监察官法制定的现实必要、争议及具体设想
陈翠玉 杜强
摘? 要：今年我国或将提起审议监察官法。监察官法的出台是对现行法律难以有效管理监察官队伍的必要回应，有利于提升监察职业的威信。监察官应当走专业化发展道路，试行“员额制”改革，将法律职业资格作为监察机关执纪调查部门初任监察官的准入条件，采用专业技术序列设置监察官的等级。在制定监察官法的具体结构和内容上，参照新修订的《法官法》《检察官法》，我国监察试点经验以及域外监察法规，监察官的范围应当限于行使国家监察权力的专责监察人员;监察官的职权尤为需要注重保密义务与树立监察权威;经验、能力、品性、政治素养应当是遴选监察官的考量因素，对于初任监察官、转隶人员、原纪检监察部门过渡人员应当予以区别任用;应当强化对监察官的培训、任职回避与监督管理，构建系统的监察官考核、奖励和惩戒机制;在工资保险福利、职务、人身安全、职业伦理、辞职辞退与退休等方面对监察官要加以保障。
关键词：监察官法;必要性;争议;设想
中图分类号：D922.114? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A? ? ? ? ? ? ? ? 文章编号：1674-9170（2020）05-0039-15
自《监察法》颁布实施以来，为建设一支高素质、专业化的监察官队伍，2018年9月，全国人大公布了《第十三届全国人大常委会立法规划》，将起草监察官法列为第二类立法规划。2019年2月，国家纪检监察部门表示：今年将研究起草监察官法。[1]2019年3月，全国人大监察与司法委员会副主任徐显明在答记者问时透露监察官法正在制定中。2020年5月，全国人大法工委发言人岳仲明表示监察官法已经形成了草稿草案。
监察官法的制定离不开系统的监察理论支撑，然而目前学界对监察官法制定的必要性、制定的内容以及如何制定监察官法尚存在一定的争议。为响应我国监察立法实践，为监察官法的制定提供学理支撑，有必要对监察官法制定的争议以及监察官体系的设置进行梳理。
一、制定监察官法的必要性分析
监察官法的制定是对监察官职业化发展的肯定。首先，通过设置法律职业资格考试，我国培养了大批优秀的法律人才，为监察官队伍的建设奠定了人才基础;其次，随着“监察委员会”被纳入《宪法》以及《监察法》的出台，监察职业的发展也获得了宪法和法律的支撑;再者，自十八大以来，我国重典治腐虽然取得了系列成就，公职人员腐败问题已经基本得到了控制，但为了预防腐败态势的蔓延以及积极预防腐败行为，国家应当建立一支以监督、调查、处置为职能的专业化的监察官队伍。这为监察官职业化的发展提供了现实基础。基于现有的法律难以有效地管理“新生”的监察官队伍，为加强对监察官的管理，当前我国应当制定专门的监察官法。
（一）《公务员法》难以有效地管理监察官队伍
在国家立法层面，监察官法正在制定中。监察官法的制定是深入推进国家监察体制改革的重要举措，将监察人员在价值观、工作、身份等方面同质化，形成对监察职业的认同感，提高监察官的职业荣誉感和归属感，是建设中国特色监察队伍的客观需要，也是为国家反腐败斗争提供专业化人才的“后勤”保障。[2]刘练军教授对此提出质疑，认为监察官无需像法官、检察官一样走职业化的发展道路，国家是否需要制定专门的监察官法管理监察官队伍也殊为可疑。基于监察委员会的政治机关属性，仅仅凭借《公务员法》便可以有效地管理监察官队伍。[3]任建明教授则认为，监察委员会的政治机关属性并不能否认监察机关与监察官的专业化发展方向。[4]监察官同法官、检察官一样，不能等视为普通的国家公务员，监察官亦应当走职业化发展道路。
笔者认为，监察官不同于普通的国家公务人员，有必要制定专门的监察官法管理监察官队伍。一是在监察机关的设置上，各级监察委员会是我国专责的监察机关，①其本质是党领导下的国家反腐败工作机构，在机关属性上不同于普通的公务机关;二是在监察职权的配置上，监察官享有监督、调查、处置三大职权，担负着国家反腐败的重任，不同于履行普通公务的国家公务人员;三是在监察官的选拔、任用上，监察官不同于普通公职岗位的选任要求。为保障监察职能的行使，监察官不仅要求能够熟练地掌握相关法律条文和党规党纪，还需要具有財政、金融、心理学、说服学等方面的知识;四是在对监察事项的处置上，《公务员法》仅能对监察事务进行“粗犷式”的管理，难以有效地处置各类监察事务。如监察委员会同其他国家机关的职能交流、党纪与国法的贯通、监察法与其他部门法之间的衔接以及开展国际反腐败合作等问题。虽然监察官本质上属于国家公务人员，但仅仅凭借《公务员法》已经无法有效地管理监察官队伍，加之国家赋予监察机关反腐败的政治重任，因此有必要制定专门的监察官法，对监察官队伍的进行专业化的管理。
（二）监察官条例难以承载监察官的反腐败重任
目前学界普遍赞同国家应当制定监察官法。②但在监察官法制定的时机上存在两种争议：一是以徐汉明教授为代表的学者，主张直接参照《法官法》《检察官法》的立法技术和司法体制改革经验起草监察官法[5];二是以刘练军[3]、姚文胜[6]为代表的学者，主张先试行监察官条例，后逐步推进监察官法的起草。
