富人治村：中国基层治理的政治学考量
黄花
摘要：近年来中央把“双带双培”政策作为农村基层组织工作的主导方针，“富人治村”成了基层政权、农民、富人三者基于自身利益，在乡村治理的互动与博弈中形成的一种无意识的合谋行为。与依靠乡村内生性力量实现的国家集权简约治理下传统的“乡绅治村”相比，可以说“富人治村”在主体合法性、主体产生机制、主体治理行为上已经丢失了儒家文化的使命感。从政治学角度分析，他们的治理行为也将农村基层治理带入到村庄权力场域的结构化、村庄治理私人化、基层政权权威弱化的困境。解决上述问题，可通过以下途径：构建完善村民自治法律，规范基层选举机制；建立健全农村基层治理体系的管理监督机制；培养和提升“富人”村干部的治理能力；培育村民民主意识，推进基层村民自治。
关键词：富人治村；基层治理；村民自治；基层民主
中图分类号：D42；D638
文献标识码：A
文章编号：16735595（2018）01003308
随着中国农业税的全面取消，以及由农民生育观念变化所带来的农村计划生育工作难度的下降，农村基层组织终于可以从繁重的税费征收和计划生育任务中解脱出来，村干部的主要工作转向为村民提供优质的公共产品和公共服务上。这些年来，尽管国家没有颁发文件鼓励富人参与村庄治理，但是事实上我们已经把建设“带头致富能力强、带领致富能力强”的“双强”村两委，以及把“带头致富、带领致富；把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员”的“双带双培”政策作为农村基层组织工作的主导方针。[1]这些党的建设指导思想无疑为富人参与政治提供了重要的政策支持，于是先富能人当选村干部就成为一道农村常见的政治景观。
一、“富人治村”的生成逻辑
乡村治理的主要任务是协助乡镇完成好各项行政工作，做好村庄的管理和服务，协调好乡村社会中的各种关系，稳定基层的社会秩序，推动乡村经济和社会的发展，并最终实现乡镇治理与村民自治的有效衔接，促进社区民主和国家建设目标的统筹推进。[2]为了达到治理目标，中国的村庄治理事实上已成为多个利益主體之间的协同治理，“富人治村”则是基层政权、农民、富人三者基于自身利益，在进行乡村治理过程中相互博弈形成的，它是一种无意识的合谋行为。梳理“富人治村”的生成逻辑，将使我们更加清楚地理解当前农村基层治理存在的问题。
（一）基层政府的选择
发展地方经济与维护基层稳定是地方政府应该承担的两大基本任务。就发展地方经济这一任务来看，在当前的乡村社会中，我们面对的图景是乡镇财政资源的匮乏，假如说农业税取消之前，基层财政还存有一些可供预算和决算的实质性内容，那么取消农业税之后，财政资金几乎是入不敷出，乡镇财政出现了断流、绝源的窘迫局面。事实上，一些乡镇财政所早已停止了对财政收支的预算和决算，它们现在只负责一些有关资金的出纳、会计、保管等事务。在维护地方稳定的任务中，由于财政资源的匮乏导致乡镇治理能力的弱化已是一个不争的事实。
在这种境况下，村中富人村干部应运而生。一方面，对富人来说，参加村干部的选举是他们获取荣誉的一条重要途径。他们期待通过为村集体创造公共收益空间，能够将他们的经济优势转变为社会声望，表现为富人村干部愿意通过自己私人关系的运作为村庄获取一些项目资源，争取更多的资金和更多的公共产品供给，为本村的发展建设服务。另一方面，就村庄本身来说，随着村中“钉子户”和“上访户”的增多，基层维稳的压力随之增大，由于基层财政的窘迫致使治权弱化，基层政府只能遵循“不出事逻辑”并寄希望于乡村富人来遏制那些“钉子户”和“上访者”，这些富人不但具有丰富的经济资本，同时又拥有广大的关系网络和“黑白通吃”能力的社会资本，他们很容易调动资源解决矛盾，协助乡镇政府完成一些棘手的工作，确保乡村社会稳定有序。依靠村庄富人维稳，能让人感觉我们是依靠农民内部人员去解决农村内部的事务，它带来的好处是既能达到维稳的效果，同时又不失表面的和谐。
（二）村民的选择
随着改革开放的深入和市场经济的发展，原本的宗族血亲情谊随之世俗化，村庄中人与人之间的关系变得理性而功利，面对强权，村民常常表现出无助和脆弱，此时他们特别期待那些“高大危猛型”的富人能够出面来维护村庄的利益和村民的合法权益。甚至有些生计窘迫的村民还会因为自己能在选举过程中得到富人贿选的意外所得而庆幸。“富人治村”具有一定的民意基础：一是能防止集体资金被贪污。相对来说富人已经有相当的经济收入，当上干部，他们一般不会为了贪污村财而去损毁名声。甚至有些富人为彰显自己清廉高尚的品德，还会“私款公用”，拿出自己的私人资金去贴补村中的一些公益事业，并以此赢得村民的好感。二是能保护村民权益不受侵害。目前法律法规对村民自治行为的规范还很不到位，再加上农民的现代公民意识薄弱，农村社会也尚未发育出正式的社会组织，因此当发生诸如地方政府强行征地或拆迁等行为时，面对侵犯，村民虽然心存不满，但由于农村社会内在的无序而无法将村民组织起来进行有效反击，更多的时候是选择屈从于地方政府。富人当选村干部后，不管是出于为获取更多利益，或是为了在村庄中树立起权威，他们都愿意表现出积极维护村民利益的姿态。而且他们视野广、门路多，也有这样的能力。三是能带领村民致富。随着经济的发展，村民的价值观念正在悄然发生着变化，他们希望能有致富能力强的经济能人带领他们一起走上富裕之路，因此在很多村民心中，他们会把“能带领致富”作为选择村官的一个重要标准。
（三）富人自身的选择
2006年废除农业税后，村干部的主要工作不仅不会直接造成干群对立，在时间上也不再影响自己的致富主业，这就为富人兼任村干部提供了可能。[3]对富人而言，首先是为了谋求经济利益。可以说大部分富人参政的重要动机之一是冲着国家对农村的资金输入，以及地方资源资本化过程中产生的巨大利益而去的。当上村干部后，富人便可以凭借自己的政治影响，在参与国家资源分配中，将手中的权力资源转变为经济竞争力。比如利用掌握的村庄政治经济活动的分配权，让自己的亲戚朋友优先承包一些支农工程或山林、鱼塘等项目，或是通过自己的商业关系，在不同的村庄之间互相承包，以此来实现他们的经济利益。同时成为村干部后的富人会有更多的机会接触上级党委政府部门领导，编织政治网络，从而更好地保护他们的既得利益。其次是为了谋求政治利益。经济上取得一定成就之后，那些富人也进一步希望能拥有一个展示自己才能的政治舞台，而当选村干部则被他们看作是一种获取“出人头地”和“光宗耀祖”社会荣誉的捷径，通过进入乡村权力结构的上游，得到乡里乡亲的认同和尊重，实现自己的政治抱负。再次是为了谋求自我实现。不可否认，也有一些富人积极参选村干部是为了扭转家乡的落后面貌，多年的奋斗使他们具备了较为雄厚的经济实力，而这些人大多对代代相传的家族和自身成长的村庄是怀有感情的，他们希望能够为乡亲做点实事，回报村民，造福邻里。
二、去道义的基层政治：与“乡绅治村”的比较
由于这些当选了村干部的富人手上不仅握有乡村的社会财富，同时还掌握了乡村的政治权力，同传统的乡绅相比，这些人在经济地位与政治地位上的确存在一定的相似性，因此有些学者将他们称为“新乡绅”。但这种由经济能力转化而来的政治权力在某种程度上与传统的“乡绅治村”还是有所区别的，现在的“富人治村”更多地体现为一种行政逻辑，而传统的“乡绅治村”则是对乡村治理需求的主动回应，它体现为一种基于村庄内生秩序的自治逻辑。
