“互联网+”环境下建设项目档案新型监管机制研究
郝伟斌 周昊 李璐璐
摘? 要：本文旨在探讨建设项目档案在机构改革、“放管服”改革、“互联网+监管”以及《档案法》修订等新环境中遇到的问题及解决策略。通过构建以转变监管理念、创新监管方式和完善监管体系为核心，以多级联动、多元监管、多种手段为特征的新型监管机制，以期达到推进监管方式创新，变被动监管为主动监管，变传统监管为新型监管，提升建设项目档案质量的目的。
关键词：互联网+;机构改革;建设项目档案;监管机制
Abstract： This article aims to discuss the problems and solutions encountered in the new environment of construction project archives such as institutional reform， 'Internet + Regulation'， and the revision of the 'Archives Law'. This article establishes a new regulation mechanism with the core of changing regulatory concepts， innovating regulation methods， and improving regulation systems， and features multi-level linkage， multiple regulation， and multiple methods， to promote the innovation of regulation methods， change passive regulation to active regulation， and change tradition regulation to a new one， which improves the archival work of construction projects.
Keywords： Internet +; Institutional reform; Construction project archives; New regulatory mechanism
建设项目档案既是项目的重要组成部分，其质量关乎项目质量;也是提升項目质量的重要切入点，其治理能力涉及政府、社会和所有参建单位。建设项目具有多元主体参与、建设周期长、资金投入大、专业性强等特点，对其档案的监管难度较大。
在我国各类文件中，“监管”主要是指监督管理，[1]在不同领域具有不同的含义。在2020年新修订的《档案法》中，“监管”主要是档案主管部门对社会组织档案工作的监督管理，包含两层含义。第一层含义是指主管部门主动监督检查，其内容包括开放档案、违规利用、档案安全隐患等。这里的监管更多的是“监督指导”之意。第二层含义是指社会组织的自我监督，主要针对本单位的档案安全隐患。这里的监管更多的含有“监督检查”之意。
“互联网+”环境下，如何转变监管理念，强化政府的法定职能意识，防止监管缺位和监管过度;创新监管方式，充分利用大数据等信息手段，探索“互联网+监管”模式;完善监管体系，形成系统的事中事后监管制度和跨部门、跨行业综合监管体系，实现对建设项目档案的有效监管，具有重要意义。
1 “互联网+”环境下建设项目档案新型监管机制的建立背景
近年来，见诸媒体的建设领域因档案资料监管缺失，造成档案损毁、内容造假、违规操作等事件屡见不鲜。《中国铁路总公司关于沪昆高铁贵州段质量问题处理情况的通报（铁总建设函[2017]839号》中提到：“施工单位中铁二十局存在内业资料弄虚作假”“甘肃铁科监理公司存在现场监控及验收把关失职、内业资料随意签认”“设计单位中铁二院存在变更设计不到位、图纸提供严重滞后、变更设计技术交底不规范”等等。[2]上述情况可能仅是建设项目档案质量问题的冰山一角。
1.1 政策环境
1.1.1 机构改革为档案监管提出新挑战。2018年党的十九届三中全会以党和国家机构改革为主题，审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。机构改革为档案监管机构的权责利划分，明确监管主体责任提出新挑战。