笔者认为，我国应当直接制定监察官法，不应当以试行监察官条例的方式，逐步推进监察官法的制定。原因有以下三点：一是加快完善国家监察立法是我国监察体制改革的重点，监察官条例以“条例”的位阶管理监察官队伍，与后续的监察立法难以形成有序的衔接，不利于对监察官队伍的管理。通过制定“法律”而非“条例”的形式直接对监察官队伍进行管理，不仅可以彰显党和国家对监察官队伍建设的重视，强化对监察官队伍的管理，客观上也有利于树立监察职能的威信，提升其反腐败效能;二是监察官法的出台是深化我国监察体制改革的重要举措。未经人大制定通过的监察官条例，难以有效承载监察官肩负着的实现国家监察全覆盖的重任，也严重影响着监察人员在开展监察工作的过程中，与其他部门平等交流协作的可能;三是监察官法的制定具有法律和实践基础。一方面，我国《宪法》和《监察法》对国家监察官法的制定在立法层面上做出了规范，具有一定的理论基础;①另一方面，在北京、山西、浙江开展的监察试点工作，以及在全国范围内设立的各级监察委员会，都涉及到了对监察官队伍的管理，为国家监察官法的制定打下了深厚的实践基础。因此，我国应当直接起草制定监察官法，没有试行监察官条例的必要。
（三） 监察官法的出台有利于树立监察职业的威信
监察机关区别于行政机关、司法机关，对所有行使公权力的公职人员进行监督的政治机关。它通过与专责行使党纪检查的纪委合署办公，对所有行使公权力的公职人员进行全方位的监督。监察体制改革是建设中国特色政治体制的一大创举。监察机关不同于司法机关，具有鲜明的政治机关属性。开展反腐败斗争既是监察机关的法律使命又是党和国家赋予其突出的政治任务。莫于川教授认为“监察机关能否让人信服，关键在于其运行的前3～5年内能否树立威信”②。监察官能否取得反腐功效以及取得多大的功效关键在于他们受到尊重的程度。[7]为了强化人们对监察职业的信仰、对监察机关的信心、对监察举措的信服，有必要在监察体制刚刚运行的前3～5年内直接制定监察官法，以法律的形式彰显党和国家对建设监察体制的重视，并以此树立起监察机关、监察职权和监察官的威信，深化人们对于国家监察机关的信任，从而使得监察机关反腐倡廉的政治职责得以落实，深入民心。
二、监察官法的制定内容争议
监察官是否应当走专业化发展道路、是否应当实行“员额制”、法律职业资格是否是其资格准入必备要件，以及监察官的等级设置等问题，是目前学界对监察官法制定争议的焦点。对监察官法制定争议的评析，应当立足于我国现实的监察环境，紧紧契合我国监察体制改革的初心和宗旨。
（一）监察官“专业化”发展争议
在监察官是否应当走“专业化”发展道路这一问题的争议上，鉴于我国原有的行政导向下的反腐败机构带来的“集团式腐败”、充当地方黑恶势力“保护伞”等问题，薛彤彤主张建立专业化导向的国家监察官制度，形成以专业能力为主导的人事制度安排和激励机制。[8]周磊进一步指出反腐败是监察官专业化发展的方向。[2]蒋来用还从加快国家监察体制改革的目的出发，提出建立专业化的监察官职业体系。[9]刘练军对此则提出了反对意见，他认为上述学者均未明确监察官“专业化”发展的具体指向，以及监察官反腐败的工作性质，从事监察官的准入门槛与资格要件等问题。监察官本质上行使的是监督权，与传统监督权并无差异，监察官无需具有专业化知识，无需像法官、检察官走专业化发展道路。[3]
笔者认为，我国的监察官应当走“专业化”发展道路。按照利伯曼对“专业化”的认定，所谓“专业”应当基本满足以下八个条件：一是垄断地从事社会不可或缺的职业;二是理性技术的运用应高于体力技术;三是需要长期、专业的教育;四是专业自律性;五是独立的决策与承担责任;六是非营利性;七是自治性;八是具备职业伦理。[10]据此可以认定，“专业化”的监督官至少有两个层面的要求：一是就监察机关而言，监察机关作为一种排他性的，对所有行使公权力的公职人员进行监察的非营利性国家监察机构存在;二是就监察官而言，监察官在长期、专业化的监察培训基础上，能够独立、自主地运用监察手段行使监察权力，承担监察失职（违反法律或监察伦理）的责任。
监察官的“专业化”发展不仅表现在反腐职权的配置上，在监察人员的选拔、培训、考核、规制等方面也要体现出“专业化”水平：一是对监察官的选任要专业，建立一套独立的监察官员选拔、任用机制，培育专业化的监察人才充任监察官，提高监察官的集体荣誉感和职业信心。二是对监察官的培训要专业，不仅要长期开展对监察官的职业培训，还要有针对性地培育监察官监督、调查、处置三大职权的专业技能。三是对监察官职权的配置要专业，保障其既能独立地做出监察决策、行使反腐败职权，又能公正、合理地承担监察失职的责任。四是对监察官的管理要专业，通过监察立法不仅要明确监察官的权利义务、组织机构、运行程序，还要加强对监察官的伦理立法。既要公开监察官的职务，又要提高对监察官的道德要求，将行使监察权力的监察官，可能产生权力滥用或者贪污腐败的各类问题予以提前管控，在制度上避免监察官“监守自盗”案件的发生。五是对监察官的考核要专业，明确对监察官的升迁与惩戒规则，激励监察官从事监察工作的积极性，并对监察官违法违纪的行为予以惩罚，轻则批评教育、党纪处分，重则移交检察机關提起公诉。
专业化是这个时代对精英化人才、精细化分工的客观需求。监察机关的政治属性，与促进监察机关和监察官专业化发展是统一的。提升反腐败队伍的专业化、职业化水平是大势所趋。[2]作为执掌国家监察大权的监察官队伍必然是要走专业化发展道路的。专业化的监察官队伍不仅可以明晰监察制度改革取得的成果，彰显党和国家对监察官制度建设的重视，增强监察官员的集体感、荣誉感、使命感，也有利于监察工作的开展，便利监察官与其他国家机构在惩治贪腐问题上的合作与交流。虽然监察委同传统监察机关一样也行使监察权，但监察官不同于以往行使行政监察权的公职人员，表现在权力来源、权利范围等方面，①两者有着本质的区别。因监察委的监督职权涉及到所有行使公权力的公职人员，必然需要对监察官予以专业化管理，保证其系统地履行监察职能，增加公职人员对监察官的敬畏之心，推动反腐败工作的开展。
（二）监察官“员额制”争议