中国帝制时期由于受到国家财政和治理能力的限制，于是在中国政治史上有“皇权不下县”的论断，也就是“县”是代表皇权统治最低一级的地方政府，至于县以下的基层社会治理，政府将地方乡绅作为代理人，委托其与村民打交道。中国历代王朝都希望能够通过“德治”来达到“善治”，但由于道德准则的要求太高，所以总是难以实现。而倘若对村民的行为要求仅以法律作为标准的话，却又明显太低，况且以法律来治理国家是现代的政治形式。因此在传统的乡绅治理过程中，他们一般是把处于中间地带的“道义”作为处理公共事务的准则，这种“道义政治”能够同时兼顾国家和村民两个主体。
（一）治理主体合法性的比较
“乡绅治村”的合法性源自于政府和村民的双重认可。传统乡绅的地位除了需要拥有一定的经济实力之外，他们作为乡村的文化人，在考取功名过程中已经逐渐认可和接受了国家的意识形态，所以自然而然就成为国家的代言人。在治村的时候，基于对家乡情感的归附和与家乡永久性的关联，乡绅会主动捍卫本村的利益，表现出强烈的荣誉感和使命感，而政府为了缩减管理成本往往也会愿意采纳乡绅来治村。同时，在乡村社会中，自耕农与那些乡绅家的雇农、佃农等都希望寻找乡绅的庇护，不自觉中在一定程度上就形成了人身依附关系。这样乡绅便拥有了由身份和文化权力转化而成的政治权力。于是處于最底层的县级政权达成这样一个共识：为了应对人口增长的压力和解决县官（陌生人）治理的技术难题，他们把“乡绅治理”作为基层政府的一种“集权简约治理”。[4]因此“乡绅治村”在中国传统上应该说是具有国家与村民一致认可的合法性和文化自洽性。
而现代“富人治村”的合法性来源于国家的“双培双带”政策，它是农村党建与经济建设的有效结合点，是新时期创新农村党建工作的一种形式。所谓的“双培双带”指的是“把党员培养成致富带头人，把致富带头人中的先进分子培养成党员；党员带领群众共同发展，党组织带领致富带头人不断进步。”在市场经济的推动下，大部分村民专注于如何发展自己的家庭经济问题，对村庄政治觉得与己无关，表现得漠不关心，也就是所谓的“无政治农民”。[5]这些村民自身也认同“富人治村”这一事实，他们认为富人之所以能致富一定有他的道理，而自己连家都管不好怎么好去管别人呢？再加上这些富人能够为村子筹集资金、引进项目，带领大家共同致富，所以村民从内心和舆论上也是支持“富人治村”的。同时中央政府的提倡和地方政府的鼓励，这些都构成现代“富人治村”主体的合法性和合理性。另一方面，富人当选村干部是通过村落竞选出来的，因此其在形式上也是合法的。
（二）治理主体产生机制的比较
中国传统的基层政治人物一般是通过“推荐”产生的。在广大村民心目中，这些人应是村落里那些年高辈长、德高望重的“说话人”、“决策者”，他们一方面手中掌管着整个家族甚至整个村落的经济、政治和社会生活大权；另一方面这些人在村民心目中往往是正直、公正的，是能做到恩德广施、具有权威的长者。因此所推荐的村官需要符合村民的这种道德期许。对政府来说，国家意识形态对精英乡绅的规训早在他们读书阶段便已完成，从而保证了出任村官的乡绅在政治意识形态上与政府的一致性，把这些乡绅作为政府职能在乡村的延伸是再合适不过了。当选村官的乡绅上为政府征收税赋、办理征兵，下为村民提供各种公共产品。可见传统的推荐基层政治人物的伦理道义包含了财力、德望、功名等因素。
中国现代基层政治人物的产生机制则是选举制度。但是目前这个选举夹杂着普遍的贿选，是否能够当选村干部往往是由贿选金额高低来决定的。相当一部分富人是将选举村干部当作一种投资，当前一些农村的土地价值不断攀升，当选村干部是希望在土地增值中也能够分得一杯羮。同时在一些工程项目的承包、资金贷款的优惠、工商税费的减免等方面都会给富人带来利益，所以富人在竞选村干部时他们是抱有这种投资的务实态度和金钱逻辑的。从政府这个角度来看，基于“不出事”的行政逻辑和村民自治的原则，一些地方政府对基层选举中的贿选行为大多会采取默许的态度。而村民对目前选举所持的态度更多流露出的是无奈，反正自己也选不上，富人贿选时给大家分点福利也算是自己在选举中有点收益。因此现代的农村基层干部选举机制掺杂着金钱的运作。
（三）治理行为的比较
传统乡绅对中国农村的长期稳定功不可没，对乡村的治理不仅仅要完成政府交待的诸如征税、征兵之类的任务，更要为村民提供基础设施、基本教育、救灾、治安等各种公共产品，把增进村民的福利作为己任。在当时那个法治不健全，缺少公平、公正的社会中，手中握有权力和财富，同时又植根于土地的乡绅阶层，他们充当了村庄治理者的角色，对当时的社会管理起到了很好的补充。传统的乡绅治理制度是一种历史的选择，可以说它未必先进，但它一定相对合理，如同是一个万物自然形成的生物圈，大家相互补充，和平共处。[6]
现在的“富人治村”的治理行为往往是通过委托或聘任村中能人、退休村干部来协同治理村务。富人虽然获得村干部的职位，但是他们并没有充裕的时间和精力去处理村民的纠纷和琐碎事务。对于事务纠纷他们往往会请村庄中说得上话的干部来处理；对于一些涉及到钱的纠纷，富人村干部更愿意自己出点钱来摆平；而对于个别“钉子户”，他们甚至会雇用当地的灰、黑势力来协助解决。在治理的过程中，富人村干部经常凭借自己的政治地位，在对国家资源进行分配时，汲取村庄资源，私吞公共资产，或是直接将公共项目承包给自己人，为村民做点好事就视为个人对村民的恩惠，这种认识的源头是因为这些富人村干部认为这个职位完全是自己金钱的投资结果，所以理所当然要有所回报，因此他们的治理目标是要回归到经济上面。
通过比较不难发现，传统的乡绅治村是依靠乡村内生性力量实现了国家集权的“简约治理”，使乡村治理实现自治，它与现在的“富人治村”相比，不管是治理的基础还是最终的治理目的都存在较大区别。从治理基础看，传统的乡绅治村的基础是熟人社会，现在已转变为半熟人社会，也就是依靠乡绅来治村的文化网络已不复存在。这种情况下，再加上缺乏体制、机制上的规范，孤注一掷于依靠治村者的道德自觉，这种治理显然具有不稳定的特性。从治理目的来看，传统的乡绅治村是希望得到地方社会的威望回报，而非单纯的经济利益。而在市场经济条件下，随着乡土社会的逐渐瓦解，现代的富人治理的目的则相反，他们往往会把经济利益放在首位，也就是说他们缺少儒家文化的使命感。
三、“富人治村”的政治后果
在“富人治村”行为中，我们表面上看到的是富人为村庄提供公共产品，缓解了农村的治理压力；同时推动国家政策的实施，保证村庄经济与社会发展的稳定状态。但是由于富人的本性是追求利益的，因此他们的治理行为也容易将基层治理带入到反制度化、反政治化的新政治危机中。
（一）后果一：村庄权力场域的结构化
