基于审计视角的高校全面预算管理信息系统设计研究
王宗宗 尹谷良 刘康逸
【摘要】? 文章通过对教育部经责审计发现的高校预算执行问题进行分析，认为构建全面预算管理信息系统是高校深化预算管理改革的必经之路。基于审计视角的高校全面预算管理信息系统具有风险导向性，以全面性、协调性、规范性、效益性和知识性为设计理念，构建了系统管理模块、预算管理模块、预算专家系统模块，能够利用信息技术平衡高校资金筹集、投入及使用过程中的效益和风险，有效提高各级预算单位和人员的财经纪律意识，有助于高校管理层作出更加科学、合理、有效的决策。
【关键词】? ?审计视角;全面预算管理信息系统;预算专家系统
【中图分类号】? F239? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2020）02-0100-04
中共中央、国务院印发的《党政主要领导干部和国有企业事业单位主要领导人员经济责任审计规定》的一个很明显的特征是强调审计“全覆盖”，审计内容包括本单位重大经济事项的决策、执行和效果，财政财务管理和经济风险防范情况，资金管理使用和效益情况等。这与最新的《预算法》及中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》中的“全面性”要求相辅相成、互为补充。为了更好地促进“双一流”建设，各大高校均以“实施全面预算管理，提高资源配置效益”为举措，提升预算管理水平，提高资金使用效益，促进内部规范管理。本文在对2017—2018年教育部经责审计发现的高校预算执行问题进行分析的基础上，对高校全面预算管理信息系统进行了需求分析，认为构建基于审计视角的高校全面预算管理信息系统是实现效益和风险平衡的有效路径。
一、审计视角下高校预算执行普遍存在的问题
高校经责审计中发现的问题大部分是预算执行中存在的问题。本文对2017—2018年教育部经济责任审计情况的通报进行了整理汇总，在审计发现的1 329条问题中，预算执行与财务收支类问题占问题总数的78%。校内预算方面存在的主要问题有预算编制科学性合理性不足、预算项目未经充分论证、预算执行进度缓慢、预算未专款专用、无预算或超预算列支、未按预算批复执行、预算调整和追加未经集体决策、未有效实施预算绩效管理、二级单位收支未全部纳入学校预决算、创收收入未及时足额上缴、收费项目未纳入学校预算、人员经费挤占公用经费、年底突击集中花钱以及以虚假发票等不合规票据变通报账等;基本建设、改善基本办学条件专项存在的主要问题有建设项目投资超概算、超范围、未及时办理竣工决算、提前列支工程款、在建工程未及时结转固定资产、未履行公开招标程序、未按规定实施政府采购、存在围标、串标等招标违规现象、未按合同条款执行、合同变更未签补充协议，以及提前支出或超合同期限支付等;中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导（专项）、基本科研业务及科研专项存在的主要问题有资产账实及账账不符、无形资产、捐赠资产未入账、重复购置资产设备、资产闲置使用效率低下、资产处置收入未上缴、违规发放劳务费、未按时结题结账、使用不合规票据套取科研经费、违规列支无关费用、外协存在关联关系、科研立项审核不严以及科研间接费、管理费补偿支出分配等。这些问题基本上都是近年来高校巡视、巡察以及领导干部经济责任审计的重点和高频点问题。
二、高校全面预算管理信息系统的需求分析
高校在预算执行过程中频发的上述问题，与高校内部控制体系建设与执行监督、规范管理有很大关系。预算管理是内部控制的重要手段，内部控制是预算管理的有效保证。为了规范预算执行，避免上述审计发现的在预算执行中存在的问题，高校应全面推进预算管理体制改革，进一步完善預算管理制度及流程细则，着力强化预算“硬约束”，不断提高高校预算制度化、流程化、规范化管理，以保证预算的精准性和合理性，执行的有效性和合规性。同时，要营造良好的预算管理控制环境，提升整体预算及财务风险意识，严肃财经纪律，强化底线思维和红线思维。因此，高校预算管理改革，需要健全预算管理内部控制体系，而预算管理内部控制体系得以最终落地实现的关键就在于构建全面预算管理信息系统。该系统需要具备如下几个特征：
（一） 全面性，符合全面预算管理需求