对于监察官是否应该实行“员额制”改革，以徐汉明教授为代表的专家主张试行监察官“员额制”，“只要对监察官相关的晋升、绩效、薪酬待遇制度设计合理， 员额制并不影响监察官的整体协作。”[5]通过建立系统的监察人员分类管理体系，推进监察官素质以及执法执纪水平的提升。力求监察官朝着专业化、精英化和职业化的方向发展，促进纪检监察机关正规化、专业化反腐。[11]以周磊为代表的学者则认为司法工作和监察工作存在本质的差异，监察官不适合实行“员额制”。一方面，司法工作强调法官、检察官个人的能力，讲究的是个体精英化。而监察官在从事监察工作的过程中讲求团结协作、整体负责，对公职人员的任何处置都应建立在监察官集体讨论、决策的基础之上;另一方面，司法工作具有被动性，一个地区在同一段时间内的受案量往往是可以衡量的。监察工作则强调主动性，出于贪腐行为的隐蔽性、危险性等价值考量，在任一地方出任监察官的人数则难以精准估量。由此冒然实行监察官“员额制”，必然影响到地方监察系统的运行。[2]
笔者认为，监察权是一种复合型权利，在对监察官“员额制”入额标准的认定上，不仅需要注重对法律知识的考核，还需要设置必要的会计、金融等知识的考核。“員额制”监察官的监察权力并非可以恣意行使，也受到了一定的约束，不能将监察体制改革存在的弊端归咎于“员额制”监察官制度本身。监察官“员额制”改革的本质应当在于整合、优化监察资源，提高监察效率，我国应当试行“员额制”监察官改革。具体原因有以下四点：一是周磊将监察官不适宜搞“员额制”的原因，归咎于司法工作与监察工作的差别。笔者认为“员额制”作为一种具有普遍适用性的制度规范，不仅适用于司法机关，也可以适用于监察机关或者部分社团组织内的领导机关。不能因为法官、检察官实行“员额制”的目的之一是“去行政化”，因为法官具有被动性、强调个体精英化，而监察机关具有行政属性并且强调主动履职、团结协作，便由此断然否认监察机关实施“员额制”的可能。基于“员额制”的制度属性，监察机关当然也可以试行“员额制”改革。二是周磊主张监察官具体的“员额”数量难以确定，笔者认为这一观点没有依据。我国经济已经进入平稳发展状态①，监察案件的数量又与各地经济发展水平呈正相关关系。“员额制”监察官的数量完全可以参照自监察体制改革以来，各地区办理监察案件的数额合理确定。三是姚文胜主张“员额制”改革下监察官的数量有限，难以妥善处理各类监察案件。[6]笔者认为这一观点太过片面，监察官“员额制”改革的目的不在于限制监察官的数额，而是根据各地区的经济发展水平、办案数量等客观因素，合理确定监察官的“员额”，继而规范监察官队伍的建设，提升监察官的专业化、职业化水平，让真正办理案件的监察官员充分发挥监察职能，力图达到办案效率的最大化。此外，“员额制”监察官改革后，还可以通过扩充非“员额”监察人员的数额，或者通过签订合同聘请一定的专业技术人员协助“员额制”监察官从事监察工作，提高监察机关的办事能力，保证监察官妥善处理监察案件的能力。监察官的数量不应该成为制约“员额制”监察官改革的因素。四是至于监察官“员额制”是否会限制其他监察人员的晋升路径，继而影响其开展监察工作的积极性问题，笔者认为“员额制”监察官并不会影响其他监察人员工作的积极性。监察官实行“员额制”并非采取一次“全部入额”的方式，也会储备一定的“员额”留给青年人才以及其他没有成功入额的监察人员。此外，对于“员额制”改革过渡过程中的非“员额”监察官，保留了其改制前的工资福利待遇，并赋予其参加“员额制”监察官遴选的机会。在保留一定的激励与晋升机制基础上，“员额制”监察官并不会影响到其他非“员额”监察人员从事监察工作的积极性。
（三）法律职业资格准入争议
关于法律职业资格是否应当成为监察官准入的条件，学界主要有以下五种观点：一是李鼎楚、曹志瑜、刘明波等学者认为，法律职业资格证书是监察官准入的条件之一。监察官在行使监察职能、采取监察措施时，都不可避免地涉及到对违法事实的认定、对相关法律的适用等问题，这些都要求监察官需要具备一定的法律素养。无论是借鉴国外监察官制度或者我国古代御史监察制度的一般经验，监察官都需要通过法律职业资格考试。②二是周磊认为，监察机关按工作性质划分为不同的职能部门，在准入条件上，对不同监察部门工作人员的要求应当有所区分。法律职业资格证书是监察机关中执纪调查部门的准入条件，其他部门工作人员的考聘则不强制通过法律职业资格考试。[5]三是张元星认为，法律职业资格是初任监察官的准入条件，不是原纪委纪检监察人员的准入条件。应以监察官法颁布时间为结点，适用“老人老办法，新人新办法”的规则予以区分。现有的纪检监察人员仍需要通过一定的考核才能出任，但考核的难度应当低于法律职业资格考试的水平。[12]四是蒋来用认为，法律职业资格不是监察官准入的条件，基于监察机关独特的政治地位以及职权属性，应设置专门的监察官职业资格考试作为其准入的条件。[9]五是刘练军认为，法律职业资格不是监察官准入的条件，无需设置专门的职业资格考试选任监察官。出任监察官的标准只需要参照一般公务员的考聘标准认定即可。[3]
笔者认为，对监察官法律职业资格准入的问题，应当结合不同监察部门的职能属性以及不同监察官的准入途径予以区别对待。监察官职业资格准入的争议焦点，应当在于设置何种资格考试、哪些部门的监察人员需要通过该种资格考试。刘练军教授过于强调监察机关的政治属性，却忽视了监察机关的法律属性。监察官享有的监察职权不仅需要掌握法律知识，还需要获取一定的政治、纪律、财务、会计、金融等方面的知识，这在客观上就要求监察官必须要通过相关的资格考试，获取一定的专业技能。