农业税取消之后，原本就捉襟见肘的农村集体经济更是无法满足社会治理和公共产品供给的需求，在这种公共治理资源缺乏的背景下，富人为了登上村政治舞台有所作为，他们“假私济公”贴钱为村庄办事的那些补贴正好回应了当下的这种需求，包括村中修桥铺路引自来水的费用、项目公关的费用、扶弱助贫的费用等，富人的私人资源可以说是贯穿于村庄治理的各个环节。这种“化私为公”的机制虽然在推动村庄经济发展方面收获颇丰，但对乡村政权却也产生了一定的负面影响，进而阻碍了村庄的民主化进程，可以说是一种少数有钱人的假民主。“富人治村”背后隐含的是一种带有明显政治排斥的“去政治化”的生态环境和制度。这些富人在付出个人财富的同时，也收获了他们在村庄中的道德“势差”，他们不但没有从村集体中获取劳动报酬，而且还用自己的私人财产为村集体办事，由此在建立起个人政治权威的同时，也占据了道义的制高点。富人村干部的这种行为模式形成了新的选举标准，并逐渐被固化成一种思维模式，即“有钱”成了当选村干部的前提。在这种环境中，普通村民去参选村干部，经常会被怀疑成是想利用村干部的身份来贪污集体财产；或是富人的“高价选举”会让普通村民望而却步；或是即便选上了，他们也没有相应的经济实力；或者就算是参加选举了，其他村民也不可能把票投给他们。村干部成了“富人们”的专利，竞选的经济门槛将普通村民排斥在村庄政治之外。甚至对村庄的公共事务，普通村民也都无权过问，因为治理中用的是村干部个人的财产，村民连钱都没有出怎么好意思去问人家的钱是怎么花的。从长远来看，普通村民不仅被排斥在村干部之外，而且甚至被排斥在乡村的公共事务之外，一切公共活动都成了富人村干部的私事。而村民们也因没有为乡村出钱而丧失了建议权，村庄治理的公共性随之丧失，“富人治村”中村民成为沉默的看客。[7]这种通过经济分层建立的社会分层继而再建立的政治分层直接导致了乡村权力场域的结构化，基层民主的发展遭遇到寡头政治困境，村庄的民主化进程受到遏制。[8]49
（二）后果二：村庄治理私人化
在“富人治村”中，无论是对外争取资源或是对内分配利益，传统“乡绅治理”中蕴含的通过文化和政治整合来达成决议的内涵已荡然无存，村庄内部的政治原则为资本原则所替代。富人利用资金获取的参政权和主政权，使村民感觉村庄治理是有钱人家的事情，这种认知进而加剧了他们对政治的冷漠感，表现出对公共事务的漠不关心。相反，富人对村干部的政治身份表现出极大的热情，因为它将给富人带来政治与经济的双重效应。首先，富人村干部将对村庄治理的目标落在利用其半体制性身份拓展自己的生意上。富人当选村干部之后，他们更容易获得优秀企业家或劳模等荣誉，甚至当选人大代表或政协委员，这些荣誉为帮助富人企业的发展作了良好的铺垫，他们将更早获得政策信息，并获得更多的政策支持，如办理营业执照、税收减免等。因此富人村干部巧妙地利用这种政治符号和政治资本的便利，可为自己谋取企业经营的优势和私人利益。另外，富人在村庄治理过程中或多或少手上握有一定的资源分配权，面对如村企业中承包食堂、开超市等一些机会，富人可能借机优先获取，或是向亲朋好友倾斜，所以富人村干部在分配这些资源时，就能享有更多的资源配置话语权。其次，富人村干部的治村行为成了个人的决策行为。在富人治理的村庄中，村民参与民主管理和村务监督的程度如前所述已相对较低，而富人凭借道德优越感，在治理过程中自觉不自觉地存在“我为村集体付出的比谁都多，你们还有什么理由反对”这样的心理，他们处于村庄阶层高处，在村内可谓是集经济、政治、社会地位于一身，村中事务由他们说了算，整个村庄就像是他们自己的企业一样。村民不敢轻易表达反对意见，村庄的民主不断走向萎缩。再次，富人村干部治村中的权力运作主要依赖私人利益之间的交换。村庄治理只是富人的副业，他们的主业依然是自己的企业。在城乡一体化建设和建设美丽乡村等背景下，村庄事务繁多而复杂，除了常规的宣传教育工作、档案管理工作、村务公开工作、基层党建工作、计生工作、经济普查工作、养老保险收缴工作、田亩调整工作等等，还有一些大的项目建设、宅基地审批、拆迁征地等相对棘手的事务要处理。富人村干部往往没有那么多的时间来管理村务，除非有重大事情，他们平日一般很少去村委会，但是一旦涉及利益分配问题，他们就会积极参与并行使决定权。[9]在已有的道德優势下，村民们对干部的决策往往也会持支持态度，万一碰到不同意见的，富人村干部为了推进项目的完成进度喜欢采用金钱来摆平，村民代表大会和党员大会沦为了富人通过决议的制度工具与合法手段。因此富人村干部对于村庄的治理表现出私人治理的随意性特点，这种权力运作方式也弱化了农民的集体行动能力，加剧了村庄公共性的消解。[8]49
（三）后果三：基层政权权威的弱化
从表面上看，“富人治村”模式是暂时维持住了村庄的稳定，但事实上我们前面分析过，村庄的公共性却是在不断萎缩，这一现象背后隐含的是基层权力的失控和治理合法化危机的问题。首先，富人治村的私人化降低了“富人治村”的合法性。由于富人当选村干部的基础是拿自己的财产为村集体办好事，以此来获取政府和村民的认可，但商人的本性是趋利的，当富人村干部在治村中利用政治身份谋取私利，或是因专注于自己企业而无瑕打理村务，或是不能持续为村民带来收益时，他就丧失了治村的基础，村民的不满意必然招致民意基础下降。若是想维持原来的状态，那富人就必须继续投入，最后只能使村庄的治理成本越来越高。因此“富人治村”的稳定性不高，这种村庄政治具有明显的不确定性。其次，“富人治村”容易导致乡村治理“策略主义”的非常规化的治理机制。对政府来讲，村中富人干部可以为他们摆平一些难以应对的问题，富人经济实力雄厚、社会关系广泛，当选村干部后他们有能力应对村中的矛盾和问题，同时也愿意与政府配合，因此我们看到的现象是富人村干部上台后往往会给村庄带来暂时性的跨越发展。但是我们往深处分析就会发现，在这样的治理模式下，村庄将越来越依赖富人，政府对村庄治理的能力整体下降，与村民之间的关系也愈益疏远，使用富人来治村从根本上讲只不过是一种策略性的行为。对村民来说，富人村干部喜欢用钱来摆平矛盾或用钱来促成事情尽快解决，这种方式也冲击着村内的基本公平，瓦解了村庄的基本社会秩序，村民会把它理解为越是“刁民”越能得到更多的好处。因此“富人治村”从长远来看，它最终会破坏村庄内部的价值原则，使基层政权组织着眼于当下的短暂目标，普遍采用权宜的、随意的策略主义代替本应是稳定的、普遍的办事逻辑。再次，富人治村使村庄治理灰、黑化。政府对村中的那些灰、黑势力很头痛，这些人深谙政府政策，惯于采用“踩线不越线”手法来牵制基层政府，在“稳定压倒一切”的压力之下，富人村干部更倾向于对他们妥协。村中灰、黑势力的嚣张，加上富人村干部的包庇纵容，挤压了村民的生存空间。甚至由于基层治理手段的缺失和基层任务的繁重，一些村干部在处理村庄事务时，愿意借助灰、黑势力直接介入，以暴力、恐吓和威胁等手段速战速决。随着灰、黑势力的介入，农村基层治理的合法性也遭遇着丧失的危险。[10]“富人治村”正在考问着新时期基层治理的前途。
四、走出“富人治村”的治理困境
“富人治村”作为中国乡村治理发展模式暴露出的政治后果也引发了我们的思考，在当前中国农村基层组织建设中，“富人治村”的目标不应仅仅局限于“带头致富、带领致富”，更重要的是应该扬长避短，针对上述问题不断完善制度，设计出一个让普通农民能够有效表达自己需求且村干部能够及时回应的民主制度安排，使“富人治村”的治理模式能够真正惠及农民。
（一）完善村民自治法律，规范基层选举机制
