民营资本参与PPP项目关键影响因素研究
刘华 冯雪
【摘 要】 民营资本参与度不足已经成为我国PPP模式持续发展的一大桎梏。文章首先识别出影响民营资本参与PPP项目四个层面的19个因素类型，在问卷调查和一致性分析的基础上得到因素间的关联关系，构建影响因素间关系邻接矩阵，并基于社会网络分析（SNA）的视角构建影响民营资本参与PPP项目的网络模型。其次结合使用Ucinet6.0中整体网的“块模型”分析与个体网的“中心性”分析，确定了影响民营资本参与PPP项目的7个关键因素，并使用线的中心性确定关键影响路径。最后根据社会网络分析结果从政府、民营资本方和机制设计三个方面提出建议，对促进民营资本参与PPP项目提供了一定理论支持。
【关键词】 民营资本; PPP项目; 影响因素; 社会网络分析
【中图分类号】 F294? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2021）10-0081-05
一、引言
公私合作伙伴关系（Public Private Partnerships，PPP）的概念起源于英美法系中公共部門的实践。1992年，在英国一次公私合作环境治理项目中，引入了私有资本主动融资的合作模式。我国在推行PPP模式过程中几经起伏，至2014年国内重新掀起PPP的热潮。据不完全统计，2014年以来由国务院及其直属部委发布的与PPP直接相关的指导性政策高达两百多项。其中《政府和民营资本合作项目通用合同指南》中将民营资本的范畴确定为国有企业、民营企业、外商投资企业等，不但包括民间资本等非公经济，还包括了国有企业。国企参与虽然是我国情境下的现实要求，具有其合理性，但不可否认，由国企主导将对我国持续推行PPP模式带来一定难度，如影响PPP模式有效性的实现、削弱民营资本参与提供公共服务的热情、引发公众质疑公私合营本质等。2018年《财政部关于公布第四批政府和民营资本合作示范项目名单的通知》公布了总投资额7 588亿元的PPP项目，可以看出政府在PPP项目合作上有着积极的意愿。但在实践中，从国际来看，世界银行PPI数据库的数据显示，2018年私人部门参与基础设施投资项目数量同比2017年下降48%，合同投资承诺额同比2017年下降54%，且从近三年的数据来看，PPI数据库中基础设施项目数量呈下降趋势。从国内来看，叶晓甦等[ 1 ]就重庆市企业参与PPP项目意愿的调研结果显示，仅有不到三成的民营企业愿意参与PPP项目。可以看出，民营资本现处于参与PPP项目的艰难抉择中。针对民营资本参与率低的现状，可以明确：如何提升民营资本参与率使私营资本更多地参与PPP模式、改善央企国企等主导传统模式进而达到二者平衡发展是亟需探讨的问题。
相关学者对影响企业参与PPP项目因素及如何提高其参与活力进行了一定的研究。马德龙[ 2 ]定性探讨了民营资本投资城轨交通PPP项目的艰难处境，指出政府应加大优惠补贴政策，加快职能转变来吸引民营资本。卢明湘等[ 3 ]研究民营企业投资PPP项目的路径，从民营企业自身角度指引民营企业投资PPP项目。叶晓甦等[ 1 ]调查了重庆市582家企业的意愿，其中愿意参与PPP项目的民营资本仅占32.16%，政府信用水平是影响民营资本参与的重要因素。向鹏成[ 4 ]基于演化博弈构建民营资本与政府的动态模型，指出融资难、缺乏有效监管、PPP项目投资回报低等因素都会阻碍民营资本参与PPP项目。谭小芳等[ 5 ]探讨了如何加强PPP模式中民营企业对地方政府信任的问题，试图提高民营企业参与PPP项目的积极性。可以看出，现有研究已经关注到民营资本参与PPP项目的困境，也为本文研究提供了很好的研究思路，但仍有需要深入探讨的空间：已有研究侧重于对民营资本参与PPP项目影响因素的分析，更多地将这些影响因素看作彼此孤立的点，欠缺对影响因素的深入探讨以及对因素间耦合关系的深层次研究。基于此，本文通过识别民营资本参与PPP项目动力影响因素，从因素间关联关系视角展开研究，分析内在作用机理，以期提升民营资本参与率，为PPP事业可持续发展提供理论支持。
