线性工程基本建设程序对不动产登记影响浅析
张志君 邓新忠 黄蔚
摘?要：线性工程建设规模大、涉及范围广、施工难度高、不可预见性强，在建设过程中发生工程变更是常态。由于任务重、工期紧，部分建设单位依法依规建设意识淡薄，为加快建设进度，在变更建设内容后未及时向前期审批部门审定或备案，造成实际建设内容与审批内容不一致，对后续的不动产登记工作造成了一定的影响。本文通过对线性工程基本建设程序的梳理，总结了当前线性工程不动产登记过程中存在的主要问题，并分门别类提出了处理建议。
关键词：线性工程;项目立项;设计施工;竣工验收;建设程序;不动产登记
文章编号：2095-4085（2020）08-0116-03
公路、铁路和石油天然气管道等线性工程是国家重点扶持的交通能源基础设施项目，对经济社会的发展具有重要作用，对其进行不动产登记既是深化推进不动产统一登记制度的内在要求，也是加强基础设施产权保护、规范基础设施统一管理的现实需要。但由于线性工程自身特点等因素，实施不动产登记仍存在许多问题。
1?线性工程基本建设程序梳理
线性工程建设过程分为项目立项、设计施工、竣工验收三个阶段[1]。
1.1?项目立项阶段
项目立项阶段是指从项目提出到初步设计前，各级各部门提出项目决策意见和进行前期行政许可的阶段，共涉及发改、住建、国土、环保等部门十余项审批事项（图1）。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）精神，项目立项实行审批制、核准制与备案制。使用财政资金的建设项目实行审批制。不使用财政资金的企业投资建设项目区分不同情况，规模较大或限制类项目实行核准制，其他实行备案制。各级政府适时调整和定期发布《政府核准的投资项目目录》。
公路、铁路、石油天然气管道等线性工程属于规模较大的重点工程，一般采取审批制与核准制，不适用备案制。实行审批制的项目，需经过批准项目建议书和可行性研究报告（以下简称“可研”）两个程序，其中，符合列入国家、省相关规划或政府常务会议研究同意等条件的项目，不再审批项目建议书，直接审批可研。实行核准制的项目，需核准项目申请报告。根据法律法规和部门规章规定，项目立项（审批或核准）的同时，还需根据项目建设内容由所涉行业主管部门办理相关前置或后置手续，其中前置手续主要有规划选址意见、用地预审意见、环评文件审批、节能评估审查、洪水影响评价审批、河道影响审批等，后置手续主要有水土保持方案审核、压覆矿产资源批复、安全条件审查、文物保护意见、地震安全性评价等。
1.2?设计施工阶段
设计施工阶段是指从勘察设计到竣工验收前，办理设计文件审查、资源占用审批、准予开工建设等手续并进行施工建设的阶段（图2）。
公路、铁路等工程建设项目一般采用两阶段设计，即初步设计（含项目概算）和施工图设计（含项目预算）。对于技术简单的小型建设项目，可采用一阶段设计，即一阶段施工图设计;技术复杂的大型建设项目，必要时可采用三阶段设计，即初步设计、技术设计和施工图设计[2]。根据《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第293号）等规定，建设项目实行设计文件审查制度，设计文件未经审查的，不得使用。依据经审查的设计文件，建设单位在办理占用林地审批、建设用地审批、国有土地使用权审批、施工许可（适用公路工程）、开工报告审批（适用铁路与石油天然气管道工程）等手续并完成征地拆迁后，正式开工建设。其中，国有土地使用权方式分为出让方式和划拨方式两种，根据《划拨供地目录》（国土资源部令第9号）规定，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权，但高速公路服务区内加油、零售等经营性用地除外。
需要特别指出的是，根据《国务院关于放宽固定资产投资审批权限和简化审批手续的通知》（国发[1987]23号）和1988年撤销石油工业部组建中国石油天然气总公司等精神以及系列简政放权要求，为进一步促进行业发展和提升企业活力，国家明确了煤炭、石油、石油化工、冶金（钢铁）、有色金属、铁道和电力七個包干部门的项目建设和运营等事项由其自行决定。因此，除另有规定外，铁路工程和石油天然气管道工程的设计文件审查与开工报告审批分别由中国铁路总公司和中石油内部负责，其中，铁路建设项目已于2015年9月取消开工报告审批，由建设单位落实开工条件后自行决定开工事宜。
1.3?竣工验收阶段
竣工验收阶段是指在项目建成后办理相关专项验收和竣工验收手续的阶段（图3）。
公路工程验收分为交工验收和竣工验收两个阶段[3]。交工验收以合同段为基础在合同约定的各项内容完成后进行，主要评价是否可以移交下一阶段施工或是否满足通车要求，交工验收合格后可开放交通进入试运营期。竣工验收是综合评价工程建设成果，在通车试运营2年后进行[4]。在交工验收后、竣工验收前，还应当通过有关部门组织的环境保护、水土保持、档案等专项验收。