规范农村选举机制，完善村民自治，建立起常规的、稳定的村庄治理机制，保证农民群众能够依法行使自己的民主权利，这是走出农村治理困境首先要做的事情。不完善的选举制度容易导致“富人”村干部贿选行为，规范的基层干部选举制度则可以将那些企图利用政治资源来扩展自己企业经营的富人村干部拒之门外，也只有把好富人进入农村基层政治活动的第一关，才能从根本上减少“富人治村”模式的政治隐患。首先是《村民委员会选举法》应尽快出台，以规范村委会选举活动。当前正在使用的《村民委员会组织法》对基层选举的规范不够细致，面对那些善于钻法律空子的贿选“富人”往往束手无策，通过立法的形式，对以不正当手段参加选举的人员追究法律责任才是治本之策。其次是应加大对选举中违规行为的处理力度。由于目前的《村民委员会组织法》对农村基层选举中的违规行为缺少法律的制裁，贿选的代价最多也就是取消其竞选资格，违规成本过低也是导致富人候选人敢放手一搏的原因，因此对选举中出现的贿选问题应该让司法机关介入处理，加大法律制裁力度。再次是应加强对基层选举过程的指导与监督。乡镇政府应在选举前向选民公布选举制度和选举程序，杜绝暗箱操作，使村民能够充分行使法律赋予他们的选举权。同时乡镇政府还应对整个选举过程进行有效监督，确保选举过程公平公正。最后是要通过村中公示栏的宣传作用来规范选举行为。对于整个选举过程的进展都应于第一时间在公示栏中公布，让选民了解选举情况，营造出民主、自由、和谐的选举氛围。总之，只有建立起规范的、公平公正的选举机制，才能让那些既能适应市场经济发展要求，同时又能带领村民共同致富的、德才兼备的富人进入到基层政治队伍中去。[11]
（二）建立健全农村基层治理体系的管理监督机制
2017年1月6日王岐山在“中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议”上作的工作报告《推动全面从严治党向纵深发展，以优异成绩迎接党的十九大召开》中特别强调，要“加大对‘村霸和宗族恶势力的整治，决不允许其横行乡里、欺压百姓，侵蚀基层政权”。[12]其实自由民主与专制的区别不在于前者有精英，后者无精英，而在于权力精英是否受到制约。[13]富人参政后出现了各种问题，一个重要的原因便是对这些人的权力没有进行有效监督。因此要想建立规范、稳定的乡村治理机制，就必须回到农村基层制度的基本建设上来，只有这样才能确保富人村干部能够用手中握有的公共权力来为乡村谋发展。首先应拓宽民主监督渠道。对于村干部的监督，不能只局限于目前仅有的村民委员会和村民代表会议这两个监督机构，而应该发展多种形式的村务监督，比如可以建立起村务监督委员会制度。这种在乡村基层组织中建立的相互监督、相互制约的组织体系，对预防“富人”村官腐败能起到有效的作用。同时也可发挥民间组织的监督作用，民间组织具有非政府性的特征，其成员往往也是热心于公益事业的，所以这些民间组织可以成为对村务进行监督的一支重要力量。其次要加大上级部门的监督力度。乡镇政府作为国家行政的神经末梢，它对村务信息的触觉最为灵敏，对于村庄矛盾的化解有着不可替代的作用。因此乡镇党委加强对村民委员会的监督是防止富人村干部利用村庄集体资源中饱私囊的有效方式，既要发挥这些富人村干部带领群众致富的本领，又要有效防止他们违法乱纪的行为。比如可以要求建立村干部的任前财产公示机制、村级财政预算审议机制、村治体系内部监督机制等等，通过这些机制对富人村官的施政效果进行及时跟踪与反馈。[14]再次应疏通体制内的利益诉求渠道，在基层建立健全村民的利益表达机制。要提高农民在各级人大中的占比，保证農民的话语权；要求村干部要切实解决村民信访的正当利益诉求；对重大的村务还应要求进行决策听证，让“权力”运行在阳光之下。这些举措不但能够增强对村干部的约束力，同时也能够提高村民参与村务管理的积极性和主动性。通过对监督制度的完善，加强制度的落实，对违反国家法律法规和党的方针政策，以及影响当地可持续发展的当政富人村干部严肃惩戒，使公检法对村级干部的监督有法可依，真正把“富人”村官的腐败问题纳入到法律体系之中。[15]
（三）培养和提升“富人”村干部的治理能力
村级治理由于制度上的不完善，底层村民对富人村干部还没有形成明确的道德期许，但类似于遵纪守法、公平公正、廉洁奉公等这些基本的道义期望还是有的。同时村民对这些富人村干部还有更多一层的期望，那就是能够带领他们共同致富。因此他们希望思想政治觉悟高、领导能力强，而且还具备敏锐的经济眼光的村干部，能够带领全村抓住机遇发展经济，推动村庄经济社会发展。这也是中央提出“双培双带”方针的初衷，因此富人村干部的综合素质，特别是他们的治村能力对村庄的发展有着不容忽视的作用。首先应提升富人村干部的政治理论素养。通过学习党的基本理论、执政理念、法律法规和相关政策，提升富人村干部的政治意识、大局意识、廉洁意识、公仆意识，树立正确的金钱观和权力观。其次应转变富人村干部的治理方式。虽说这些富人村干部在企业中也是管理者，但村庄治理与企业管理还是有所不同，比如在企业管理中，他们能够迅速做出决策，但也造就了他们垄权独断的习惯，这与基层的民主自治政策是相冲突的。因此在村庄治理中，这些富人村干部还需要学会民主决策和民主议事。其三应提高富人村干部的管理能力，包括掌握组织行为学、政府管理、领导艺术、市场经济、农村实用技术等方面的知识，都能有效提升他们进行村务管理和引领群众致富的能力。培养和提升富人村干部的治理能力是一项长期任务，上级政府部门应对他们跟踪培养，通过建立科学有效的培训机制，加强思想教育，提升政治觉悟和知识文化素养，以最大限度地发挥好富人村干部的个人作用。
（四）培育村民的民主意识，推进基层村民自治
中国传统文化沉淀最深的地域在农村，农民深受传统封建思想的影响，在政治文化中容易表现出对权威的膜拜和息事宁人等一些观念，因此中国的大部分农民属于“无政治”农民，政治参与热情不高，政治意识淡薄，消极地把政治活动都当成富人们的事，觉得自己在政治活动中，是既“插不上嘴”，同时也没有资格参与。这些在现代化进程中暴露出的落后性已制约了基层民主的发展。正如邓小平所说的：“随着民主政治的开展，民主教育比任何时候还要迫切，无论在党内还是在群众中，过去这点都是不够的。”[16]因此目前就需要政府来推动提高农民的政治参与水平，培养农民对政治的认知能力，以及独立自主意识和一定的参政能力。首先要通过提高村民的文化水平培养理性公民。列宁曾指出：“文盲是站在政治之外的。”[17]一个人的知识储备决定着他的行为高度，要培育农民民主意识，遏制富人贿选等不良习气，彻底改变村民对富人村干部贿选行为表现出来的漠视、包庇甚至是帮助行为，逐步提高村民以及经济精英的文化水平和政治素养，使村民和富人都能理性参政。其次要加大宣传教育力度，提升农民的参政水平。现在的传播媒介很多，除了传统的广播、电视、报刊、宣传栏之外，手机、电脑、电子阅览室、电子屏幕等现代传媒的传播速度快、受众广，我们完全可以利用这些传媒在农村基层开展丰富多彩的宣教活动，不断提升村民的民主意识和政治素质，进而推进基层民主建设。
虽然就目前来看，“富人治村”模式的结果还是利大于弊的，但富人村干部在治村过程中出现的贿选、贪污等问题也不容小觑，因为它背后反映的是政府治理权威与治理手段不足的问题，它涉及到了基层政府自身的规范化、制度化和治理能力的问题。因此关于“富人治村”问题的讨论将会对中国农村基层民主建设的发展起到促进作用。同时就整个乡村社会场域来看，治理主体当然不是仅仅只有“富人”，那么关于“富人治村”实践逻辑的讨论对于一般意义上的乡村治理又有何意义，这也是值得我们进一步探究的内容。
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责任编辑：陈可阔