全面性是指“横向全口径、纵向全过程、管控一盘棋”。“横向全口径”是指实施全口径预算管理，强调高校的全部收支进入预算系统，遵循新《预算法》“大收大支”的管理要求;“纵向全过程”是指涵盖高校中长期发展规划、预算编制、预算执行、预算调整、财务决算、绩效评价及结果反馈等所有过程进行全覆盖;“管控一盘棋”是指高校需要从战略规划的高度进行顶层设计，建立起全面预算管理内部控制体系，进一步梳理、完善预算管理工作流程。
（二） 协同性，更好地促进内外部管理
高校预算管理部门必须发挥主导作用，充分协调各级预算单位之间的关系，充分发挥各单位自主权，使之协同并肩作战。一是上下协同，学校财务预算方案要与学校发展规划保持一致，减少因信息不对称导致的预算编制与实际执行脱节等问题。二是适度扩大自主权力，预算归口管理单位或各预算单位可以根据自身职责特点和发展目标自主统筹支配除应专款专用的专项预算经费外的其他经费，学校预算管理部门根据学校目标发展规划和资源总量进行统筹调剂，更多地体现指导、监督和考核的作用。
（三） 合规性，实现预算执行动态监控
合规性是指高校的全面预算管理信息系统需要以健全的预算管理内部控制体系为基础。一方面，系统应建立起一套完整的预算管理制度流程体系，不断强化各级预算单位人员的预算执行意识，并促进各级预算单位严肃财经纪律、规范使用预算资金，以项目为单位体现预算的全口径审核和全过程监控，借助信息技术对预算执行情况实施动态化监控和规范化管理，及时有效地防范和化解财务风险，促进内部规范管理。另一方面，系统应设计一套具有可扩展性的预算管理体系，以灵活应对国家财政政策、学校发展规划以及各预算部门的职责变化与调整。
（四） 效益性，满足辅助决策与服务需求
新《预算法》和《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确了预算绩效评价的重要性，强调要对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”。预算绩效评价的首次“入法”，全面实施预算绩效管理的“入规”，凸显了预算绩效评价环节在预算管理中的重要地位。因此，高校预算管理信息系统要突出绩效评价环节，实现对各项目投入产出效益的分析，更好地为决策服务，促进学校管好用好教育经费，最大限度地提高资金使用效益。
（五） 知识性，强调预算能力而不只是数据归集
一套良好的全面预算管理信息系统，其核心并不是辅助预算流程管理和过程控制，而是需要做到：体现知识，而不只是数据归集;体现服务，而不只是应用软件。也就是说，高校全面预算管理信息系统不仅仅只是手动版的电脑升级版，而应“以人为本”，更多地考虑对所有使用者能力的提升，包括充分提炼可重复的要素、充分积累所需要的信息、固化稳定的思维模式、抽象为专家级知识系统等，促进系统使用者将所获得的知识有效地转化为能力，而这种能力其实就是一种预算能力。
三、高校全面预算管理信息系统设计
根据全面预算管理需求及高校实际情况，结合审计发现的预算执行中存在的主要风险点，高校全面预算管理信息系统可以全面性、协调性、规范性、效益性和知识性作为运行原则，循序以预算管理各环节为主体、以项目库管理为基础、实现数据集成中心、满足多层次管理决策服务需求的内控流程化体系设计思路，以设计突出提升预算综合知识能力和辅助决策能力的预算专家系统为亮点，將高校全面预算管理信息系统分为系统管理模块、预算管理模块、专家系统模块，具体如下图所示。
（一） 系统管理模块
系统管理模块实际上是高校全面预算管理信息系统的初始化工作环节，包括系统的权限设置、基础数据库以及系统数据接口等部分。系统管理模块和财务系统共用一个数据库，主要用于系统配置、后台接收、数据处理、数据传输等，由学校财务处使用。
1.系统权限。由于学校岗位、用户众多，包括学校决策部门、预算管理部门、预算归口管理单位以及各预算单位等，相应地需要设置各类权限。系统可以设计一套基于“工作组”的用户权限管理机制，根据使用人员的工作类型、岗位职责设立不同的“用户组”并设定“组权限”。在系统中设置预算申报人、本部门财务审核人、本部门负责人审核、资金划拨单位审核、归口部门审核、专家评审、校领导审核及财务批复等角色，每一位系统角色可在绑定的校内收支申报、一次性新增专项申报、六大专项申报、综合查询、预算批复、预算审核、预算调整、绩效自评管理、决算反馈以及专家系统查询等功能菜单中进行选择。