二、民营资本参与PPP项目影响因素体系
（一）研究思路
本研究以民营资本参与PPP项目影响因素为研究对象，通过调研数据对影响因素进行关联分析，构建以各影响因素为网络节点、各因素之间的关联关系为网络节点连线的民营资本参与PPP项目影响因素关联网络，进而利用SNA挖掘关联网络中心性特征，分析各影响因素之间的内在联系并识别其中的关键影响因素和关键影响路径，为促进民营资本参与PPP项目提供理论依据。基于社会网络分析法（SNA）进行民营资本参与PPP项目影响因素分析，主要包括以下步骤：确定网络边界、节点因素关系评估、网络可视化分析、网络指标分析及结果呈现。基于此，确定如图1所示的分析框架。
（二）民营资本参与PPP项目影响因素识别
Ye等[ 6 ]将影响民营资本参与PPP项目的因素分为政府特征环境、企业内部特征环境、项目特征和外部环境，这一分类较为全面和合理。在政策环境的因素识别中借鉴陈海涛等[ 7 ]的分类方法，在民营企业内部因素、项目特征及外部环境因素的识别中参考Ye等[ 6 ]的研究，并根据PPP项目风险共担的特性增加R13这一因素。此外，本文通过文献及案例分析和专家访谈的方法进一步修正、补充及完善，形成更加系统的民营资本参与PPP项目影响因素体系，如表1所示。表1中的四个因素互相影响，共同作用于民营资本参与PPP项目的意愿。
三、社会网络模型构建与分析
社会网络分析（Social Network Analysis，SNA）是以一定的数据关系为基础，整合数学方法和图论的一种定量研究方法，用来分析项目行动者的相互依赖关系[ 8 ]。李柏桐等[ 9 ]基于社会网络视角构建了既有建筑节能改造市场发展影响因素的模型，并分析了各因素之间的彼此关联关系，表明SNA方法在研究网络中复杂因素间关系具有可行性。本文在识别民营资本参与PPP项目影响因素的基础上，以各因素作为网络节点，识别影响因素相互关系，将相互关系定义为网络连线，探析各影响因素间耦合关系及内在联系。
（一）影响因素间关系识别
通过上述对民营资本参与PPP项目影响因素的确定，发现各因素之间存在一定的关联关系，例如企业融资能力会受金融市场完善性的影响，民营资本PPP管理人才储备会直接影响项目的运营和维护，而PPP法律法规的完备度则直接或间接作用到诸多因素中。因此，选择该领域的专家对因素间关联程度进行打分，采用0—1的邻接矩阵。若邻接矩阵中行位置所在因素对列位置所在因素存在影响关系，打分为1，若无影响关系，则打分为0，发放问卷并整理。接着运行Ucinet 6.0软件，在Tool→Consen- sus Analysis下进行一致性分析，得到民营资本参与PPP项目的19种影响因素间的115个相互关系，因19*19的矩阵涉及数据较多，仅给出前10个影响因素间邻接矩阵作为示例，如表2所示。
（二）关键影响因素分析
1.整体网分析
“块模型”是指将整体网络中的影响因素分割成离散的子集，也就是“块”，用来研究网络的总体结构。所分割的块均为邻接矩阵的一部分，块模型可以分析整体网络的特征。在Ucinet 6.0中，Network→Roles Positions→CONCOR下将影响因素邻接矩阵进行“分块”，得到8个离散的块和8*8的块模型密度矩阵，如表3所示。接着，基于块模型理论进行块1或块0的确定。块模型理论认为，若块模型密度大于整体网络密度，则确定该块为块1，反之为块0，整体网密度表达式为Density=■。其中K为网络中的关系数总和，N为网络中的节点数总和。
2.个体网分析
个体网分析主要是用来确定某一节点指标在关系网络中处于怎样的中心地位，本文通过对点的“度数中心度”和“中间中心度”的研究来进行个体网分析，确定占据核心地位的影响因素。