摘要：近年来中央把“双带双培”政策作为农村基层组织工作的主导方针，“富人治村”成了基层政权、农民、富人三者基于自身利益，在乡村治理的互动与博弈中形成的一种无意识的合谋行为。与依靠乡村内生性力量实现的国家集权简约治理下传统的“乡绅治村”相比，可以说“富人治村”在主体合法性、主体产生机制、主体治理行为上已经丢失了儒家文化的使命感。从政治学角度分析，他们的治理行为也将农村基层治理带入到村庄权力场域的结构化、村庄治理私人化、基层政权权威弱化的困境。解决上述问题，可通过以下途径：构建完善村民自治法律，规范基层选举机制；建立健全农村基层治理体系的管理监督机制；培养和提升“富人”村干部的治理能力；培育村民民主意识，推进基层村民自治。
关键词：富人治村；基层治理；村民自治；基层民主
中图分类号：D42；D638
文献标识码：A
文章编号：16735595（2018）01003308
随着中国农业税的全面取消，以及由农民生育观念变化所带来的农村计划生育工作难度的下降，农村基层组织终于可以从繁重的税费征收和计划生育任务中解脱出来，村干部的主要工作转向为村民提供优质的公共产品和公共服务上。这些年来，尽管国家没有颁发文件鼓励富人参与村庄治理，但是事实上我们已经把建设“带头致富能力强、带领致富能力强”的“双强”村两委，以及把“带头致富、带领致富；把党员培养成致富能手，把致富能手培养成党员”的“双带双培”政策作为农村基层组织工作的主导方针。[1]这些党的建设指导思想无疑为富人参与政治提供了重要的政策支持，于是先富能人当选村干部就成为一道农村常见的政治景观。
一、“富人治村”的生成逻辑
乡村治理的主要任务是协助乡镇完成好各项行政工作，做好村庄的管理和服务，协调好乡村社会中的各种关系，稳定基层的社会秩序，推动乡村经济和社会的发展，并最终实现乡镇治理与村民自治的有效衔接，促进社区民主和国家建设目标的统筹推进。[2]为了达到治理目标，中国的村庄治理事实上已成为多个利益主體之间的协同治理，“富人治村”则是基层政权、农民、富人三者基于自身利益，在进行乡村治理过程中相互博弈形成的，它是一种无意识的合谋行为。梳理“富人治村”的生成逻辑，将使我们更加清楚地理解当前农村基层治理存在的问题。
（一）基层政府的选择
发展地方经济与维护基层稳定是地方政府应该承担的两大基本任务。就发展地方经济这一任务来看，在当前的乡村社会中，我们面对的图景是乡镇财政资源的匮乏，假如说农业税取消之前，基层财政还存有一些可供预算和决算的实质性内容，那么取消农业税之后，财政资金几乎是入不敷出，乡镇财政出现了断流、绝源的窘迫局面。事实上，一些乡镇财政所早已停止了对财政收支的预算和决算，它们现在只负责一些有关资金的出纳、会计、保管等事务。在维护地方稳定的任务中，由于财政资源的匮乏导致乡镇治理能力的弱化已是一个不争的事实。
在这种境况下，村中富人村干部应运而生。一方面，对富人来说，参加村干部的选举是他们获取荣誉的一条重要途径。他们期待通过为村集体创造公共收益空间，能够将他们的经济优势转变为社会声望，表现为富人村干部愿意通过自己私人关系的运作为村庄获取一些项目资源，争取更多的资金和更多的公共产品供给，为本村的发展建设服务。另一方面，就村庄本身来说，随着村中“钉子户”和“上访户”的增多，基层维稳的压力随之增大，由于基层财政的窘迫致使治权弱化，基层政府只能遵循“不出事逻辑”并寄希望于乡村富人来遏制那些“钉子户”和“上访者”，这些富人不但具有丰富的经济资本，同时又拥有广大的关系网络和“黑白通吃”能力的社会资本，他们很容易调动资源解决矛盾，协助乡镇政府完成一些棘手的工作，确保乡村社会稳定有序。依靠村庄富人维稳，能让人感觉我们是依靠农民内部人员去解决农村内部的事务，它带来的好处是既能达到维稳的效果，同时又不失表面的和谐。
（二）村民的选择
随着改革开放的深入和市场经济的发展，原本的宗族血亲情谊随之世俗化，村庄中人与人之间的关系变得理性而功利，面对强权，村民常常表现出无助和脆弱，此时他们特别期待那些“高大危猛型”的富人能够出面来维护村庄的利益和村民的合法权益。甚至有些生计窘迫的村民还会因为自己能在选举过程中得到富人贿选的意外所得而庆幸。“富人治村”具有一定的民意基础：一是能防止集体资金被贪污。相对来说富人已经有相当的经济收入，当上干部，他们一般不会为了贪污村财而去损毁名声。甚至有些富人为彰显自己清廉高尚的品德，还会“私款公用”，拿出自己的私人资金去贴补村中的一些公益事业，并以此赢得村民的好感。二是能保护村民权益不受侵害。目前法律法规对村民自治行为的规范还很不到位，再加上农民的现代公民意识薄弱，农村社会也尚未发育出正式的社会组织，因此当发生诸如地方政府强行征地或拆迁等行为时，面对侵犯，村民虽然心存不满，但由于农村社会内在的无序而无法将村民组织起来进行有效反击，更多的时候是选择屈从于地方政府。富人当选村干部后，不管是出于为获取更多利益，或是为了在村庄中树立起权威，他们都愿意表现出积极维护村民利益的姿态。而且他们视野广、门路多，也有这样的能力。三是能带领村民致富。随着经济的发展，村民的价值观念正在悄然发生着变化，他们希望能有致富能力强的经济能人带领他们一起走上富裕之路，因此在很多村民心中，他们会把“能带领致富”作为选择村官的一个重要标准。
（三）富人自身的选择
2006年废除农业税后，村干部的主要工作不仅不会直接造成干群对立，在时间上也不再影响自己的致富主业，这就为富人兼任村干部提供了可能。[3]对富人而言，首先是为了谋求经济利益。可以说大部分富人参政的重要动机之一是冲着国家对农村的资金输入，以及地方资源资本化过程中产生的巨大利益而去的。当上村干部后，富人便可以凭借自己的政治影响，在参与国家资源分配中，将手中的权力资源转变为经济竞争力。比如利用掌握的村庄政治经济活动的分配权，让自己的亲戚朋友优先承包一些支农工程或山林、鱼塘等项目，或是通过自己的商业关系，在不同的村庄之间互相承包，以此来实现他们的经济利益。同时成为村干部后的富人会有更多的机会接触上级党委政府部门领导，编织政治网络，从而更好地保护他们的既得利益。其次是为了谋求政治利益。经济上取得一定成就之后，那些富人也进一步希望能拥有一个展示自己才能的政治舞台，而当选村干部则被他们看作是一种获取“出人头地”和“光宗耀祖”社会荣誉的捷径，通过进入乡村权力结构的上游，得到乡里乡亲的认同和尊重，实现自己的政治抱负。再次是为了谋求自我实现。不可否认，也有一些富人积极参选村干部是为了扭转家乡的落后面貌，多年的奋斗使他们具备了较为雄厚的经济实力，而这些人大多对代代相传的家族和自身成长的村庄是怀有感情的，他们希望能够为乡亲做点实事，回报村民，造福邻里。
二、去道义的基层政治：与“乡绅治村”的比较
由于这些当选了村干部的富人手上不仅握有乡村的社会财富，同时还掌握了乡村的政治权力，同传统的乡绅相比，这些人在经济地位与政治地位上的确存在一定的相似性，因此有些学者将他们称为“新乡绅”。但这种由经济能力转化而来的政治权力在某种程度上与传统的“乡绅治村”还是有所区别的，现在的“富人治村”更多地体现为一种行政逻辑，而传统的“乡绅治村”则是对乡村治理需求的主动回应，它体现为一种基于村庄内生秩序的自治逻辑。