一是地方各级档案行政管理职能划归党委办公厅（室）后，与改革前的档案行政管理部门相比，在人员构成、工作方式、关注重点等方面发生较大变化，需要形成新的建设项目档案监管机制;二是城乡规划职能从建设行政管理部门整体划走后，全国近一半左右的城建档案馆不再隶属建设系统，造成建设项目档案监管协调难度增加;三是政事分离改变了原有的建设项目监管主体构成，在一定阶段内将影响建设项目的有效监管。
1.1.2 “放管服”改革为档案监管增添新活力。2012年11月8日党的十八大会议中被首次提出“放管服”改革，所谓“放管服”就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。2015年5月，国务院印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》为转变监管理念，创新监管方式，提升监管效能提供了指导。
在“放管服”改革背景下，应解放思想，实事求是，立足现实，从根本上找到制约建设项目档案监管中存在的障碍。积极探索“双随机、一公开”的监管模式，为规范监管流程，提升监管水平创造条件。在建设项目档案监管中，相关主体应积极践行“放管服”改革，释放档案监管活力，下放监管权力。
1.1.3 “互联网+监管”为档案监管开辟新渠道。“互联网+监管”是当前中国电子政务建设的三大核心内容之一，其聚焦于现代技术与政府监管职能的结合。
为完善事中事后监管，加强和创新“双随机、一公开”等监管制度，2018年10月22日国务院召开常务会议，会议决定依托国家政务服务平台建设“互联网+监管”系统，利用大数据、云计算、人工智能等技术，重塑监管业务流程和工作模式，促进政府监管规范化、精准化、智能化。
2019年，国家档案局按照国务院办公厅要求，梳理、上报了“互联网+监管”系统监管事项目录清单，建设项目档案监管是其中一项重要内容。
1.1.4 《档案法》的修订为档案监管提供新契机。2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》，这是自1987年颁布以来的首次修订。
修订后的《档案法》从原来的6章27条扩展到8章53条，新增了“档案信息化建设”和“监督检查”两个专章，为档案工作变革与转型、创新与发展提供了较为充分的法律保障。[3]
新《档案法》列举出监督检查的6类事项，对档案主管部门和档案工作人员开展监督检查的措施手段及应当遵守的规则作出明确规定，[4]为新时代新型监管机制奠定坚实的法律基础，也为全面深化监管提供新契机。
1.2 存在问题
1.2.1 监管主体协调不畅。建设领域和档案领域已颁布的相关法规内容协调性差。例如，2017年修订的《建设工程质量管理条例》和2019年修订的《建筑法》，在竣工条件和验收要求等条款中，虽然都提到“经济技术资料”“相关资料”“质量承诺书”等，但自始至终没有提到“档案”一词，也未将建设项目档案工作做专门规定。事实上，这就造成建设行政管理部门在质量监管过程中，很少考虑档案法规的要求;再如，由国家住房和城乡建设部主导制定的国家标准《建设工程文件材料归档规范》（GB/T50328），被城建领域广泛采用，其取消了档案保管期限、混淆“归档”与“移交”概念等，对档案学和档案工作成熟的理论和经验视而不见。
城建档案是建设项目档案最重要的组成部分，而国家档案局主导制定的行业标准《建设项目档案管理规范》（DA/T28）在城建领域采标率较低，影响较小。政府档案与建设两个行政管理部门缺少沟通机制。
近20年来，国家建设行政管理部门与国家档案局两个部门鲜有联合发文的情况，在业务规范层面已形成了两套体系。一方面，档案部门制定建设项目档案管理业务规范、技术标准时，缺少建设行政管理部门的参与;另一方面，建设部门在制订相关规范时也不重视与档案行业规范协调一致，这给建设单位的档案工作带来一定的困扰。
1.2.2 监管方式落后。当前建设项目档案监管方式主要有两种形式，即监管人员进行现场文件监管和施工结束后项目档案监管。无论是项目过程文件监管还是项目档案监管都存在较大的弊端。
在建设项目中，工程设计已经高度信息化，可以实现信息的无纸化流转。然而在建设项目具体施工过程中，却仍然需要将图纸打印出来，导致建设项目仍然以纸质档案为主。同时，由于缺乏信息技术的支撑，建设项目监管仍然以纸质文件为主，不利于监管机构实时有效地督查现场存在的问题。[5]
当前落后的监管方式存在监管过程不透明、监管难度大，项目建设与监管严重不同步等问题，建设项目档案并不能真实、完整地反映建设过程。