具体而言，笔者认为法律职业资格应当是监察机关执纪调查部门中初任监察官的准入条件之一，至于监察机关中的非执纪调查部门以及执纪调查部门中的非初任监察人员，无需强制要求其具有法律职业资格。具体原因有以下三点：一是并非所有的监察机关工作人员都具有监察官身份，在监察机关中，只有从事执纪调查等需要具备专业技能的人员，才需要通过相关的职业资格考试;二是监察职权涉及较多的法律知识，监察官有必要具备一定的法律功底;三是法律职业资格难以选拔出高素质、专业化的监察人才，应当设置专门的监察官职业资格。但由于监察官职业资格考试尚未设立，因此有必要先以通过法律职业资格考试，作为监察机关中初任执纪调查部门工作人员的准入条件。
在监察官资格准入问题的具体操作上，笔者认为针对监察机关职能部门不同的职务要求，应当予以区别对待。一是对于非从事监察工作的后勤保障人员，由于其不享有监察职能，无需强制要求其通过专门的资格考试，可以通过公务员考试或者聘用方式对其进行选任;二是人大直接任命的监察管理人员，也不需要强制其通过专门的资格考试，对于此类人员的任职，应由人大直接任免;三是对初任监察机关执纪调查部门工作人员的选任，出于我国监察体制改革的现状，以及专业化监察官队伍的发展要求考量，应当先以通过法律职业资格作为监察官准入的条件。待我国监察体制健全、监察制度能够平稳运行之时，再着手设置专门的监察官职业资格考试，制定专业化的监察官职业资格准入机制;四是原纪委的纪检监察人员、行政监察人员和检察院转隶人员也需进行一定的考核，选拔出一批具有监察业务能力的人员，在执纪调查等监察“一线”部门从事工作，提高监察机关的工作效能。
（四） 监察官等级设置的争议
《监察法释义》一文中对《监察法》第十四条，关于如何设置监察官等级的事项作出了规划，强调要创制独立于法官、检察官、警官制度的，具有中国特色的监察官等级制度。既要层次合理，便于监察权划分和对监察人员的管理，又要力求扁平化，提高监察工作的效率，实现反腐败工作精简、高效的有机统一。
薛彤彤主张参照香港廉政公署专业技术序列，依据监察委员会不同职能部门的权力配置，将监察官划分为调查、预防监督、教育三大职系。各职系依不同的技术序列，具体又可以分为初、中、高级调查官，助理调查主任、调查主任、高级调查主任、首席调查主任。[8]任建明主张将监察官细分为调查、监督、审理[5]或者调查、监督与预防、廉洁教育三大技术序列。[13]其职级可借鉴法官“四等十二级”的职务设置或香港廉政公署的专业职务序列。刘练军对监察官等级序列作出评论，认为专业技术序列是我国监察官制度发展的方向，监察官专业技术序列的设想应与我国监察委员会的组织结构相契合。一旦脱离我国监察体系的组织结构，监察机关必然难以充分调动监察人员的工作积极性、对监察职业的认同感，直接影响其反腐败职能的发挥。[3]熊觉则主张，采用法官、检察官的等级设置，将监察官的等级序列认定为，初级监察官、中级监察官、高级监察官、首席监察官。在对监察官身份的认定上，可以将所有的监察机关工作人员认定为监察官，为所有监察人员提供稳定的晋升通道，也可以只吸收优异的监察人才充任监察官，此时以工作能力确定监察官的遴选、晋升标准。[14]
笔者认为对监察官等级的设置，应当采用专业技术序列，不仅要将行政级别与监察官等级挂钩，还要将监察业务能力作为监察官职务晋升的重要考量，鼓励监察官从事监察工作的积极性;设置助理监察员职位，拔高监察人员出任监察官的门槛①;赋予各级监察官高于一般监察对象的行政职级，②减轻监察官开展监察工作的阻力，彰显监察机关的权势，树立监察威信。
对监察官职级的设置，可以分为三个层次。一是确立专业化的监察职务序列。监察机关的业务部门具体可以分为监察局（举报处、电子监察处、作风监察处等）、调查局（巡回调查处、派出调查处等）、审查局（党纪审查处、纪律审查处、刑事案件审查处等）、预防教育局（廉政风险预防处、教育宣传处等）、监督管理局（警务处、技术处、羁押管理处、物证管理处、数据分析处等）等;二是将监察级别与行政级别直接或者越级挂钩。将监察官分為助理监察员（一、二、三级），初级监察官、中级监察官、高级监察官、首席监察官。其中，国家监委会主任为首席监察官，国家监委会副主任为高级监察官，国家监委会委员、地方监委会主任或者副主任为中级或者初级监察官。具体而言，局级干部对应中级监察官，处级干部对应初级监察官，科长、副科长、科员可以对应一、二、三级助理监察员，或者赋予助理监察员更高行政职级的起点。对于不同行政区划的地方监委会、监察官的行政级别，可以参照同一地方的检察机构检察官的级别，有所上调;三是将监察业务能力作为监察官职务晋升考核的重要指标。通过将监察级别与行政级别直接挂钩，对工作能力突出的监察人员，同时晋升其监察等级与行政级别，可以极大地鼓励监察人员从事监察业务的积极性。由此，《监察法释义》强调的设置独立于法官、检察官的监察官等级序列便得以实现，不仅便利了国家对监察机关、监察官的直接、“双重”管理，提高监察机关的监察效率与监察官的业务能力要求也得到了满足。
三、监察官法制定的具体设想
如何设计监察职权、监察制度以实现对监察官队伍的管理，更好地预防与惩治贪污、抑制腐败态势的蔓延，是监察官法制定的重点和难点。对于监察官应当采用专业技术序列，以职能分工建立精细化的职级管理，实行“高薪养廉”，建立监察官的保护与豁免机制，并强化对监察官的监督制约。[6]参照2019年4月23日国家新修订的《法官法》《检察官法》的立法技术，③监察官法的制定结构主要包括：监察官的范围;监察官的职权;条件和遴选;任免;管理;考核、奖励和惩戒以及监察职业的保障。
（一）监察官的范围