（1）点的度数中心度。网络中节点“出度”表明该节点对其他网络节点的影响，“入度”则表示该节点受其他因素节点的影响，而点出度越大，表明该点与其他节点的联系越紧密，影响越深远。Ucinet 6.0计算所得出度位于前8的影响因素如表4所示。从表中数据可以得到PPP法律法规完备程度R14、PPP项目复杂程度R11、经济环境稳定性R16和政府信用水平R2具有较大的点出度，其中PPP法律法规的点出度最大。有研究指出PPP法律法规的不完备是影响我国推行PPP模式的根源因素，可见其对民营资本参与PPP项目的影响深远。相比其他影响因素与自身的关联关系，PPP法律法规、项目复杂程度、PPP项目经验和政策支持4个影响因素本身对民营资本的参与活力具有更强烈的影响力，需重点把控。
（2）点的中间中心度。在网络图中，点的中间中心度用以测量网络中某节点在多大程度上位于其他点的“中间”，中间中心度越大，表明该节点控制其他节点的权力越大，越接近于网络的核心。计算得到中间中心度位于前8的因素如表5所示。由表中数据可以得到政府信用水平R2这一影响因素的中间中心度最高，也就是说政府信用是各因素间相互关联的“中介”，在整个社会网络中占据中心位置，具有较强的控制传导作用。在整个社会网络中，经济环境稳定性R16、市场需求稳定性R17与民营资本运营维护能力R8具有较强的控制其他因素交互的作用，扮演连接多个因素的中间角色。除此之外，在点的度数中心度中有较大出度的PPP法律法规完备度R14、政府信息公开水平R3同时具有较高的中间中心度，可见其在网络中的重要程度。同时，民营资本利润预期R6、风险分担与利益分配机制R13对PPP项目的决策实施影响也是不容忽视的。
3.关键影响因素识别
在整体网的“块模型”分析和个体网的“中心度”分析基础上，可确定网络中核心影响因素：若某因素在个体网分析中是关键影响因素，又位于整体网分析中的核心块中，则视为核心影响因素[ 8 ]。在点的度数中心度分析中，政府信用水平R2、信息公开水平R3处于核心块5中，PPP法律法规完备度R14位于核心块2中，市场需求稳定性R17在核心块8中，这些为关键影响因素。在点的中间中心度中，除R2、R3和R17这3个核心影响因素外，民营资本利润预期R6、民营资本运营维护能力R8和风险分担与利益分配机制R13也位于核心块中。综上所述，确定R2、R3、R6、R8、R13、R14、R17为影响民营资本参与PPP项目的7个核心影响因素。
（1）与政府部门有关的关键影响因素。政府信用水平和信息公开水平对民营资本参与PPP项目有重要的影响，政府较高的信用水平可有效减少与民营资本间因沟通、承诺、资源约束等带来的交易成本，降低民营资本的收益不确定性，可减少政府的机会主义行为，为PPP项目主体建立良好的合作环境。叶晓甦等[ 10 ]、Mota[ 11 ]等都在研究中指出，采购过程的透明化、明晰的审批流程等信息机制的透明会使企业能公平地参与到市场竞争中，为企业提供正向激励，越是公平、公正、公开的合作环境，越能促进民营资本最大化创造价值，从而提高公共产品的供给效率。
（2）与民营资本有关的关键影响因素。民营资本自身利润预期和运营维护能力是影响其参与PPP项目的关键因素。这符合民营资本的经济人假设。民营资本更倾向于参加具有明显现金流的PPP项目，通过履行PPP合同、提供公共服务，获取相应利润，同时可通过管理技术等创新获得资本增值，利益追求是其参与PPP项目的内在源动力。运用PPP模式的一大功效是提質增效，这关键在于私营方的管理能力，私人部门应重视创新，把握市场需求变动，紧跟时代步伐。
（3）与外部环境有关的关键影响因素。在外部环境层面，法律法规完备度和市场需求稳定性是民营资本参与PPP项目的关键影响因素。国际经验表明，良好的制度环境有利于规范和保障PPP模式的推行。美国采取分散立法，对涉及PPP模式的相关法律进行修改调整，构建了较为稳定的PPP模式制度环境[ 12 ]。英国创新并实施了多种民营资本开发公共项目的建设模式，运营模式从PFI过渡到PF2，形成了一系列政策操作的规范性文件，建立了独特的项目审批、决策、论证和评估体系。英国从1992年至今不断改善中央PPP中心的结构和功能，建立了完善的PPP监管体制[ 13-14 ]。而在我国，政府部门对PPP项目的管理缺乏针对性的立法，目前我国PPP项目管理仍参照《政府采购法》《招标投标法》，不能很好地与PPP这一创新管理模式相匹配。PPP项目与公众联系密切，市场需求稳定是保障民营资本收益的关键，民营资本往往对城市轨道交通类PPP项目的投资意愿较低，此类项目定价受公众影响密切，这就需要政府采取诸如担保政策、项目唯一性承诺等来吸引民营资本方。
