基层政府依法行政面临的困境与对策
杨冬梅
摘要：基层政府作为国家法律法规和政策的重要执行者，在我国政权体系中占有十分重要的位置，但目前基层政府在推进依法行政中仍存在法治观念不强、依法行政行为示范，基层政府法治能力不足、依法行政力量薄弱，基层政府法治措施不够、依法行政效果不佳等问题。基层政府推进依法行政应着力强化基层政府依法行政理念，规范行政主体行为；提升基层政府依法行政能力，夯实基层法治队伍；健全基层政府行之有效的监督制度，强化行政权力制约。
关键词：基层政府；依法行政；对策
中图分类号：D58 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）08-0077-02
党的十八大以来，习近平总书记围绕全面推进依法治国、法治政府建设提出了一系列新思想、新观点、新论断、新要求，凸显了作为处于行政工作第一线、执行国家法律法规和政策第一线、处理与化解社会矛盾与纠纷第一线的基层政府，肩负建设法治中国的重要责任。而我国全面依法治国、建设法治政府的进程很大程度取决于我国基层政府推进依法行政的进程。
一、 基层政府推进依法行政中存在的问题
（一）基层政府法治观念不强，依法行政行为失范
进入新世纪以来，中国社会的利益格局的深刻调整令我国形成了诸多利益阶层，道德观与道德标准急剧分化，人民群众的民主意识、法治意识和权利意识日益增强，但几千年封建社会的影响令行政特权思想在基层政府根深蒂固，我国法治改革受制于政治、社会、经济体制结构等诸多因素，比较滞后，社会公众缺少对法律的敬畏。一些党政官员未能理解“法治”真正内涵，仅将法律作为加强自身权利的工具，或将法治仅仅停留在口头和文件上。一是部分基层政府对依法行政认识不足，重视不够。部分基层政府不能正确处理地方经济发展和依法行政的关系，将二者对立起来，甚至认为法治是发展的绊脚石、会降低发展效率，而是一味地强调经济发展，制定土政策、土办法抵制依法行政。二是部分基层政府没有深刻理解依法行政的科学内涵，没有吃透依法行政的精神实质，未能准确定位其依法行政工作，片面地认为依法行政就是政法部门的工作职责，没能真正将建设法治政府的工作布局落实在行动上，仍然习惯以行政命令、红头文件等方式管理社会、发展经济，权大于法、特权思想根深蒂固。三是基层政府还未形成依法行政的环境。部分领导干部处理问题不以法律为准绳，不按法律程序办事，用长官意志代替法律制度。在基层政府行政执法过程中存在的一个突出问题就是滥用职权，假公济私、以权谋私、行政处罚随意性大等现象不同程度地存在，令行政相对人的合法权益受到行政机关的侵犯，长此以往，必将破坏基层人民群众对基层政府良好形象的认知，降低党和政府公信力及其在基层人民群众心目中地位，因此树立从中央到地方的法治权威，刻不容缓。
（二） 基层政府法治能力不足，依法行政力量薄弱
作为直面群众的基层政府，担负着与公民利益息息相关的繁杂工作，但当前我国基层政府，特别是县、乡镇政府法治力量较为薄弱，无法担负基层繁重工作任务，面临诸多问题。一是部分基层政府法制机构缺乏独立性，缺乏单独编制以及独立的法制机构，难以开展工作。独立性是维持公正的基本要求，行政执法、司法机构缺乏独立性将会降低程序及成果公正的可能性。从国家层面看，我国的行政执法和司法机构独立性缺失，诸如行政裁决和行政复议机构隶属于行政部门，通常其成员也是行政部门人员，而行政司法机构的独立性是其公正司法、准确裁决的前提和基础，因此由于部门以及个人利益难保公正裁决。二是部分基层政府法制机构人员配置相对较少，压力较大，任务较重，且多数还是兼职人员，需要处理大量政府行政机构日常工作，往往疲于应付，令依法行政工作成效大打折扣。三是基层政府特别是基层法制机构工作人员法律素养和业务能力参差不齐，甚至部分工作人员没有接受过专业法律学习和培训，并不具备从事法制工作的相关知识结构，同时也不具备依法行政意识，执法不懂法、随意执法等现象严重。
（三） 基层政府法治措施不够，依法行政效果不佳
目前部分基层政府，特别是县（市）乡级政府未能采取有效措施以推进依法行政工作。在当前推进依法治国、建设法治政府进程中，虽然基层政府都做出了推进工作的各项规划并制定了相关制度，但仍存在重点不突出、针对性和可操作性不强、流于形式、疲于应付等问题。基层政府的问责制度尚未完善，有待加强。特别是执法过程问责难以规范化及制度化，令基层政府在行政决策、执法过程中存在“错位、越位、不到位”等现象。基层政府依法行政领导小组缺失完善的工作制度和运行机制，具有松散和临时性等特点，缺乏深入研究、全面部署的积极性。此外，基层政府权力运行的监督机制不够完善，且监督制度缺乏严格实施的程序，监督的独立性、公开性以及公众参与程度都还远远不够。部分行政人员或者行政机关注重于个人利益或部门利益，回避或形式化监督，而利益相关的公民却无法参与监督， 民主监督和法律监督难以有效发挥起作用，缺乏切实有效的动态长效监督机制。
