我国民生档案资源整合服务的思考
陈琴
摘 要：本文通过解读近10年来局馆长会议报告中各地开展民生档案工作的基本情况，将其推进阶段归纳为3个时期，并对民生档案资源整合和服务的举措进行内容挖掘，分析总结规律，发现新变化，并在推进方向上提出相关建议。
关键词：民生档案；资源整合；服务
1 研究目的
通过分析10年以来（2007—2017）国家档案局局（馆）长会议报告中各地开展民生档案工作的基本情况，可以紧贴社会发展现状与管理实践成果，以便探讨民生档案信息资源发挥效用的新的可能途径。同时，可以在一定程度上减少档案理论与档案实践相脱节，尽可能减轻档案学术研究中的“自我中心”倾向，也为相关领域的后续研究提供有价值的资料。笔者希望通过解读，总结关于民生档案资源整合与服务的一般性经验，为政府民生决策以及相关领域的学者研究提供借鉴性参考。
2 推进阶段
2.1民生档案资源整合与数字档案系统建设时期（2007—2010年）[1]。2007年是民生档案工作的开创之年，各级档案部门积极建立民生档案，起草涉及民生规范性文件与相关管理办法，重视家庭建档工作。对重点民生档案优先进行整理、编目、划控、数字化工作。2008年，一方面仍然继续加快整合馆藏民生档案资源，另一方面及时调整档案接收范围；民生档案服务手段进一步丰富，如对于可开放的民生档案，专门编制利用指南和档案目录、开辟服务热线、接受电话预约查档等。同时探索符合各地区实际的区域性民生档案信息资源整合形式，继续推进和完善村级建档、社区建档。[2]2009年民生档案工作不断深化，各级档案部门加大档案资源整合力度，从源头上加强民生档案管理。越来越多的档案馆政府公开信息查阅场所推出全天候服务、“一站式”服务、绿色通道服务、节假日预约查阅等人性化服务手段，同时把工作重心放在构建并完善民生档案服务平台。[3]2010年各地档案部门以服务民生为重点，加快探索和推进区域内档案信息远程共享工程，运用“三网融合”，更大限度地实现档案远程服务。[4]
这一阶段民生档案的主要工作内容是民生档案信息的汇集及民生档案信息检索系统的建立。各地逐步建立“市-区-街（乡、镇）-社区（村）”的层级管理体系，把分散在不同层级、机构及部门的纸质档案逐步数字化，同时积极探索民生档案信息远程服务工程，加大民生档案信息检索系统的建设力度[1]。
2.2民生档案资源融合与协同服务平台建设时期（2011—2013年）[1]。2011年，民生档案工作服务手段趋于多样化，利用方式趋于便捷化，更加重视民生档案的信息服务，以提高远程服务能力为突破口，积极变革民生档案提供利用的方式，侧重于民生档案信息资源的融合和数字化建设，逐级实现区域内档案部门的信息共享并共同向社会提供远程服务。[5]2012年，形成条块结合、齐抓共管的民生档案工作新格局，逐步建立起民生档案工作机制，如发布管理规范性文件，检查验收、建立联席会制度，出台相关管理办法等；民生档案服务领域拓展到行政服务中心是一大亮点，大力推进区域性档案信息资源共享，推出“就地查询、跨馆出证”联动服务机制。[6]2013年民生档案工作新亮点是档案信息化和服务体系的深度融合，如“就地查询，跨馆出证，馆社联动”“异地查档，跨馆服务”、跨馆跨地档案检索指引服务等，开展民生档案远程服务。[7]
这一阶段民生档案的主要工作是民生档案“协同服务机制”的建构与运行，部分地方实现区域内/间的信息资源共享[1]。如上海拓展民生档案“全市通办”工作，实现“就地查询、跨馆出证、馆社联动”；浙江省实施省、市、县三级联动，“异地查档、跨馆服务”；浦东、杭州、宁波还实现“跨省出证”；江西开展跨馆跨地档案检索指引服务；宁波实现婚姻档案异地查档服务等。