1.2.3 监管效果不佳。由于建设项目档案在监管法规、主体、能力和方式等方面存在的系统性缺陷，导致建设项目档案监管效果不尽如人意，建设项目档案真实性、完整性问题突出。[6]
近年来，建设项目领域档案监管资料缺失、材料事后补充、数据造假、竣工验收代签字等违规操作屡见不鲜。另外，一旦联合验收结束，就再难以约束建设项目各参建单位，容缺受理就极有可能出现竣工验收档案难以及时有效进馆，破坏建设项目档案的完整性。[7]
2 新型监管机制的核心内容
2.1 转变监管理念
2.1.1 治理理念。“互联网+”环境下的档案监管是基于“多主体、多向度”的监管，具有极强的治理内涵。[8]
治理理念倡导以档案行政部门和建设行政管理部门为主导，社会组织、个人、第三方评估机构及其它组织作为重要的合作者和参与者，档案治理主体呈现多元协同治理的格局。
政府监管发挥统筹规划、协调组织等作用，引导其他多元主体共同参与监管活动。档案主管部门是建设项目档案监管的重要力量，应强化档案主管部门的责任，保障档案主管部门对建设项目档案的质量保障。同时，积极培育第三方监管机构。
2.1.2 开放理念。开放理念呼唤数据与信息的开放共享。“互联网+监管”通过信息技术和大数据技术实现监管环节的信息共享，解决信息不对称的弊端。开放共享也使得同步监管成为可能，打破以往建设项目异步监管和监管滞后的窘境。
治理理念和開放理念是新型监管机制的精神内核，指引着建设项目档案监管向过程透明、流程简约、公正公平转变。建设项目档案监管需要积极应用创新理念，创新监管方法、监管流程。
2.2 创新监管方式。在“互联网+”时代，新型监管正在从“线下监管”向“线上监管”转移，从“分头监管”向“协同监管”转变，形成一种线下线上相结合的协同监管。
深化建设项目线上监管，厚植同步监管、远程监管、主动监管和协同监管土壤，需要通过信息化技术手段构建起建设方、施工方、监理方、档案主管部门等广泛联系的纽带，进而推进监管立体化。
对建设项目现场施工产生的档案，可通过视频连线方式进行远程核查，实现建设项目档案线上核查、线上评审、线上归档的同步监管。例如，浙江省丽水市的“1+9+N”档案协同管理系统建成党政机关电子公文、政务服务网电子文件、网页文件等在线采集、归档、移交接收和共享利用的“1+10+N”档案协同管理系统。[9]
2.3 完善监管体系。在建设项目档案监管过程中存在诸多风险，其中失信风险就是其中一种。建立以信用为基础的监管手段，重塑建设项目档案监管领域的信用秩序势在必行。
建立以“双随机、一公开”为核心的监管制度。“双随机、一公开”是国务院办公厅于2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的一种监管模式。
有效利用“双随机、一公开”制度，加大有关部门的“放管服”改革，监管过程透明，监管结果公开。为规范监管流程，提升监管水平创造条件。
建设项目档案监管部门通过随机摇号的方式，为建设部门和参建部门在档案管理过程中戴上“紧箍”，让参与人员不敢心存侥幸。这一制度不仅从根本上遏制了人情监管、暗箱操作，也提高了监管公正性。[10]
在监管中建立涵盖档案人才和建设人才的“双随机”专业人才库，为双随机提供必要的人才保证。[11]
建立跨部门、跨行业的综合监管体制。需要打破部门之间、行业之间、层级之间的边界，建立健全跨部门、跨区域、跨行业、跨层级的联动响应和协作机制，统筹协调，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，消除监管盲点，降低执法成本。[12]
跨部门和跨行业综合监管体系亟须构建信息共享体系。建设行政管理部门与档案主管部门基于大数据技术、互联网技术，实时集成住建、监理、设计、质检、档案、环保、材料等相关职能部门的数据资料，保障信息质量和信息安全，构建以信息为基础、以共享为手段，真正实现跨部门信息资源的有效利用，让共享更有价值，让监管更有成效。[13]
3 实施策略
3.1 法规保障。建设项目档案监管必须遵从法律法规有关规定，做到依法依规监管。[14]
推进相关地方性法规和规范性文件的立改废释工作，按照程序提请修改或废止与建设项目和档案管理体制要求不相符的规定。
法规保障需要构建针对建设项目档案监管的法律法规体系。在国家层面，档案局和住建部等相关部门应依据《档案法》和《建筑法》等相关法律联合制定建设项目档案监管法律法规。在行业层面，行业主管部门与档案主管部门依据建设项目档案监管法律法规，结合行业特色制定行业内项目档案规章。
