改革开放40年党内选举制度创新发展的脉络、成就及启示
杨继荣
摘 要：改革开放40年来，我国党内选举制度创新发展大致经历了制度恢复和改革方向确立阶段、制度框架创建阶段、党内选举基层实验活跃和制度突破阶段以及制度改革深化发展阶段等四个历史时期。党内选举制度在实践过程中陆续实现重大突破，取得了突出成就。党内选举制度的实践探索带给我们的深刻启示是：党内选举必须以确立选举权威为原则；必须以保障选举权利为基石；必须以促进组织活力为依归；必须以循序渐进推进为策略。
关键词：党内选举制度：成就；啟示
中图分类号：D26文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）11-0028-07
我们党自成立以来，把建立健全党内选举制度作为实现党内民主的重要手段。由于种种原因，党内选举这一好的做法曾一度中断。改革开放后，我们党开始恢复党内选举制度。尤其是党的十三大明确提出改革和完善党内选举制度以后，我们党既继承传统又勇于创新，既立足当前又着眼长远，既适应党情与国情的发展又协调推进党内民主与人民民主的发展，积极推进党内选举的改革实验和制度创新，党内选举制度在实践探索中不断完善。系统总结改革开放40年党内选举制度创新发展的新举措、新成就、新经验，对于进一步完善党内选举制度，发扬党内民主，建设伟大工程，具有重要的现实意义。
一、40年党内选举制度创新发展的脉络
改革开放以来，党内选举制度创新发展的过程大致划分为以下四个阶段。
1.党内选举制度恢复和改革方向确立阶段（1978年12月至1987年10月）
1978年12月召开的党的十一届三中全会，标志着党和国家进入一个新的历史时期，也标志着党的建设迈入新起点。针对党的各级领导干部对各项工作表现出明显的不适应，特别是领导干部“老龄化”问题十分严重这一突出问题，邓小平提出了干部队伍建设的“四化”方针。这为党内民主发展找到了新的着力点，为党内民主选举改革提供了重要契机。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上指出：“健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”①党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》不仅要求恢复党内民主选举制度，而且首次提出差额选举的原则。1980年4月，中央政治局会议通过了《关于十二大代表选举工作的几点意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求“开好县、市、州的党代表大会或代表会议，同时，做好省、市、自治区党代表大会或代表会议的各项准备工作，经过充分酝酿，提出出席十二大代表候选人的预备名单”②。为了加强对地方党委选举工作的指导，中央印发了中组部起草的《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》和《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法》，从制度层面为完善和推进党内选举提供了支持和保障。1982年召开的党的十二大把党内选举制度再次写入党章，对党内选举制度作出了更加详细的规定。十二大还规定，党的纪律检查委员会都由同级党的最高权力机关——代表大会选举产生，这就实现了党的纪律检查委员会由党代会而非中央全会选举产生的历史性转变。
十二大之后，党内选举工作重点转入了研究探索如何提高选举质量和扩大民主等方面。从1982年初到1984年夏的全国机构改革过程中，党的各级领导班子都根据“四化”要求，分层分级依次进行了调整。1985年2月，中组部印发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，详细规定了党的地方各级代表大会代表的名额及比例。1987年10月，党的十三大第一次在中央委员会和中央纪律检查委员会候选人预选中实行了差额选举。党的十三大报告强调：“要继续依法坚持差额选举制度，改进候选人的提名方式，完善候选人的介绍办法”，“要改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。近期，应当把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委和中央委员会委员”。③为了进一步理顺中央领导机构之间的关系，党的十三大再次修改了党章，将中央书记处产生程序从由中央委员会全体会议选举改为“由中央政治局常委会提名，中央委员会全体会议通过”④。从职能上，中央书记处成为政治局及其常委会的办事机构而非领导机关。
2.党内选举制度框架创建阶段（1987年10月—1997年9月）