2.3 民生档案资源互联互通互信社会服务创新时期（2014—2017年）[1]2014年，继续加强新领域的民生档案建档指导，扩大民生档案覆盖范围，重点在就业、住房、医疗、食品安全、收入、养老、教育、环境保护等方面做好民生档案收集工作。其中一大亮点是，政府公开信息进入档案利用体系，机关与档案馆建立数据交换机制，档案管理日益信息化、智能化，远程利用、主动开发成为民生档案利用的主要形式，深化异地查档，跨馆服务。[8]2015年，强调优先把重点的民生档案整理并数字化，通过远程利用，全方位地提升服务民生的能力。2016年以五大发展理念引领，打造民生档案信息资源共享平台。2017年更新民生档案服务理念，加快推进“互联网+政务服务”工作，建设面向社会公众的政务服务平台，各级档案部门还按照“增量重民生、存量重開放、收放重时效”的原则，加大民生档案收集整理与开放利用工作力度，加快推进档案公共服务标准化和均等化进程。[9]
这一阶段的主要任务是“探索互联互通互信社会服务新模式”。政务民生服务网上办理的实现，加快实现了“数据多跑路，民众少跑腿”的“零距离”服务目标。
3 民生档案资源整合服务内容挖掘
3.1民生档案类型出现新变化。纵观近10年局（馆）长报告，可以看出民众利用较为频繁的民生档案一般是档案相关部门在下一年重点指导建立档案的对象。2007年度是民生档案工作的开创之年，档案部门较为重视关于社保、医保、家庭等类型的民生档案，出台了一系列相关办法。同时，随着民生档案工作的开展，社会上也涌现出多种新型民生档案，如有关新农合、新农保、就业培训、居民健康、民情档案、新型合作经济组织、新型社会服务组织、社会保障、社会救助、民营企业等[10]。
3.2信息技术发展助力民生服务。随着信息技术的发展，民生信息服务趋于为用户提供跨空间的信息服务方向发展。从之前只能局限于馆内的民生档案服务，到依托信息技术和网络优势，实现区域内各馆民生档案信息共享。以馆际合并、馆际合作、设立分馆、馆室合作、信息整合、网络共享等各种形式，对现有档案资源进行整合，使分散的档案资源更加集中，零星的档案资源更加系统，馆际、馆室、馆社互通互联，为利用者提供“一站式”服务。
3.3民生档案服务民生新举措。从局（馆）长报告中可以捕捉到民生档案服务民生新举措之一是融合民生档案服务与政务平台，使得档案管理人员不再局限于档案馆，而是依托民政、医疗、社区等具体部门服务平台的优势，将民生档案查询项目应用到具体社会服务平台，实现档案利用平台阵地的扩大与前移[11]。这种新举措响应了“互联网+政务服务”的号召，有利于建设面向社会公众的政务服务平台，加快推进档案公共服务标准化和均等化进程。
4 推进思考
4.1难点诊断
4.1.1 民生档案信息资源共享系统有待完善。我国的民生档案工作各地区开展不平衡，部门、地区间信息化建设差异明显；条块结合分级管理体制致使民生档案资源保管分散、独立，信息孤岛现象严重。[12]虽然已有部分地区在实现民生档案区域共享上取得一些成效，但在横向上尚未建立起跨行政区域范围的共享与利用网络，纵向上深入乡（镇）、社区（村）档案馆之间、档案馆与相关部门、社区之间的共享与利用网络亦未建立。[13]
4.1.2民生档案资源整合标准不统一。民生档案资源整合过程中存在资源整合标准不统一问题。“双轨制”的运行及“跨层级、跨部门、跨领域的资源整合标准不统一”的问题共同作用并阻碍着民生档案数字资源“互联互通互信，共建共享共认”的实现。区域间规则及管理方式差异造成的“资源整合标准不统一”问题，影响并妨碍区域间/内部信息的整合和再次利用。
4.1.3民生档案由“凭证”向“信息资源”的转向过程需要进一步的推进。无论是区域内还是区域间的协同服务机制，如“就地查询、跨馆出证、馆社联动”，档案资源服务机制均未能充分考虑电子档案的增值性特征，民生档案服务的根本出发点依然是“作为证据的档案”而非“作为信息资源的档案”。[1]因而，档案信息资源服务于信息惠民工程的链接尚不紧密，目前依托“互联网+政务服务”数据交换机制，尚未摆脱“技术主导的治理模式”，而信息治理模式在社会记忆构建、社区身份认同及在线文化发展等领域的作用尚未得到充分体现。
4.2推进方向