中国帝制时期由于受到国家财政和治理能力的限制，于是在中国政治史上有“皇权不下县”的论断，也就是“县”是代表皇权统治最低一级的地方政府，至于县以下的基层社会治理，政府将地方乡绅作为代理人，委托其与村民打交道。中国历代王朝都希望能够通过“德治”来达到“善治”，但由于道德准则的要求太高，所以总是难以实现。而倘若对村民的行为要求仅以法律作为标准的话，却又明显太低，况且以法律来治理国家是现代的政治形式。因此在传统的乡绅治理过程中，他们一般是把处于中间地带的“道义”作为处理公共事务的准则，这种“道义政治”能够同时兼顾国家和村民两个主体。
（一）治理主体合法性的比较
“乡绅治村”的合法性源自于政府和村民的双重认可。传统乡绅的地位除了需要拥有一定的经济实力之外，他们作为乡村的文化人，在考取功名过程中已经逐渐认可和接受了国家的意识形态，所以自然而然就成为国家的代言人。在治村的时候，基于对家乡情感的归附和与家乡永久性的关联，乡绅会主动捍卫本村的利益，表现出强烈的荣誉感和使命感，而政府为了缩减管理成本往往也会愿意采纳乡绅来治村。同时，在乡村社会中，自耕农与那些乡绅家的雇农、佃农等都希望寻找乡绅的庇护，不自觉中在一定程度上就形成了人身依附关系。这样乡绅便拥有了由身份和文化权力转化而成的政治权力。于是處于最底层的县级政权达成这样一个共识：为了应对人口增长的压力和解决县官（陌生人）治理的技术难题，他们把“乡绅治理”作为基层政府的一种“集权简约治理”。[4]因此“乡绅治村”在中国传统上应该说是具有国家与村民一致认可的合法性和文化自洽性。
而现代“富人治村”的合法性来源于国家的“双培双带”政策，它是农村党建与经济建设的有效结合点，是新时期创新农村党建工作的一种形式。所谓的“双培双带”指的是“把党员培养成致富带头人，把致富带头人中的先进分子培养成党员；党员带领群众共同发展，党组织带领致富带头人不断进步。”在市场经济的推动下，大部分村民专注于如何发展自己的家庭经济问题，对村庄政治觉得与己无关，表现得漠不关心，也就是所谓的“无政治农民”。[5]这些村民自身也认同“富人治村”这一事实，他们认为富人之所以能致富一定有他的道理，而自己连家都管不好怎么好去管别人呢？再加上这些富人能够为村子筹集资金、引进项目，带领大家共同致富，所以村民从内心和舆论上也是支持“富人治村”的。同时中央政府的提倡和地方政府的鼓励，这些都构成现代“富人治村”主体的合法性和合理性。另一方面，富人当选村干部是通过村落竞选出来的，因此其在形式上也是合法的。
（二）治理主体产生机制的比较
中国传统的基层政治人物一般是通过“推荐”产生的。在广大村民心目中，这些人应是村落里那些年高辈长、德高望重的“说话人”、“决策者”，他们一方面手中掌管着整个家族甚至整个村落的经济、政治和社会生活大权；另一方面这些人在村民心目中往往是正直、公正的，是能做到恩德广施、具有权威的长者。因此所推荐的村官需要符合村民的这种道德期许。对政府来说，国家意识形态对精英乡绅的规训早在他们读书阶段便已完成，从而保证了出任村官的乡绅在政治意识形态上与政府的一致性，把这些乡绅作为政府职能在乡村的延伸是再合适不过了。当选村官的乡绅上为政府征收税赋、办理征兵，下为村民提供各种公共产品。可见传统的推荐基层政治人物的伦理道义包含了财力、德望、功名等因素。
中国现代基层政治人物的产生机制则是选举制度。但是目前这个选举夹杂着普遍的贿选，是否能够当选村干部往往是由贿选金额高低来决定的。相当一部分富人是将选举村干部当作一种投资，当前一些农村的土地价值不断攀升，当选村干部是希望在土地增值中也能够分得一杯羮。同时在一些工程项目的承包、资金贷款的优惠、工商税费的减免等方面都会给富人带来利益，所以富人在竞选村干部时他们是抱有这种投资的务实态度和金钱逻辑的。从政府这个角度来看，基于“不出事”的行政逻辑和村民自治的原则，一些地方政府对基层选举中的贿选行为大多会采取默许的态度。而村民对目前选举所持的态度更多流露出的是无奈，反正自己也选不上，富人贿选时给大家分点福利也算是自己在选举中有点收益。因此现代的农村基层干部选举机制掺杂着金钱的运作。
（三）治理行为的比较
传统乡绅对中国农村的长期稳定功不可没，对乡村的治理不仅仅要完成政府交待的诸如征税、征兵之类的任务，更要为村民提供基础设施、基本教育、救灾、治安等各种公共产品，把增进村民的福利作为己任。在当时那个法治不健全，缺少公平、公正的社会中，手中握有权力和财富，同时又植根于土地的乡绅阶层，他们充当了村庄治理者的角色，对当时的社会管理起到了很好的补充。传统的乡绅治理制度是一种历史的选择，可以说它未必先进，但它一定相对合理，如同是一个万物自然形成的生物圈，大家相互补充，和平共处。[6]
现在的“富人治村”的治理行为往往是通过委托或聘任村中能人、退休村干部来协同治理村务。富人虽然获得村干部的职位，但是他们并没有充裕的时间和精力去处理村民的纠纷和琐碎事务。对于事务纠纷他们往往会请村庄中说得上话的干部来处理；对于一些涉及到钱的纠纷，富人村干部更愿意自己出点钱来摆平；而对于个别“钉子户”，他们甚至会雇用当地的灰、黑势力来协助解决。在治理的过程中，富人村干部经常凭借自己的政治地位，在对国家资源进行分配时，汲取村庄资源，私吞公共资产，或是直接将公共项目承包给自己人，为村民做点好事就视为个人对村民的恩惠，这种认识的源头是因为这些富人村干部认为这个职位完全是自己金钱的投资结果，所以理所当然要有所回报，因此他们的治理目标是要回归到经济上面。
通过比较不难发现，传统的乡绅治村是依靠乡村内生性力量实现了国家集权的“简约治理”，使乡村治理实现自治，它与现在的“富人治村”相比，不管是治理的基础还是最终的治理目的都存在较大区别。从治理基础看，传统的乡绅治村的基础是熟人社会，现在已转变为半熟人社会，也就是依靠乡绅来治村的文化网络已不复存在。这种情况下，再加上缺乏体制、机制上的规范，孤注一掷于依靠治村者的道德自觉，这种治理显然具有不稳定的特性。从治理目的来看，传统的乡绅治村是希望得到地方社会的威望回报，而非单纯的经济利益。而在市场经济条件下，随着乡土社会的逐渐瓦解，现代的富人治理的目的则相反，他们往往会把经济利益放在首位，也就是说他们缺少儒家文化的使命感。
三、“富人治村”的政治后果
在“富人治村”行为中，我们表面上看到的是富人为村庄提供公共产品，缓解了农村的治理压力；同时推动国家政策的实施，保证村庄经济与社会发展的稳定状态。但是由于富人的本性是追求利益的，因此他们的治理行为也容易将基层治理带入到反制度化、反政治化的新政治危机中。
（一）后果一：村庄权力场域的结构化