党的十三大后，差额选举开始在地方、市、县及基层党组织的选举中逐步推开并纳入到制度化、法制化的轨道。1988年3月，中组部颁发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》。该《办法》规定：党的省、自治区、直辖市代表大会的代表，委员会的委员、候补委员和常务委员会委员，纪律检查委员会的委员、常务委员实行差额选举；党的省、自治区、直辖市委员会的书记、副书记、纪律检查委员会的书记、副书记暂不实行差额选举；党的省、自治区、直辖市顾问委员会委员、常务委员、主任、副主任实行等额选举。此后，中共中央印发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年6月）、《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994年1月），对基层和地方各级党代表、委员会、常务委员会和正副书记的选举作了明确规定，从而进一步规范和完善了党内选举制度。根据规定，党内候选人的提名分为三种情况：一是代表候选人的提名，二是委员会委员候选人的提名，三是常务委员会委员和书记、副书记候选人的提名。代表候选人的提名主要采用自下而上的方式；委员会委员候选人的提名采用上下相结合的方式，但主要由常务委员会负责；常务委员会委员和书记、副书记候选人的人选由常务委员会提出，并报党的上级委员会审批。中央在总结以往党内选举经验的基础上，对党内选举的实施作了更为细致的制度化规定，使新时期地方党组织和基层党组织的选举工作向严密性、规范性方面迈出了重大的一步。
全国各地在党内选举工作中坚持大胆探索，异彩纷呈。1988年，浙江绍兴市和台州市椒江区较早地推动了党代表常任制改革，明确代表的任期与区委、市委相同；实行代表大会年会制，使代表大会成为同级党组织的最高决策机关和最高监督机关；设立小选区使代表选举具有竞争性，等等。1991年初，山西河曲县城关镇岱狱殿村在村党支部选举中创造了一种全新的“两票制”做法。所谓“两票制”，就是先让村民投一次“推荐票”，推荐党支部候选人，然后由党员按照村民“推荐票”的结果提名选人，最后召开党员正式投票选举。这一做法很快得到山西省委的認可并向全省推广，其他地方如内蒙古、河南、安徽、四川、河北等省区也相继采取了“两票制”或类似的做法选举村党支部书记和委员。党的基层组织和地方党委在选举工作中进行了大胆的探索，总结积累了一些经验，推进了党内选举制度的进一步发展。
3.党内选举基层实验活跃和制度突破阶段（1997年10月至2007年11月）
1997年，党的十五大报告明确提出，加快干部制度改革步伐，扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，使优秀人才脱颖而出，尤其要在干部能上能下方面取得明显进展。十五大后，一些地方在较大范围内进行以“公推”“直选”村党支部书记为主要内容的改革探索，个别地方同时也进行了以“公推”“公选”乡镇党委主要负责人为主要内容的改革探索。如1998年，广东深圳市龙岗区在各镇实行党支部“两票制”选举，1999年深圳市全面推广。1998年，河北邯郸县利用农村党支部换届之机，探索了“双票+双责”制民主推荐农村党支部班子的新做法。到2000年9月，四川已在33139个村中采取了公开报名、公开答辩、公开竞争、公开选举的办法，由群众公推、党员直选村党支部书记。1999年3月，安徽凤阳县对全县392个支部进行换届选举，县委制定了“民主推荐参评，群众推选测评，党内民主选举”的方案，实施两次“群众参与”的程序，最后通过党内民主选举党支部，简称“两推一选”。从1998年开始，四川、山西等省在个别乡镇进行了改革乡、镇政府或党委、人代会负责人的产生方式的试点。如1998年9月至11月，四川遂宁市市中区就采用了“公推公选”模式，公选出了莲花乡党委书记和保石镇、横山镇镇长候选人。1998年12月，四川青神县南城乡（后改为镇）率先在党内进行党员直接选举乡镇党委班子和纪委班子的试点。1998—1999年乡镇换届中，巴中市通过“量化淘汰”公选模式分别公选21个镇领导干部1812人，南充市南部县公选178人。1999年4月，山西临猗县在卓里镇进行“两票选任制”试点，对卓里镇主要干部进行民意调查，乡镇党委选举试点几乎同时展开。