在地方层面，各地方建设行政主管部门与档案主管部门根据国家和行业建设项目档案监管法律法规规章，结合地方实际，制定内容科学、运行有效的实施办法。
在项目层面，建设单位和参建单位依据国家、行业和地方相关要求制定建设项目档案管理制度，确保在建设项目实施过程中建设单位和参建部门真正做到法规遵从。
3.2 主体协同。在建设项目档案监管中，建设行政管理部门、档案主管部门、第三方监管机构、社会组织和行业组织协同履行档案监管职责，有效提升监管能力，形成多元协同的监管主体。
建立建设行政主管部门与档案主管部门的沟通机制。依据建设项目监管相关法律法规，构建国家级、省级和地方三个级别的建设行政主管部门和档案主管部门的联席沟通机制，有针对性地解决建设项目监管中存在的问题。
例如，在城建档案领域，青岛市政府制定《青岛市城乡建设档案管理办法》，规定住房城乡建设行政主管部门负责城建档案管理工作，业务上受同级档案主管部门监督和指导，具体工作由其所属的城建档案管理机构实施。[15]
建立建设单位档案机构、参建单位与档案主管部门协调机制。在建设项目施工前，通过建立包括建设单位、参建单位和档案主管部门三方的建设项目监管协作组，将项目档案监管渗透到项目施工过程中。例如，将建设项目档案工作纳入工程周例会、月度协调会常规议事议题，根据项目进展及时布置、检查和推进档案工作。[16]
培育第三方监管力量。第三方监管以筑牢监管专业化的根基。积极引入第三方监管力量能够弥补传统监管的不足。
畅通各监管主体的监管渠道。应通过搭建建设项目档案监管平台，为各主体提供便捷的监管途径。并且积极接入政府现有监督管理平台。如利用“互联网+督查”平台，畅通建设工程项目中的不当行为和不端行为的举报渠道。
建议“互联网+督查”平台增设“建设项目”专栏，对建设部门、参建单位等有关部门、单位违规行为等问题开展举报，提供线索。
在档案行政管理部门、项目主管部门、参建单位和社会力量的全方位参与下，实施事先介入、事中控制、事后验收把关的全过程控制的项目档案管理机制，将档案工作贯穿于项目建设全过程。[17]
3.3 技术驱动。“互联网+”环境下的建设项目档案监管机制应当坚持以技术为引领，以平台为依托，以数据为中心，在完善监管体系和机制中推进智慧监管落地。智慧监管就是要进一步适应新一轮科技革命和产业变革趋势，适应市场主体活跃发展的客观要求，充分发挥技术在档案监管中的作用。[18]技术驱动应该应用互联网、大数据、区块链等技术推进监管的优化、深化和强化。
3.4 信用支撑。建设项目監管可以以各参建单位的信用为支撑，助力建设项目档案监管。国务院于2019年印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（以下简称《意见》），根据《意见》提出的措施，笔者认为应从以下三个方面开展建设项目档案信用监管。
建立事前承诺监管。对建设单位承诺符合审批条件并提交材料的有关行政许可事项应予即时办理，彻底改变以往“重审批，轻监管”的情况。引导建设项目各参建单位在建设项目施行合法合规的档案管理，主动向建设单位做出信用承诺，确保项目档案格式规范、内容准确和手续完备。[19]
加强事中分级监管。对于涉及项目档案造假等失信行为的单位，要提高抽查频次和比例;对于信用状况良好的单位，可放宽监管严度。[20]同时，实现“互联网+监管”平台与“信用中国”平台的信息共享，做好建设项目档案的实时监管。
完善事后联合监管。建立事后信用评级机制，完善信用评价体系，通过评分等级对监管主体实施不同的奖惩措施。建立“黑名单”制度，实施市场和行业禁入措施。采取联合行动，对违法违规行为进行“双制约、共惩处”，形成“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。[21]
*本文系河南省交通运输厅科技项目“公路建设项目电子档案分类办法与元数据方案研究”和国家档案局科技项目“基于工序质量节点的公路建设项目原生电子文件形成与归档研究”（2019-X-03）阶段性成果。
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[21]海南省中国特色社会主义理论体系研究中心. 持续深化“放管服”改革 加快形成一流营商环境[N].海南日报.2020-07-30（A09）.
（作者单位：郝伟斌、周昊，郑州航空工业管理学院;李璐璐，中国科学院大学图书馆? ? 来稿日期：2020-08-19）