监察官是依法行使国家监察权力的专责监察人员，包括国家监察委员会和地方各级监察委员会的主任、副主任、委员。国家监察委员会领导地方各级监察委员会工作，上级监察委员会领导下级监察委员会工作。
并非所有的监察机关工作人员都具有监察官身份。[15]现有的监察官主要有以下三类：一是原纪委的纪律检查人员;二是检察院转隶的反贪局、反渎局、职务犯罪预防局的工作人员;三是原行政监察部门的行政监察人员。那些在各级监察委员会中从事后勤保障、行政管理的人员以及聘用的专业技术人员，因不直接行使监察职权，不能认定其具有监察官的身份，不适用于监察官法。
实践中，为了保障国家安全，实现监察范围的全覆盖，大批监察机构被监委派驻到国家机关、国有企业、事业单位等机关组织。对于派驻监察人员监察官身份的认定，影响到其工资、福利待遇以及工作的稳定性、积极性等。笔者认为，应当肯定派驻监察人员监察官的身份，对于派驻监察官的工资、福利待遇的配置，应当由国家财政收入统一分发，具体可以参照当地的工资水平、派驻机关组织的福利待遇等条件合理设置。对于偏远地区的派驻监察官工资水平的配置，还可以设置一条较高的最低收入标准，提高派驻监察官员在艰苦条件下履职的积极性。
由于当前纪检监察人员同时具有党的纪检人员、国家监察人员双重身份，国家监察官法原则上仅能调整国家监察人员，所以纪检监察机关内部应当合理分配纪检与监察职责，不宜以国家监察人员的身份从事党的纪律检查工作。此外，考虑到职权的监察属性，提供给民主党派、党外民主人员以国家监察官的身份从事监察工作的机会，是我国统一战线中民主监督原则的现实需要。
（二） 监察官的职权
监察官享有对所有行使公权力的公职人员进行监督、调查、处置的职权以及法律规定的其他职权。其中监督职权包括开展廉政教育，对公职人员的廉政建设、道德操守进行监督;调查职权指对公职人员贪污贿赂、滥用职权等职务违法、职务犯罪行为的发现、认证;处置职权根据不同的违法情节，可以分为作出政务处分决定、对领导人员的监督问责、对职务犯罪的移送、对犯罪对象所在单位提出监察建议。监委会主任、副主任、委员除享有这三种职权外，还享有与其职务行为相对应的管理职权。
监察官享有的义务和权利，可以参照《法官法》《检察官法》《公务员法》对法官、检察官、公务员做出的一般规定。①除此之外，笔者认为监察官在保密、树立威信等方面的义务和权利尤为需要重视。
第一，由于监察官以公职人员为监察对象，在调查监察案件的过程中必然不可避免地接触到各类国家机密，为此监察官法尤为需要设置监察官的保密机制，规范监察官的保密行为。监察保密的范围应当涉及所有参与监察工作的人员，不仅限于监察官，还应当包括参与具体案件的专业技术人员及其他监察辅助人员。监察官的保密义务主要涉及以下四个方面：一是监察官对其任职监察机关的职业机密保密;二是监察官对其监督、调查的公职人员的个人隐私，以及涉及到的被调查人员所在单位的机密保密;三是监察官对监察案件涉及到的国家机密，组织、行业机密保密;四是监察官对其他利用监察人员身份了解到的，非危害国家安全、社会公共利益以及侵犯他人人身安全的秘密进行保密。至于可能涉及的密级与保密期限，可以参照《保守国家秘密法实施条例》的相关规定进行规范。
监察官因保密所享有的权利，主要是指监察官享有的向国家申请保密津贴或者保密补偿的权利。该权利不以监察官的任职期限为构成要件，申请补偿的金额可以根据保守机密的密级有所涨缩。至于监察官享有的申请补偿的权利期限，可以结合保守机密的密级，辅以保密的年限合理确定。
第二，为了保障监察体制改革取得预期的成效，尤为需要强化人们对于监察制度的认同，对监察机关的认可。《宪法》第六十二条、《监察法》第八条规定“国家监察委员会由全国人大产生”将监察委的地位提升到“一府两院”的高度，确立了“一府一委两院”的政治格局，监察机关的权威得到了法律的确认。为此，在监察官法制定的过程中，还需要注重对监察机关、监察官威信的培养。除重视对监察官、监察机关的形象宣传与取得监察成果外，还需要发挥法律对监察威信的强制保障作用。参照《瓦努阿图共和国监察法》和我国监察立法的实践经验，表现在以下四个方面：一是对于妨碍监察官履职的公民，予以罚款或者拘留;二是对刻意丑化监察官、监察职业形象，并造成恶劣影响的公民，予以罚款或者拘留;三是对拒绝协助监察官出庭、作伪证的证人，予以罚款或者拘留;四是对蔑视监察官、监察机构的个人或者单位负责人，予以批评教育。其中造成严重后果并构成犯罪的，应当移交检察院提起公诉。
（三）监察官的选任条件和遴选机制
在我国监察体制改革试点工作开展的过程中，浙江省已经率先将监察委员会内设机构的所有工作人員认定为监察官。笔者认为，对监察官范围的认定不应当采用“全覆盖”模式，而是应当设置一定的遴选机制，选拔优异的监察人才出任监察官。我国《监察法》第五十六条对监察官的选任条件做出了基本要求。①
第一， 具有良好的道德品性和政治素养。中国历来在选任监察官上都十分注重对监察官政治素养和品性的要求，②只有选任不畏强权、深嫉佞倖、忠于职守、秉公执法，廉政清洁、严守机密的人担任监察官，才能最大程度上避免监察官徇私枉法、营私舞弊行为的发生。由于我国纪检监察体制合署办公，监察委选任的监察官员同时也享有部分纪检职能，这在客观上就对选任监察官的政治素养提出了要求，包括了解党的理论与政策，接受党的监督、考核等内容。
第二， 具有从事监察或法律工作的经验。中国古代监察重在监察地方，所以历朝多强调监察官需要具备地方任职的经历。③当前监察官工作的重点在于反腐，客观上也要求监察官需要具备从事监察或者法律工作的经验。2019年新修订的《法官法》《检察官法》废除了出任法官、检察官的年龄限制，将学历与工作经验作为遴选法官、检察官的重要标准。为培育一批精通监察工作的监察官员，在监察官的任用上，可以按照学历与监察职位的高低，合理确定选任监察官的监察工作年限，④选拔一批具有监察实践经验的人才出任监察官，保障各级监察队伍的质量和工作能力。