4.2.1科学整合民生档案资源。没有完整系统的民生档案，民生档案工作就成为无源之水、无本之木，服务民生就是一句空话。以构建面向民生的多元化馆藏档案资源体系为目标，为档案馆从“档案馆有什么，群众查什么”向“群众查什么，档案馆有什么”转变而奠定坚实基础，更好地满足社会各界对民生档案的利用需求。[10]其一，加大民生档案收集力度。以《国家基本专业档案目录》为要求，既收集当前重要的涉及民生的文件资料，又收集具有行业和专业特点的有关民生的资料。其二，优先数字化利用率较高的民生档案。各级综合档案馆应优先对利用频繁的民生档案进行整理、编目、数字化和开放鉴定，完成利用率高的房产、婚姻、劳模、知青、招工、学籍、户籍等民生档案的数字化。要在民生档案形成伊始，就将民生档案数字化工作纳入到工作安排中，注重从源头上收集民生档案资源。其三，积极借助其他部门的行业优势，助推民生档案收集工作，比如，与公安、劳动、民政、教育等部门，联合街道、社区、档案服务部门以及相关涉民单位，共同收集户籍、就业、社保、婚姻、优抚、学籍等方面的文件材料，力求使民生档案资源建设全方位覆盖。
4.2.2创新民生档案服务机制。一是增强利用者至上理念。以利用者至上为宗旨，以人民所需、所求為导向，无论是今后推行的线上远程服务还是传统的线下面对面服务，服务者应为用户提供良好的用户体验，[14]推荐实行接待利用“一窗受理、首问负责”新机制，以马上就办为原则，实现服务提速。
二是推广“走出去，送档上门”服务。借鉴天津、上海、长春等地，积极开展馆际合作、馆社联动、就地用档、异地出证工作，[15]通过网络平台，把档案馆、档案室与城乡社区联结起来，把档案利用、档案取证服务送到群众身边。加快实现查档不出区、查档不出市、查档不出户、查档不跑路的美好愿景。
三是构建灵活优化的民生档案信息资源共享工作模式。一是兼顾民生档案信息需求与档案信息化发展水平，实现民生需求最为迫切的档案信息资源的共享与利用；二是在长远发展与现实资金之间寻求平衡，采取分步走策略；三是突破部门和地域之间的界限，尽可能地扩大民生档案信息资源共享与利用的领域和范围；四是尽快建立民生档案共享与利用工作标准与制度，对各门类的民生档案利用规定、证明样式进行统一和规范。
四是搭建贴近百姓实际需求的民生档案共享与利用平台。首先，搭建馆际间的民生档案信息利用平台。在统一的民生专题档案数据结构规范的基础上，实现各地市级国家综合档案馆馆藏民生档案数据信息的共享。其次，搭建馆室民生档案信息资源服务平台，特别是民政局、人社局等具有直接管理民生事项职能的机关档案室。[16]最后，搭建贴近百姓的民生档案服务平台，实现省、市、县以及用户四级联动。借鉴昆山、太仓等地乡（镇）、社区档案馆建设的成功经验，在地市级国家综合档案馆的服务范围内建立多个民生档案服务窗口，提供民生档案信息服务。
五是依托智慧城市打造民生档案智慧化服务。2008年，IB M 公司首次提出“智慧地球”概念。2010年，他们又提出“智慧城市”的愿景。截止到2012年2月底，我国已有154个城市提出了建设智慧城市；[17]近年来，也有不少人呼吁打造智慧社区，进而形成了智慧地球——智慧城市——智慧社区的实践体系，智慧社区指的是充分借助物联网和传感技术，通过物联化和互联化将人、物、网络互联互通，形成现代化、网络化和信息化的全新社区形态，涉及智能楼宇，智能家居、智慧民生、智慧政务等诸多领域。[18]前面提到档案相关部门人员对民生档案服务的根本出发点依然是“作为证据的档案”而非“作为信息资源的档案”，无法实现信息资源增值的特征，而依托在智慧社区、智慧民生的背景下，档案语义管理正在兴起，未来发展里，民生档案内容的数字化、信息化、资源化、知识化是民生档案信息资源发展的主要方向。
参考文献：
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（作者单位：上海大学图书情报档案系档案学专业 来稿日期：2018-05-13）
