身立命，待遇有保障，使领导干部无后顾之忧，才能保证做事、创新的后劲支撑。其次，在职业发展提拔方面需公平公正，摒除偏见优选良才，从而增加单位内部创新活力，激发领导干部力争上游。
2.提升审计人员专业胜任能力与职业判断水平
为保障审计容错纠错机制的顺利运用，还需审计人员拥有较高的综合素质和能力。审计人员在经济责任审计工作中需正确评价与判断领导干部行为决策动机，明确区分领导干部决策归属，以切实保障容错纠错机制的合理运用，使经济责任审计目标落到实处。因此，为切实保护领导干部做事积极性，守护国家创新成果，需进一步提高审计人员专业胜任能力和职业判断水平。
五、结语
走创新发展之路已成为全面深化改革进程中的关键，而有条件、有底线地包容改革创新中的失误，构建容错纠错机制是推进创新发展的催化剂。构建行之有效的国家审计容错纠错机制，对调动领导干部改革创新的主动性，提升国家治理水平具有重要的理论意义和现实意义。在构建审计容错纠错机制的过程中，既要建立审计容错纠错长效机制，塑造有利于发挥审计容错纠错机制的制度环境，也要切实区分审计监督与审计容错的界限，细化容错区间。同时，为保障真正落实容错精神，有关部门还需及时出台审计容错纠错机制应用指南，进而为审计机关和审计人员践行容错纠错机制提供理论依据和政策支持。
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