农业税取消之后，原本就捉襟见肘的农村集体经济更是无法满足社会治理和公共产品供给的需求，在这种公共治理资源缺乏的背景下，富人为了登上村政治舞台有所作为，他们“假私济公”贴钱为村庄办事的那些补贴正好回应了当下的这种需求，包括村中修桥铺路引自来水的费用、项目公关的费用、扶弱助贫的费用等，富人的私人资源可以说是贯穿于村庄治理的各个环节。这种“化私为公”的机制虽然在推动村庄经济发展方面收获颇丰，但对乡村政权却也产生了一定的负面影响，进而阻碍了村庄的民主化进程，可以说是一种少数有钱人的假民主。“富人治村”背后隐含的是一种带有明显政治排斥的“去政治化”的生态环境和制度。这些富人在付出个人财富的同时，也收获了他们在村庄中的道德“势差”，他们不但没有从村集体中获取劳动报酬，而且还用自己的私人财产为村集体办事，由此在建立起个人政治权威的同时，也占据了道义的制高点。富人村干部的这种行为模式形成了新的选举标准，并逐渐被固化成一种思维模式，即“有钱”成了当选村干部的前提。在这种环境中，普通村民去参选村干部，经常会被怀疑成是想利用村干部的身份来贪污集体财产；或是富人的“高价选举”会让普通村民望而却步；或是即便选上了，他们也没有相应的经济实力；或者就算是参加选举了，其他村民也不可能把票投给他们。村干部成了“富人们”的专利，竞选的经济门槛将普通村民排斥在村庄政治之外。甚至对村庄的公共事务，普通村民也都无权过问，因为治理中用的是村干部个人的财产，村民连钱都没有出怎么好意思去问人家的钱是怎么花的。从长远来看，普通村民不仅被排斥在村干部之外，而且甚至被排斥在乡村的公共事务之外，一切公共活动都成了富人村干部的私事。而村民们也因没有为乡村出钱而丧失了建议权，村庄治理的公共性随之丧失，“富人治村”中村民成为沉默的看客。[7]这种通过经济分层建立的社会分层继而再建立的政治分层直接导致了乡村权力场域的结构化，基层民主的发展遭遇到寡头政治困境，村庄的民主化进程受到遏制。[8]49
（二）后果二：村庄治理私人化
在“富人治村”中，无论是对外争取资源或是对内分配利益，传统“乡绅治理”中蕴含的通过文化和政治整合来达成决议的内涵已荡然无存，村庄内部的政治原则为资本原则所替代。富人利用资金获取的参政权和主政权，使村民感觉村庄治理是有钱人家的事情，这种认知进而加剧了他们对政治的冷漠感，表现出对公共事务的漠不关心。相反，富人对村干部的政治身份表现出极大的热情，因为它将给富人带来政治与经济的双重效应。首先，富人村干部将对村庄治理的目标落在利用其半体制性身份拓展自己的生意上。富人当选村干部之后，他们更容易获得优秀企业家或劳模等荣誉，甚至当选人大代表或政协委员，这些荣誉为帮助富人企业的发展作了良好的铺垫，他们将更早获得政策信息，并获得更多的政策支持，如办理营业执照、税收减免等。因此富人村干部巧妙地利用这种政治符号和政治资本的便利，可为自己谋取企业经营的优势和私人利益。另外，富人在村庄治理过程中或多或少手上握有一定的资源分配权，面对如村企业中承包食堂、开超市等一些机会，富人可能借机优先获取，或是向亲朋好友倾斜，所以富人村干部在分配这些资源时，就能享有更多的资源配置话语权。其次，富人村干部的治村行为成了个人的决策行为。在富人治理的村庄中，村民参与民主管理和村务监督的程度如前所述已相对较低，而富人凭借道德优越感，在治理过程中自觉不自觉地存在“我为村集体付出的比谁都多，你们还有什么理由反对”这样的心理，他们处于村庄阶层高处，在村内可谓是集经济、政治、社会地位于一身，村中事务由他们说了算，整个村庄就像是他们自己的企业一样。村民不敢轻易表达反对意见，村庄的民主不断走向萎缩。再次，富人村干部治村中的权力运作主要依赖私人利益之间的交换。村庄治理只是富人的副业，他们的主业依然是自己的企业。在城乡一体化建设和建设美丽乡村等背景下，村庄事务繁多而复杂，除了常规的宣传教育工作、档案管理工作、村务公开工作、基层党建工作、计生工作、经济普查工作、养老保险收缴工作、田亩调整工作等等，还有一些大的项目建设、宅基地审批、拆迁征地等相对棘手的事务要处理。富人村干部往往没有那么多的时间来管理村务，除非有重大事情，他们平日一般很少去村委会，但是一旦涉及利益分配问题，他们就会积极参与并行使决定权。[9]在已有的道德優势下，村民们对干部的决策往往也会持支持态度，万一碰到不同意见的，富人村干部为了推进项目的完成进度喜欢采用金钱来摆平，村民代表大会和党员大会沦为了富人通过决议的制度工具与合法手段。因此富人村干部对于村庄的治理表现出私人治理的随意性特点，这种权力运作方式也弱化了农民的集体行动能力，加剧了村庄公共性的消解。[8]49
（三）后果三：基层政权权威的弱化
从表面上看，“富人治村”模式是暂时维持住了村庄的稳定，但事实上我们前面分析过，村庄的公共性却是在不断萎缩，这一现象背后隐含的是基层权力的失控和治理合法化危机的问题。首先，富人治村的私人化降低了“富人治村”的合法性。由于富人当选村干部的基础是拿自己的财产为村集体办好事，以此来获取政府和村民的认可，但商人的本性是趋利的，当富人村干部在治村中利用政治身份谋取私利，或是因专注于自己企业而无瑕打理村务，或是不能持续为村民带来收益时，他就丧失了治村的基础，村民的不满意必然招致民意基础下降。若是想维持原来的状态，那富人就必须继续投入，最后只能使村庄的治理成本越来越高。因此“富人治村”的稳定性不高，这种村庄政治具有明显的不确定性。其次，“富人治村”容易导致乡村治理“策略主义”的非常规化的治理机制。对政府来讲，村中富人干部可以为他们摆平一些难以应对的问题，富人经济实力雄厚、社会关系广泛，当选村干部后他们有能力应对村中的矛盾和问题，同时也愿意与政府配合，因此我们看到的现象是富人村干部上台后往往会给村庄带来暂时性的跨越发展。但是我们往深处分析就会发现，在这样的治理模式下，村庄将越来越依赖富人，政府对村庄治理的能力整体下降，与村民之间的关系也愈益疏远，使用富人来治村从根本上讲只不过是一种策略性的行为。对村民来说，富人村干部喜欢用钱来摆平矛盾或用钱来促成事情尽快解决，这种方式也冲击着村内的基本公平，瓦解了村庄的基本社会秩序，村民会把它理解为越是“刁民”越能得到更多的好处。因此“富人治村”从长远来看，它最终会破坏村庄内部的价值原则，使基层政权组织着眼于当下的短暂目标，普遍采用权宜的、随意的策略主义代替本应是稳定的、普遍的办事逻辑。再次，富人治村使村庄治理灰、黑化。政府对村中的那些灰、黑势力很头痛，这些人深谙政府政策，惯于采用“踩线不越线”手法来牵制基层政府，在“稳定压倒一切”的压力之下，富人村干部更倾向于对他们妥协。村中灰、黑势力的嚣张，加上富人村干部的包庇纵容，挤压了村民的生存空间。甚至由于基层治理手段的缺失和基层任务的繁重，一些村干部在处理村庄事务时，愿意借助灰、黑势力直接介入，以暴力、恐吓和威胁等手段速战速决。随着灰、黑势力的介入，农村基层治理的合法性也遭遇着丧失的危险。[10]“富人治村”正在考问着新时期基层治理的前途。
四、走出“富人治村”的治理困境
“富人治村”作为中国乡村治理发展模式暴露出的政治后果也引发了我们的思考，在当前中国农村基层组织建设中，“富人治村”的目标不应仅仅局限于“带头致富、带领致富”，更重要的是应该扬长避短，针对上述问题不断完善制度，设计出一个让普通农民能够有效表达自己需求且村干部能够及时回应的民主制度安排，使“富人治村”的治理模式能够真正惠及农民。
（一）完善村民自治法律，规范基层选举机制