第三， 具备从事监察业务的能力。在遴选监察官的过程中，需要强调监察人员的业务能力，选拔一批有从事监察工作能力的人才充任监察官，具体有以下三个方面[16]：一是语言表达能力。监察官以公职人员为监察对象，为减少开展监察工作的阻力，监察人员在办案过程中需要掌握一定的语言技巧，注意化解与各公职部门的工作冲突。二是沟通协调、团结协作能力。监察职能的开展通常需要联合行政与司法部门的力量，成立临时联合反腐机构。为领导开展或者参与联合反腐工作，监察官需要具备一定的沟通协调、团队协作能力。三是知识应用能力。监察机关承担着的反腐败的政治使命，其在查办各类反腐败案件的具体过程中，会遇到各级权力机关的干扰。为妥善处置各类案件，监察官还需要具有一定的知识应用能力，灵活运用《监察法》，在可能面临干扰的环境下，妥善地处理各类腐败案件。
此外，对监察官的遴选可以借鉴检察官“员额制”改革的经验，实行以“考核为主，考试为辅”的监察官遴选机制，注重对监察官监察业务能力的考察。各级监察机关采用统一的监察官遴选标准，对于不同的监察部门实施不同的考核;明确监察官的具体职权与业绩考核要求，放宽监察官的年龄与工作年限的限制，遴选出一批真正有监察业务能力、勇于从事监察业务的人才出任监察官。当然，还要妥善安排未入选的监察人员，明确其在监察机关中的权责界限与职业发展规划。可以将岗位需要与本人意愿相结合，使未入选的监察人员在新的岗位上获得自我认同感与职业满足感。[14]
（四）监察官的任免机制
目前我国尚未建立一个系统的监察官任用机制，导致各级监察官在队伍建设和专业技能培训上存在一定的隔阂。因此有必要对监察官的任免制度进行论述。对于免除监察官的条件可以参照《法官法》《公务员法》的相关任免条例设置，①又因我国《宪法》监察官法对选任国家②和地方③监察委主任、副主任、委员的方法已经进行了规范，所以笔者在此主要对初任监察官和现有监察人员的任用程序进行论述。④
第一，初任监察官的任用。对于初任监察官，采取考试选拔录用制度，即通过公开考试招录、严格审查考核、公平竞争、择优录取的方式选任监察官。具体程序如下：一是通过官网、公众号等形式向社会发布招录信息，将录用名额、报名条件、方式、时间、地点等各方面注明，专业限制、工作经验、年龄等有额外要求的需要重点标注;二是对报考人员进行资格审查;⑤三是采取考试、面试、调查等方式综合考察报名人员的专业能力、政治品质、道德素养等;四是经过审核、选拔后遴选出更为优异的人才，上报给主管机关审查批准后，公布录用名单并且通知被录用人员，使其加入监察队伍。
第二，转隶人员的任用。实践中，监察试点地区对人民政府的监察厅（局）、预防腐败局，人民检察院的查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的整合，普遍采用“全融合”的办法。[14]对于转隶而来的监察人员应当通过申报考核培训的方式进行选任[6]，选拔出一批真正有监察能力的人出任监察官。
第三，原纪检检查部门过渡而来的监察人员的任用。由于原纪检检查人员擅长党内监督和纪律检查，因此需要对其进行相关监察理论知识的培训，提升其监察技能，待培训后经过考核转为监察官。
（五）监察官的管理机制
对监察官的管理，涉及监察官称谓和等级的设置、对监察官的培训、监察官的任职回避和对监察官的监督四个部分。
第一， 监察官称谓和等级的设置。①关于监察官的称谓，可以参考古今中外的监察制度，创建一批具有中国特色的监察官称谓。笔者认为应当采用“监察官”“助理监察员”的称谓合理划分监察官的等级。一方面，近代中国受孙中山“五权宪法”中监察权以及民国监察院制度影响，人们普遍认为从事纪检监察工作的人员都是“监察官”，“监察官”这一称谓具有一定的群众基础，不适宜再适用“刺史”“调查官”“监督官”等称谓指称监察工作人员;另一方面，我国已经存在“法官”“检察官”的称谓，设置“监察官”这一称谓与之并不冲突，名称也不显得突兀。并且我國《宪法》《监察法》已将“监察官”这一词组写进了法律，使得这一称谓具备了法律依据。
第二， 对监察官的培训。目前监察官成分多样，既有原纪委监察人员、原行政监察人员，又有转隶而来的检察人员。他们各自擅长的领域、掌握的知识都有所不同，需要通过培训来认清相互间的工作风格，以达到取长补短，更好地从事监察工作的效果。对于监察官的培训具体有以下四个层次：一是对初任的监察官员实行就职前培训，使其快速融入监察官队伍之中;二是对原纪委监察人员、原行政监察人员、转隶的检察人员进行定期培训，提升其对监察体制改革前沿理论的掌握，扩展其对国内外先进监察实务案例的认知;三是对于一般性的工作技能可以进行集中统一培训;四是对特殊职能部门实行专业化培训。