2.基础数据库。一是科目、项目设置。根据新政府会计制度的要求，系统应设置功能分类科目（类款项）对预算科目进行辅助核算;按照教学科研、行政管理、后勤保障部门予以区分，设置部门编号、部门名称、部门性质等信息，并根据各预算项目之间的关联程度和控制需要，设置预算归口管理部门信息;根据自身实际情况设置项目信息，实施项目管理，系统设置项目编号、名称等信息。上述基础数据信息的设置都具备可扩展性，可根据政策变化及实际需要进行增加、删除及修改。二是预算申报模板设置。结合实际业务情况，系统可以自定义基本信息、立项依据、论证申报、测算说明、经济业务活动、政府采购信息、三公经费、用款计划等具体申报内容，对于支出明细、定额测算依据及绩效指标等内容可以制定预算申报字典等。
3.数据接口管理。为避免出现信息孤岛现象，高校应建立集财务管理系统、学生管理系统、人事管理系统、资产管理系统、科研管理系统及招标采购管理系统为一体的数据中心，但目前高校的信息管理系统难以真正做到业务部门数据的统一集中。全面预算管理信息系统要真正实现“业财融合”，使系统达到便捷、准确、高效、实用的使用目的，必须建立与学生、人事、资产、科研及招投标等信息的联网互通。因此，系统应设计数据接口管理程序，与学校信息系统数据接口的归口管理部门协商，确定需要对接互通的业务系统以及对应的数据接口文档等信息，并对议定的数据接口内容进行实施、测试与上线。
（二） 预算管理模块
预算管理模块是高校全面预算管理信息系统的核心重点部分，系统的流程要遵循“循环性”和“动态性”的设计理念，从源头预算申报环节出发，经预算下达、预算执行、预算调整、决算反馈环节，形成一个闭环式循环系统，主要由校内人员和财务处人员共同使用。
1.预算申报。预算申报是整个高校全面预算管理信息系统的起点和关键点，包括收入预算申报、支出预算申报，以及改善基本办学条件、中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导（专项）等六大专项申报，和预算下达环节一并构成学校“二上二下”的预算编制模式。每年9月，学校布置下一年的预算编制工作，包括发布预算编制通知、编制要点，提供各种预算编制通用标准化模板以及部分个性化需求设置等，各预算单位可根据年度预算精神，结合学校及本单位次年发展规划，按照相关定额标准，根据“以事定财”的原则，在预算申报系统中科学编报本单位次年预算，经本单位负责人或党政联席会议审定通过后在系统中提交预算申报材料。系统设计汇总分析流程，对各预算单位申报的材料按照收支预算、人员经费预算、公用经费预算等编制要求进行汇总，并对收入支出总体预算进行分析及比对。需要特别强调的是，这里的专项申报要与收入支出预算申报相区别，专项申报实行的是滚动预算项目库管理，严格强调项目论证评审，系统可结合学校的审批流程设计项目申报、备选入库、项目批复、项目入库等环节。
2.预算分配。预算分配环节是预算管理模块的重点。由于难以对各个预算单位申报的预算项目进行核实与论证，如何科学合理设定各预算单位或预算项目的控制数和分配金额是实际执行过程中的难点。虽然系统不能决定预算控制数和分配金额，但是可以借助数据接口管理功能提供基础数据，包括学生人数数据、学校教职工、离退休人员等人事数据、教务数据、科研项目数据以及资产设备基础数据等;还可以调取历年预算执行情况、决算反馈数据及绩效等，为核定预算控制数和分配金额提供有效参考和依据。在确定预算控制数和分配金额后，学校应合理划分学校与各部门或院系的事权和支出责任，按照“以事定财”的原则下达预算经费至各预算单位，责任到人。
3.预算执行。预算的生命力在于执行到位。预算执行环节是预算管理模块的落脚点，也是中央、教育部、省级及学校预算考核的关键点，预算与预算执行挂钩，预算执行的效率和效果直接影响次年财政拨款。如何提高预算执行率成为当前高校预算管理的重点和难点。系统可以根据财政部、教育部设定的预算执行关键时点（6月30日、8月31日、9月30日、12月31日），以及预算执行进度控制标准或预算总盘子扣减标准，设计各预算单位或预算项目的执行进度分析程序、预警程序及上报程序，自动生成预算执行情况表、预算目标完成情况表，定义预警类型，设置临近警戒线自动执行失败并上报等程序，供经费使用部门、预算管理部门及时了解各个预算项目的执行情况，从而采取一定的管理措施，加大促进预算执行力度。
4.预算调整。在预算执行过程中，往往会出现预算实际执行与预算存在较大差异的情况，预算执行审计中也经常发现随意改变经费用途、超预算或无预算安排支出等情况，因此应对确有需要调整与追加的预算，按照学校预算调整与追加审批程序、资金审批权限规定程序，并结合学校“三重一大”决策程序，经学校财经工作领导小组、党委常委会或校长办公会等决策机构审批后予以调整或追加，统筹使用预算经费。系统应根据学校的资金审批权限设计预算调整及预算追加的申报、审批及上报程序，可与学校OA办公自动化或移动办公系统对接，使预算调整与审批环节更具规范性和效率性。