4.关键影响路径识别
社会网络分析中“线的中心度”用于测度某线在影响路径中的控制力，线的中间中心度越大，表示该条线位于其他线中间的可能性越大。在Ucinet 6.0计算线的中间中心度，得到19*19的矩阵，选取排名前8的关系作为关键影响路径，如表6所示。根据表6可以得到R16经济环境稳定性与R14PPP法律法规是关联度最大的影响路径，R2政府信用水平与R17市场需求稳定性间关联度次之，这再次说明了PPP法律法规完备性与政府信用水平在民营资本参与PPP项目时的重要性。此外，可以看出，多数影响路径均与前文中所识别出的关键影响因素有关，因此可通过对关键影响因素的把控来切实提高民营资本PPP项目的参与程度。
四、对策建议
本文对民营资本参与PPP项目影响因素进行了研究，构建了影响因素的网络模型，全面分析了民营资本参与PPP项目的影响因素，同时考虑了因素间的关联关系，通过实证结果得到以下结论：首先，利用整体网的“块模型”分析，将网络划分成8个离散的子集，根据块模型理论确定了6个核心块，即块2、块3、块5、块6、块7和块8。其次，在个体网分析中，利用度数中心度指标确定了节点中发挥较强影响排名前8的因素，中间中心度确定了有较强控制传导作用的前8位影响因素。最后，结合使用Ucinet 6.0中整体网中块模型与个体网中中心性的分析，确定了政府信用水平、信息公开水平、民营资本企业利润预期、民营资本运营维护能力、风险分担与利益分配机制、PPP法律法规完备度和市场需求稳定性7个因素是民营资本参与PPP项目的关键影响因素。并使用线的中心性确定了民营资本参与PPP项目的关键影响路径，结果表明多数影响路径与关键影响因素有关。
本文提出以下建议：首先，对民营资本而言，其参与PPP项目是为社会公众提供公共服务，公益性和公共产权属性决定了PPP项目与社会公众的利益紧密相关，因此企业应创新PPP项目“利润观”，如何在保证合理收益的水平下提升公共服务的供给质量和供给效率，是需要深入考虑的问题。另外，利润与风险是共生的，如何在设置利润预期的同时应对好PPP这一复杂模式下项目全生命周期内的风险，提高管理人才、管理水平和项目竞争力，也是今后民营资本参与PPP项目时急需提升的方向。其次，对政府而言，其长期以来在PPP模式中的主导及权威地位使得契约意识不足，政府应积极转换角色，建立完善的契约制度，明确政府部门的职责，且落实责任追究，提高信息公开水平，为企业提供正向激励，促进民营资本最大化创造价值，长此以往，将与民营资本之间建立长期可靠的合作机制。我国推广PPP模式还需要加快国家层面的PPP立法并辅以相关的政策支持，在法律法规的框架下明确PPP的适用范围、审批程序、风险分担、权责说明、进入退出机制、政府监管和争议解决途径等，并加以有效的政策支持，提升民营资本参与PPP项目的信心与活力，推动我国PPP模式健康长远发展。最后，从机制设计层面，影响民营资本参与PPP项目因素具有传导性，为加强对这种传导网络过程的把控，就需要在项目前期，政府与社会资本制定再谈判机制。由于PPP项目自身的周期长和复杂性，涉及多个利益主体和多个领域，难有完备的管控措施能覆盖项目的全生命周期，当前PPP模式在我国的推行中立法不足是事实且难以避免法律法规的变更，当外部经济或制度环境发生重大改变时，制定再谈判机制并开启就显得尤为重要，可为PPP项目保驾护航。
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