对监察官的培训有以下九个要点需要注意：一是将监察官培训的成绩作为其晋级、加薪的考核标准，提升其参与监察培训的积极性;二是将对监察官的培训纳入法制轨道，予以制度化，充分发挥监察培训对构建监察职业共同体的重要作用;三是将监察实务和理论培训相结合，通过业务讲座的方式，由经验丰富、业务能力突出的“监察标兵”，传授监察技巧和办案方法。以开展专题研讨会的方式总结监察工作的成败得失，探讨新的监察方案。达到以老带新、言传身教、协同办案的功效;四是依托高校和专门的教育机构，定期组织高校的专家学者对“一线”的监察官开展理论培训课程，涉及法律、党政、金融、税务、审计等内容，提升监察官的理论素养;五是将监察官的就职前培训与在职培训相结合，对于初任监察官要进行为期三个月的任职资格培训，使其熟悉监察实务的工作程序，监察职业规范和监察职业伦理，树立正确的监察官职业道德观念;六是将专题讨论培训和案例式培训相结合，并借助互联网远程教育的方式，降低培训成本、突破空间限制的同时，尽可能地扩大培训覆盖的范围;[17]七是加强监察官获取国际反腐败前沿知识的能力，拓展其监察视野，为处理各类疑难监察案件提供新思路;八是重视对监察官的思想培训，监察措施的落实需要借助监察官的力量，监察官对于开展监察工作的态度，是影响监察工作能否顺利开展的重要因素;九是完善监察官的工作交流机制，开拓监察官的视野，加强不同地区的反腐败合作，打破地域监察的界限，实现监察工作的跨地域交流，在全国范围内形成严密的监察网络。
第三，监察官的任职回避。任职回避是保障监察公正的重要手段，在处理监察回避问题上，至少有以下七个要点值得关注：一是受理本案的监察官不得与被监察人员存在直系血亲和三代以内旁系血亲关系;二是受理本案的监察官不得与被监察人员存在利益关系;三是受理本案的监察官不得具有本案证人的身份;四是应当予以回避的监察官不得担任本案监委会的主任、副主任、委员、监察员、助理监察员以及从事监察工作的辅助人员;五是应当予以回避的监察官不得担任与本案上下相邻两级监察机构的监委会主任、副主任和委员;六是离任之后的监察官涉嫌贪腐的，不得由所任监察机构调查、处置;七是为保守监察机密，离任之后的监察官三年内（或者终生）不得在其（曾经的）监察对象的竞争单位从业。
第四，对监察官的监督。对监察官的监督可以分为两个层次：一是内部监督。即在同一监察机关内部，设置专门的自我监察部门（如香港廉署的L组）;在不同监察机关之间，设立派驻监察机构，实行巡回监察制度;建立错案追究问责机制;强化上级监察机关对下级监察机关的申诉问责。二是外部监督。即建立以检察院、法院监察为主，党委与人大监察为补，社会监督为辅的三元监察机制。包括监察机关定期邀请一定的社会人员参观监察官的工作环境，拉近监察官与人民群众的距离;加强与社交媒体的沟通交流，通过网络技术大力宣传监察工作，主动接受社会主体的监督;由地方人大选任各级人民监察员，对监察机构、监察官的各项职权进行专责监督，并定期向社会作出监察工作报告等。
监察权力清单是监督监察官的重要举措，具体可以表现为，构建监察官信息公示的网络平台。透过这一平台，每一位监察官的过往职权都被公之于众，使得监察官的监察职能得以透明，客观上也加深了社会主体、监察对象对监察人员、监察工作的关注、理解和支持。在社会主体与监察对象的监督下，监察官的监察职权不容易被滥用，所取得的监察成果也更容易被人们信服。
监察工作报告也是监督监察官的重要举措。监察机关工作报告的形式主要有三种：一是通过书面和网络向社会公开报告调查的结论、建议和意见;二是向被调查人书面报告调查结果;三是出于社会公共利益或者他人合法权益的考量而不能公开调查结果的，监察官有权决定不予公开。报告的形式具体可以分为年度总结报告和其他工作报告。监察官的工作报告应当向同级人大和上一级监察机关做出，内容涉及其享有的监察职权、行使的监察措施、取得的工作成就，也可以就监察机关的运行提出监察建议。
（六）监察官的考核、奖励和惩戒
监察官的考核。对监察官的考核，具体可以分为制定考核标准、确定考核方式、得出考核结果三部分。第一，对监察官的考核应当采用忠、廉、德、能、勤、绩六项指标。其中“忠”强调忠于党和国家，忠于职业;“廉”强调廉洁;“德”强调品性;“能”强调专业能力与综合能力;“勤”强调工作态度;“绩”强调工作效率与质量。既要重视对监察官的思想考核，培育一批忠诚、清廉而又品性优良的监察官队伍，又要以专业能力作为监察官考核的主要指标，重视对监察官专业技术序列的设置与发展。第二，对监察官的考核方式主要有以下七种：一是定期考核和随机考核;二是内部考核和外部考核;三是对于不同层次、不同部门的监察官员设置不同的考核标准;四是由检察院、法院对监察委提起诉讼的案件进行审核;五是由地方人大及其常委会和上一级监察委员会每年定期听取地方监察委员会主任的工作报告，对地方监察委全年的监察工作进行考核;六是由全国人大及其常委会每年定期听取国家监察委主任的工作报告，对国家监察委全年的监察工作进行考核;七是在监察机关内部设立考评委员会，强调对监察业绩的考评，以此畅通监察官员的进出交流与晋升机制。第三，对监察官考核的结果，可以分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等级，根据监察官的表现，合理地确定各等级的考核标准。既要确保监察官履职能力与考核等级相一致，又要着重于激发监察官从事监察工作的积極性，并以此作为对监察官奖惩、培训、免职、辞退、调整的重要依据。
监察官的奖励。对监察官的奖励既包括精神上的鼓励又包括物质上的满足，具体可以分为嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号等，并根据等级发放一定的物质奖励。对监察官奖励的认定主要有以下六个方面：一是监察官平时工作的认真程度;二是发现了巨大腐败问题，并保护国家资产免受私人侵占;三是具有重大的制度创新并被采纳;四是维护了监察权威;五是同腐败、黑恶势力勇敢斗争;六是严格保守国家秘密，守护了国家利益。在对监察官奖励等级的具体认定过程中，还应当综合考虑其对社会的影响力、对国家利益的维护程度等因素，保障监察官对监察职业的归属感、认同感，对监察工作的从业积极性。