二、 基层政府推进依法行政的对策思路
（一）强化基层政府依法行政理念，规范行政主体行为
基层政府必须正确认识依法行政本质，这是推动依法行政的前提。应具备宪法至上、法治权威、行政权限、行政服务、民主参与、平等互动、程序透明、权利救济等法治理念。政府依法行政，必须在法治约束下行使其权利，按照依法行政的本质要求，要实现行政理念的两个转变：一是由注重管理转向注重服务。基层政府直面群众，应以提供优质公共服务和公共产品作为行政权力行使的根本目的，摒除官本位、特权思想下的只重管理、轻视服务以及只重履行义务、轻视保护群众利益等管理理念，切实遵循四个原则：法律之上没有权威、法律之内人人自由、法律之外没有民主、法律面前人人平等。理念决定行动，公正高效的执法水平取决于正确的法治观念，基层政府行政人员行政理念相对滞后，官本位思想较为严重，具体表现为没有正确树立以人为本、为民服务的执法理念，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等“四风”问题较为严重，基层执法人员必须牢固树立服务和法治观念，切实维护人民合法权益，改变现有被动执法现象。二是由注重治民转向注重控权。依法行政的核心要义是依据法律法规制约并规范行政权力的行使，不是为了实现依法治民的目的。基层政府不能把法律仅视为政府管理百姓的工具和手段，其自身行使行政权力必须与法有据，必须严格依据法定职权和法定程序。基层政府应该积极吸收历史上治理国家的精华：民为邦本、崇德向上、赏罚分明、慎重用刑、王子犯法与庶民同罪等思想。基层政府需要高悬法律明镜，切实做到：守信守用、法令发从，宽严相济、一张一弛，惩前毖后、警戒他人。
（二）提升基层政府依法行政能力，夯实基层法治队伍
当前我国基层政府行政人员文化水平和业务能力有待提高，部分基层行政执法人员甚至并非专业人员也未曾接受过系统的法律知识培训，执法人员难以准确地理解和执行法律。而行政权力是否能在法律范围内运行至关重要，重点在于领导干部是否能够带头守法、贯彻法律，司法部门是否能公正执法至关重要，因此应大力提高基层党政领导干部的依法行政素养，带头信仰法治、坚守法治，尊法、学法才能懂法、用法，学法是大前提，作为基层政府的领导干部必须要系统学习、准确把握中国特色社会主义法治理论。一是加强行政人员的思想政治教育和专业知识培训，用理论武装基层行政人员头脑，提升基层行政人员的职业素质和能力水平。特别要围绕依法行政主题加大基层行政人员的专业技术培训力度、拓宽培训内容，通过对基层行政人员的政治、法律、管理、经济、社会等方面专业知识培训，提高基层行政人员的政治素质、任职素质和能力、依法行政水平。基层行政人员应掌握相关的法律法规，提高运用法治思维和法治方式的能力，提高行政执法人员廉洁自律、反腐倡廉的能力，重塑公仆形象。提高基层政府行政人员业务能力和职业素养能够促进基层推进依法行政工作的开展，形成依法行政意识并规范依法行政行为。二是把好基层行政人员队伍的出入口，遵循公开、公平、公正原则，通过严格考核，吸收政治素质好、法治意识强、工作能力强、文化水平高、具备奉献精神的人员充实基层行政人员队伍并防止人才流失。严格执行淘汰制，对经考核不合格人员、不具备执法能力人员、素质偏低的行政人员坚决进行清理。
（三）完善基层政府依法行政监督机制，有效制约行政权力
切实有效的行政监督是推进基层依法行政的重要保障和手段，缺失行政监督的执法将难以逾越“权大于法”的瓶颈。一要强化内部监督，即在行政过程中既各自分工合作，又相互监督制约。应建立常态化、制度化的上级行政机构对其下级机构的层级监督检查机制。增强审计监督和行政监察机关的政纪监督的独立性和权威性。完善基层政府行政部门内部的责任考评机制，重点加强对审批权、决策权等行政权力以及重要岗位、重要事项、重要部门的监督与制约，积极开展执法监察、效能监察、效益审计等工作。二要强化社会监督。一方面要加强人民群众的监督作用，通过推进基层政府的政务公开工作有序进行，切实保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，确保公民参与基层公共事务管理的制度化，其中知情权是前提和基础，只有政府的信息公开和透明，才能将公民的监督权落到实处，确保基层政府行政权力能够真正源自于民、用之于民。我国应尽快实现政务公开的制度化，加快将《中华人民共和国政府信息公开条例》升格为法律，进一步推动公民监督权的实现和社会监督作用的有效发挥。另一方面应加强社会舆论监督，特别是在当今的“互联网+”背景下，在有效发挥主流媒体的舆论引导作用的同时重点应加大新媒体的监督力度。速度最快、传播最及时、影响最大的网络平台作为舆论监督新载体，具有全民公审的强大威力，提高普通公众在传统媒体缺失的话语权。
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[责任编辑：秦 超]