5.决算反馈。决算反馈环节是整个预算管理体系的结果考核及运用部分，主要包括决算报告、预决算差异分析、预算绩效考核等，目的是全面反映学校年度预算执行结果和整體财务收支状况，目标是为学校管理层提供辅助决策。学校的发展规划是预算编制的依据，预算执行情况、决算反馈情况反过来又会影响学校的规划实施。系统根据预算执行情况，自动生成年度决算报告及相关财务报告、总体预算执行情况、各预算单位及重点预算项目的预算执行情况、预算执行偏差分析表、项目预算差异分析表等;预算绩效考核程序，主要包括对项目实施结果的绩效评价、对预算单位绩效目标完成情况的绩效评价等，可与项目立项申报程序中嵌入的绩效考核目标和绩效评价指标对接，由各预算单位对预算完成情况进行自评，由绩效评价组或评价部门录入最终评价结果。系统自动将本年预算绩效评价结果反馈至次年预算申报及预算分配环节，学校在进行预算分配时能够看到各部门以前年度的预算实施情况。
（三） 专家系统模块
本系统明显区别于其他预算管理系统的特质在于设计了一个可以不断积累与更新的预算知识体系，能够利用预算及相关领域内的专家知识和经验进行比对、推理和判断，从而更好地为决策服务，由校内人员和财务处人员共同使用。系统可利用信息技术充分提炼以往知识和经验中可重复的关键要素，形成一个抽象的具有专家级功能的决策辅助系统。在高校全面预算管理信息系统中加入专家系统模块，使系统真正体现“更多的是服务，而不是软件;更多的是知识，而不是数据”。
1.预算法规库。预算在实际执行过程中，因预算执行单位和预算项目负责人不了解相关政策规定等约束条件而产生了很多预算执行问题。系统可以利用信息技术，对预算相关的各项政策法规进行收集、存储、加工、检索和引用，归集了财政部、教育部等预决算、专项资金等相关政策规定，学校预算及项目管理等规章制度以及设定的预算考核目标等，形成预算法规库。系统可设计按最新政策法规、按法规类别及颁布单位、按关键词进行检索的功能。同时，在预算申报、预算分配、预算执行、预算调整及决算反馈等各个环节，插入预算相关政策法规以及预算考核目标、预算评价指标等提示性程序。例如，在预算申报环节，可插入各专项经费管理办法，对经费使用范围等关键性内容进行重点提示;在预算执行环节，在各个执行进度考核节点引入相关政策法规予以对照提示等。
2.预算案例库。这是本系统区别于其他预算管理系统的最大特色。预算案例库以教育部对各高校历年领导干部经济责任审计情况的通报为基础数据库，对预算执行过程中频发的热点问题、典型问题进行分类、总结，用于对比分析学校预算管理各环节存在的问题，以期为加强预算管理、完善内部控制、推进“双一流”建设、促进学校健康可持续发展提供借鉴。系统将在预算执行过程中发现的问题分为预算编制科学性合理性不足、预算项目未经充分论证、预算执行进度缓慢、预算未专款专用、无预算或超预算列支、未按预算批复执行、预算调整和追加未经集体决策、未有效实施预算绩效管理、二级单位收支未全部纳入学校预决算、创收收入未及时足额上缴、人员经费挤占公用经费等方面。同样地，系统一方面具备对预算执行过程中发生的典型问题或案例进行收集、存储、加工和检索等功能;另一方面在预算管理各环节，可添加相关领域的审计经典案例予以提醒、警示，起到风险识别、风险防控等警示性作用，有效提高各级预算单位和预算人员的财务风险意识，严肃财经纪律，强化底线思维和红线思维，真正实现“以预算促管理，以预算促防范”。
四、结论
预算需要审计监督，审计结果是预算执行情况的有效反映，审计和预算的共同目标都是为了促进内部规范管理，基于审计视角的高校全面预算管理信息系统更具有风险导向性，能够利用信息技术平衡高校资金筹集、投入及使用过程中的效益和风险，有效促进高校内部规范管理，更有助于高校管理层作出科学、合理、有效的决策。
【主要参考文献】
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【作者简介】
王宗宗，女，湖南大学计划财务处，会计学硕士研究生，审计师，国际注册内部审计师CIA;研究方向：经济责任审计、高校财务管理。
尹谷良，男，湖南大学计划财务处副处长，会计学硕士研究生，高级会计师;研究方向：高校财务管理。
刘康逸，女，湖南大学计划财务处，会计学硕士研究生;研究方向：高校财务管理。