监察官的惩戒。现阶段《监察法》对于监察官处置种类过于单一，各类处罚方式难以进行合理的衔接。通过分级配置对监察官的处罚，有利于构建一个科学的监察官违法、犯罪的惩戒机制。对监察官的惩戒可以分为三个层次，一是通过监察机关自我监督，及时地发现监察官存在的尚未达到职务违法、职务犯罪的问题，根据情节轻重分别予以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉、组织调整等处分;二是对于违法失职的监察人员，给予警告，记过，记大过，降级，撤职，开除的处分;①三是对于监察官员涉嫌的职务犯罪案件，将调查结果移交检察院提起公诉。至于监察官的违法行为应当处以何种惩戒措施，可以通过制定专门的《监察官违规处置条例》予以细化。
（七）监察官的职业保障
对监察官职业的保障，能够有效地消除监察官从事监察事业的忧虑，是提高监察官参与监察事业积极性的重要举措。主要有工资保险福利保障，职务保障，安全保障，监察职业伦理保障，辞职、辞退与退休保障六个部分。
第一，工资保险福利保障。监察机关内部存在着新老员工同工不同酬的现象，转隶人员又担心监察官制度设立后，自己的工资保险福利待遇被调整或被下降。②因此，制定合理的监察官工资保险福利，成为设立监察官制度后，打造一支团结、专业的监察官队伍的必要举措。
稳定客观的工资待遇和福利水平，是监察官保持其职业操行的物质基础。因此，要建立与监察官职业特点相一致的工资制度和福利待遇，使监察官的待遇与其工作性质、社会地位、承担的政治责任相对称。有以下四个方面需要注意：一是根据监察官的等级确定基本工资，结合监察官的工作绩效与任职年限，合理确定监察官的各类福利待遇。根据当前经济的发展水平，合理确立监察官的工资增长机制。二是建立健全监察官的社会福利制度，根据经济发展水平，合理地确定各地区监察官的医疗、保险、社会优抚等保障标准，满足监察职业的特殊需要，缓解监察官从业的后顾之忧。三是采取阶梯式工资体系，降低同一岗位不同级别的工薪差距。四是考虑到监察机关的工作任务、责任和社会舆论较大，应当实施高于一般公务员的奖励机制，增强竞争力。具体可以参考转隶后检察官的标准，并结合各地区的财政状况做好政策保障工作，不仅要打消转隶人员的思想顾虑、减少摩擦和阻力，在物质上还要满足监察官的基本需求，使其免受物质的困扰，继而影响到履行相关监察职能的公正性。
第二，职务保障。监察官的职务保障主要有以下七个部分：一是完善监察官职务序列，通过公平竞争的方式晋升职级;二是细化监察官的人事任免制度，严格规范监察官的晋升、调任、免职的条件和程序;三是对于符合任职资格并通过严格选拔出任监察官的人员，在没有法定事由并经由法定程序认可的前提下，不得被免职、撤职、调职或者处分;四是保障监察人员不服监察机关作出的处分决定，进行申诉和控告的权利;五是保障监察人员依法行使监察职权时，实施的善意侵犯他人人身、财产安全的行为，不承担刑事和民事责任;六是赋予监察官履职时享有一定的豁免权，保障监察官在监察委员会上发表言论和做出的表决，不受到法律和党纪的处罚;七是保障监察官独立行使监察权，不受行政机关、司法机关、社会团体或者个人的干涉。
第三，安全保障。监察官在查处职务犯罪等贪腐行为时，因调查的对象多是权势较大的国家公职人员，所以监察官的人身安全问题需要受到格外的关注。为保障监察官的人身安全，有以下六个问题需要关注：一是要加强对监察官人身安全的法律保障力度，制定专门的《监察官人身安全保护法》及相关配套法规。设立相关的罪名（如“报复监察罪”），或者认定此类行为为故意伤害/杀人罪的从重处罚情节，对威胁或者伤害监察官及其近亲属的人身安全的犯罪人员予以严肃处置;二是要加强对监察官人身安全的警务保障力度，避免他人对监察官造成直接的人身侵害;三是要建立监察官人身安全预警机制和监察官（包括监察技术人员）人身安全保护令制度;四是要加强对监察官及其近亲属的安全意识教育，提高其应对人身安全威胁时的应变、应急处置和生存能力;五是要监察官自身要加强执法的规范化，在办案时注意保护个人隐私，减少与监察对象的冲突;六是要加强对监察官人身安全的制度保障，未经监委会许可不得拘禁或者逮捕监察官。
第四，监察职业伦理保障。监察委作为国家的“公权力”监察机关，监察官被赋予维护国家公共利益伦理主体的身份。监察官的监察价值和监察理念，深刻地影响着监察机关的监察政策、监察职能和监察形象的塑造。对此，可以借鉴日本《公务员职业伦理法》和加拿大《政府监察官法》关于监察伦理的相关规定，结合我国实际的监察国情，制定符合我国监察官队伍建设的相关职业伦理规范。主要有四种职业伦理：一是政治伦理，即监察官要忠诚于党、忠诚于国家;二是准司法伦理，监察官履行监察职能不受外来因素的干涉，遵守正当的法律程序并树立监察公正的信念;三是政务伦理，监察官要做到忠于职守、行为高效;四是监督伦理，具体包括清正廉洁、刚正不阿、秉公执法。监察官职责设置的重点就在于反腐倡廉，如果监察官做不到自身清廉，不仅不忠诚于党、忠诚于国家和人民，也做不到公正地履行监察职能，自然也就不可能完成反腐败的任务了。
第五，辞职、辞退与退休保障。辞职、辞退与退休是监察官退出机制的重要内容，良好、合理的监察官退出机制具体包括三个方面：一是灵活有效的监察官辞职制度;二是合理的监察官退休待遇;三是加强对被辞退监察官的社会保障。如此，人们出任监察官的后顾之忧得到了解除，有效地保障了监察官的合法权益。激励了人们考取监察官的积极性，有利于监察队伍的新陈代谢和反腐败工作效能的提升。
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责任编校? ?王学青