铁路工程验收分为静态验收、动态验收、初步验收、安全评估和正式验收等五个阶段[5]。静态验收在施工单位自检合格基础上进行，动态验收在静态验收合格后进行，初步验收在动态验收合格后进行，安全评估在初步验收合格后进行（评估通过后开通初期运营），正式验收在初期运营一年后进行。在初步验收后、正式验收前，还应当通过有关部门组织的环境保护、水土保持、消防、档案等专项验收并完成建设用地使用权登记发证。
石油天然气管道工程根据项目建设规模和复杂程度，一类（新建跨省输油及输气干线管网、新建进口液化天然气储运设施）、二类（投资在1亿元及以上的油气储运设施）项目验收分为初步验收和竣工验收两个阶段，三类（投资在3000万元～1亿元的油气储运设施）、四类（投资在3000万元以下的油气储运设施）项目可直接进行竣工验收。在初步验收后、竣工验收前，还应当通过有关部门组织的环境保护、水土保持、安全、消防、档案等专项验收。
2?线性工程建设过程中产生的影响不动产登记的主要问题
公路、铁路、石油天然气等线性工程建设规模大、涉及范围广、施工难度高、不可预见性强，在建设过程中发生工程变更是常态。由于线性工程任务重、工期紧，加之建设单位依法依规建设意识淡薄以及相关批后监管不到位等原因，建设单位在变更建设内容后一般只向工程建设主管部门申请批准或备案，并未向自然资源等前期审批部门审定或备案。因此，竣工验收后的线性工程往往存在实际建设内容与审批内容不一致的问题，对后续的不动产登记工作造成了一定的影响。主要问题如下。
（1）超批准面积用地。该问题是指线性工程实际占用的土地面积超过了批准的用地面积，主要包括实际总面积超过批准的总面积、实际新增建设用地面积超过批准的新增建设用地面积、实占农用地面积超过批准的农用地转用面积、实占耕地面积超过批准的耕地面积等情形[6]。
（2）用地位置发生偏移。该问题是指线性工程未按批准的用地范围进行建设，实际用地位置发生变化，导致实际新增建设用地、占用农用地和耕地面积与审批面积不一致。
（3）增加建设内容。该问题是指擅自增加沿线附属设施项目，导致工程实际建设内容与项目审批（核准）内容不一致，且未办理规划选址、用地预审、环评、设计等前期审批手续。
（4）土地使用权审批不规范。该问题主要存在高速公路建设中，是指在建设单位申请国有土地使用权时，自然资源管理部门对高速公路服务区内的经营性用地未严格依据《划拨用地目录》按出让方式提供，而是与其他用地一并按划拨方式提供。
（5）其他有关问题如后。主要包括临时用地和施工损毁土地复垦未按要求完成，征地拆迁补偿款和被征地农民社保金未足额到位，新增建设用地有偿使用费、水利建设基金、耕地开垦费、耕地占用税等税费未足额缴纳等。
3?线性工程不动产登记的几点建议
公路、铁路和石油天然气管道等线性工程是国家重点扶持的交通能源基础设施项目，对其进行不动产登记既是深化推进不动产统一登记制度的内在要求，也是加强基础设施产权保护、规范基础设施统一管理的现实需要。因此，在进行不动产登记过程中，既不能机械地按照相关登记标准和要求执行，又不能任其如何建设就如何登记，而是应当分门别类进行处理。
（1）超面积建设情况?对于超批准面积用地的线性工程，应严格要求建设单位重新申请立项，并完善超出批准红线范围的建设用地审批等手续后，再进行不动产登记，严禁违法用地通过不动产登记实现“合法化”。
（2）建设范围变化情况?对于用地位置发生偏移的线性工程，应当区分线性工程的总用地、建设占用农用地和耕地面积是否超过审批面积处理。对于未超过的，如属于线路用地，且超出批准红线范围的面积较小同时已经完成征地拆迁补偿，无土地权属纠纷的，可按现状进行登记;如属于线路用地，超出批准红线范围的面积较大，但已完成征地拆遷补偿，无土地权属纠纷的，由省厅办理用地置换审批手续后，可按现状登记;如属设施用地，按超批准面积用地问题处理方式处理。对于超过的，按超批准面积用地的处理方式处理。
（3）增加建设内容情况?对于增加建设内容的线性工程附属设施，应严格要求建设单位重新按照建设项目基本建设程序完善相关手续后进行不动产登记，严禁违法建筑通过不动产登记实现“合法化”。
参考文献：
[1]仇大海.线性工程违法问题分析及政策建议[J].国土资源，2019，（09）.
[2]单晓珉.重点线性工程建设用地中存在的问题及对策——以山东省日照市为例[J].工程建设与设计，2017，（02）.
[3]祝朝旺.高速公路不动产确权办理路径——以贵州高速集团有限公司为例[J].中国公路，2019，（23）.
[4]常红林.浅谈高速公路不动产确权登记[J].华北国土资源，2018，（04）.
[5]黄振岭.浅析铁路土地确权的几个难题[J].黑龙江科技信息，2016，（29）.
[6]楼佳.单独选址项目用地批准与实际使用范围不一致问题及其对策研究——以公路、铁路等线性工程为例[D].杭州：浙江大学硕士学位论文，2015.