规范农村选举机制，完善村民自治，建立起常规的、稳定的村庄治理机制，保证农民群众能够依法行使自己的民主权利，这是走出农村治理困境首先要做的事情。不完善的选举制度容易导致“富人”村干部贿选行为，规范的基层干部选举制度则可以将那些企图利用政治资源来扩展自己企业经营的富人村干部拒之门外，也只有把好富人进入农村基层政治活动的第一关，才能从根本上减少“富人治村”模式的政治隐患。首先是《村民委员会选举法》应尽快出台，以规范村委会选举活动。当前正在使用的《村民委员会组织法》对基层选举的规范不够细致，面对那些善于钻法律空子的贿选“富人”往往束手无策，通过立法的形式，对以不正当手段参加选举的人员追究法律责任才是治本之策。其次是应加大对选举中违规行为的处理力度。由于目前的《村民委员会组织法》对农村基层选举中的违规行为缺少法律的制裁，贿选的代价最多也就是取消其竞选资格，违规成本过低也是导致富人候选人敢放手一搏的原因，因此对选举中出现的贿选问题应该让司法机关介入处理，加大法律制裁力度。再次是应加强对基层选举过程的指导与监督。乡镇政府应在选举前向选民公布选举制度和选举程序，杜绝暗箱操作，使村民能够充分行使法律赋予他们的选举权。同时乡镇政府还应对整个选举过程进行有效监督，确保选举过程公平公正。最后是要通过村中公示栏的宣传作用来规范选举行为。对于整个选举过程的进展都应于第一时间在公示栏中公布，让选民了解选举情况，营造出民主、自由、和谐的选举氛围。总之，只有建立起规范的、公平公正的选举机制，才能让那些既能适应市场经济发展要求，同时又能带领村民共同致富的、德才兼备的富人进入到基层政治队伍中去。[11]
（二）建立健全农村基层治理体系的管理监督机制
2017年1月6日王岐山在“中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议”上作的工作报告《推动全面从严治党向纵深发展，以优异成绩迎接党的十九大召开》中特别强调，要“加大对‘村霸和宗族恶势力的整治，决不允许其横行乡里、欺压百姓，侵蚀基层政权”。[12]其实自由民主与专制的区别不在于前者有精英，后者无精英，而在于权力精英是否受到制约。[13]富人参政后出现了各种问题，一个重要的原因便是对这些人的权力没有进行有效监督。因此要想建立规范、稳定的乡村治理机制，就必须回到农村基层制度的基本建设上来，只有这样才能确保富人村干部能够用手中握有的公共权力来为乡村谋发展。首先应拓宽民主监督渠道。对于村干部的监督，不能只局限于目前仅有的村民委员会和村民代表会议这两个监督机构，而应该发展多种形式的村务监督，比如可以建立起村务监督委员会制度。这种在乡村基层组织中建立的相互监督、相互制约的组织体系，对预防“富人”村官腐败能起到有效的作用。同时也可发挥民间组织的监督作用，民间组织具有非政府性的特征，其成员往往也是热心于公益事业的，所以这些民间组织可以成为对村务进行监督的一支重要力量。其次要加大上级部门的监督力度。乡镇政府作为国家行政的神经末梢，它对村务信息的触觉最为灵敏，对于村庄矛盾的化解有着不可替代的作用。因此乡镇党委加强对村民委员会的监督是防止富人村干部利用村庄集体资源中饱私囊的有效方式，既要发挥这些富人村干部带领群众致富的本领，又要有效防止他们违法乱纪的行为。比如可以要求建立村干部的任前财产公示机制、村级财政预算审议机制、村治体系内部监督机制等等，通过这些机制对富人村官的施政效果进行及时跟踪与反馈。[14]再次应疏通体制内的利益诉求渠道，在基层建立健全村民的利益表达机制。要提高农民在各级人大中的占比，保证農民的话语权；要求村干部要切实解决村民信访的正当利益诉求；对重大的村务还应要求进行决策听证，让“权力”运行在阳光之下。这些举措不但能够增强对村干部的约束力，同时也能够提高村民参与村务管理的积极性和主动性。通过对监督制度的完善，加强制度的落实，对违反国家法律法规和党的方针政策，以及影响当地可持续发展的当政富人村干部严肃惩戒，使公检法对村级干部的监督有法可依，真正把“富人”村官的腐败问题纳入到法律体系之中。[15]
（三）培养和提升“富人”村干部的治理能力
村级治理由于制度上的不完善，底层村民对富人村干部还没有形成明确的道德期许，但类似于遵纪守法、公平公正、廉洁奉公等这些基本的道义期望还是有的。同时村民对这些富人村干部还有更多一层的期望，那就是能够带领他们共同致富。因此他们希望思想政治觉悟高、领导能力强，而且还具备敏锐的经济眼光的村干部，能够带领全村抓住机遇发展经济，推动村庄经济社会发展。这也是中央提出“双培双带”方针的初衷，因此富人村干部的综合素质，特别是他们的治村能力对村庄的发展有着不容忽视的作用。首先应提升富人村干部的政治理论素养。通过学习党的基本理论、执政理念、法律法规和相关政策，提升富人村干部的政治意识、大局意识、廉洁意识、公仆意识，树立正确的金钱观和权力观。其次应转变富人村干部的治理方式。虽说这些富人村干部在企业中也是管理者，但村庄治理与企业管理还是有所不同，比如在企业管理中，他们能够迅速做出决策，但也造就了他们垄权独断的习惯，这与基层的民主自治政策是相冲突的。因此在村庄治理中，这些富人村干部还需要学会民主决策和民主议事。其三应提高富人村干部的管理能力，包括掌握组织行为学、政府管理、领导艺术、市场经济、农村实用技术等方面的知识，都能有效提升他们进行村务管理和引领群众致富的能力。培养和提升富人村干部的治理能力是一项长期任务，上级政府部门应对他们跟踪培养，通过建立科学有效的培训机制，加强思想教育，提升政治觉悟和知识文化素养，以最大限度地发挥好富人村干部的个人作用。
（四）培育村民的民主意识，推进基层村民自治
中国传统文化沉淀最深的地域在农村，农民深受传统封建思想的影响，在政治文化中容易表现出对权威的膜拜和息事宁人等一些观念，因此中国的大部分农民属于“无政治”农民，政治参与热情不高，政治意识淡薄，消极地把政治活动都当成富人们的事，觉得自己在政治活动中，是既“插不上嘴”，同时也没有资格参与。这些在现代化进程中暴露出的落后性已制约了基层民主的发展。正如邓小平所说的：“随着民主政治的开展，民主教育比任何时候还要迫切，无论在党内还是在群众中，过去这点都是不够的。”[16]因此目前就需要政府来推动提高农民的政治参与水平，培养农民对政治的认知能力，以及独立自主意识和一定的参政能力。首先要通过提高村民的文化水平培养理性公民。列宁曾指出：“文盲是站在政治之外的。”[17]一个人的知识储备决定着他的行为高度，要培育农民民主意识，遏制富人贿选等不良习气，彻底改变村民对富人村干部贿选行为表现出来的漠视、包庇甚至是帮助行为，逐步提高村民以及经济精英的文化水平和政治素养，使村民和富人都能理性参政。其次要加大宣传教育力度，提升农民的参政水平。现在的传播媒介很多，除了传统的广播、电视、报刊、宣传栏之外，手机、电脑、电子阅览室、电子屏幕等现代传媒的传播速度快、受众广，我们完全可以利用这些传媒在农村基层开展丰富多彩的宣教活动，不断提升村民的民主意识和政治素质，进而推进基层民主建设。
虽然就目前来看，“富人治村”模式的结果还是利大于弊的，但富人村干部在治村过程中出现的贿选、贪污等问题也不容小觑，因为它背后反映的是政府治理权威与治理手段不足的问题，它涉及到了基层政府自身的规范化、制度化和治理能力的问题。因此关于“富人治村”问题的讨论将会对中国农村基层民主建设的发展起到促进作用。同时就整个乡村社会场域来看，治理主体当然不是仅仅只有“富人”，那么关于“富人治村”实践逻辑的讨论对于一般意义上的乡村治理又有何意义，这也是值得我们进一步探究的内容。
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责任编辑：陈可阔