2002年，党的十六大明确提出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。大会同时强调要改革和完善党内选举制度。在这一精神的鼓励下，一些地方党组织也开始试点普通党员经过直接、差额、竞争式的选举成为党代表工作。同时，地方党委在推荐、提名、任免重要干部时，也逐渐采用了全委会“票决制”的做法；基层党组织也充当了党内选举制度改革的急先锋，创造了“两票制”“两推一选”“公推公选”“公推直选”等基层党内选举模式。2004年，四川除了三个少数民族自治州没有硬性推广外，已在全省43029个村全部实行了“公推直选”村党支部书记。党的十六届四中全会对此又作出了具体部署：逐步扩大基层党组织直接选举的范围，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。各地进一步扩大乡镇党委书记选举试点，较大面积地推广了已经有一些成功试点经验的做法。湖北、四川、江苏和云南等省进行了大规模的乡镇党委书记的直接选举。2002年9月，湖北京山县杨集镇进行乡镇党委书记直选。2003年1月至2月，湖北咸宁市咸安区12个乡镇的党委书记、乡镇长、党委全体成员候选人都由群众直接推选。从2005年初开始，乡镇党委书记直选在湖北全省范围内全部推开。2003年12月，成都市新都区木兰镇举行了乡镇党委书记的直接选举。2003年12月到2004年6月，成都市新都区在全区所有乡镇、街道进行了党委书记公推直选。成都市在此基础上又在全市扩大试点范围，有46个乡镇党委先后进行了公推直选。四川省委组织部于2005年8月下发文件，全省18个市州30个县（市、区）全面推开。紧接着，2004年7月，云南省红河哈尼族彝族自治州泸西县乡镇党委班子成员全部实行了“直推直选”，全县10个乡镇党委书记、副书记、党委委员、纪委委员在党员中推荐和公开竞选。2005年7月，江苏省泗洪县24个乡镇党员大会直接选举乡镇党委书记、党委委员和纪委委员，江苏省在全省范围内推广乡镇党委书记直接选举。其他如2004年7月重庆市渝北区，2005年5月陕西省南郑县等都进行了类似的试验。
4.党内选举制度改革深化阶段（2007年11月至2018年10月）
2007年，党的十七大在总结研究地方党内选举试点经验的基础上提出，完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制；改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式；推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。这是对扩大基层直接选举的新的制度安排，为寻求党内选举的新路径，进一步指导和推进党内选举奠定了思想基础。十七大之后，党员直接选举的试点不断扩大，几乎每个省份都进行了基层党组织领导班子成员直接选举的试点，如在村党支部和乡镇党委的换届选举中搞的“两票制”和“两推一选”（或“公推竞选”“双推一选”“公推差选”“公推直选”等）方案。“公推直选”模式在基层党组织换届中逐渐推广，标志着公推直选模式进入全面试点时期。如西安市未央区大明宫街道井上村党支部召开换届选举大会，与以往换届选举最大的不同是本次换届选举采取了“无候选人直选”的办法进行，顺利选举产生了党支部书记、副书记、委员各1名。2010年8月，遂宁市船山区桂花镇南垭村举行了无候选人直选村支书的选举大会。2011年8月，重庆市巴南区基层党组织领导班子实行无候选人直选，全区到期换届的171个基层党组织全部开展了无候选人直选工作。与此同时，“公推直选”模式在城市社区、机关单位等各类基层党组织也开始广泛运用。2009年9月，南京市363个城市社区推行了“公推直选”的办法，这些社区覆盖了南京市近一半城区人口，大范围地在城市中推行党内直选试验。一些地方开始进行党代表的选举改革，从2010年4月份开始，深圳市开始推行公推直选市级党代表，一共拿出14个党代表名额进行试点。
不少地方实行的干部任前公示制、全委会票决制等做法，是对完善党内选举制度的一系列积极探索。在公开选拔、公推公选领导干部的最后环节，一般都会使用票决制来决定最后的人选。像辽宁、浙江、山东、广东、福建、湖南、海南、宁夏8省（区）分别出台了地（市）党委、政府领导班子正职拟任人选由省委、自治区党委全委会无记名投票表决的具体规定，以省委、自治区党委名义下发文件并开始实施。2010年，广东省委全委会差额选出5名县委书记为待提拔对象，此举在全国引起强烈反响。
二、40年党内选举制度创新发展的成就
改革开放以来，党内选举制度在实践过程中渐次取得重大突破，取得了突出成就，主要表现在以下五个方面。
1.党员的选举权利日益受到尊重，党员主体作用发挥日益加强
党内民主选举使全体党员不论职务、地位的高低，都平等地直接或间接参与党内事务，使党员的主体地位和作用越来越重要。党的十二大修订的党章明确规定了党员的选举权利：选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利；任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。2004年9月，中央印发的《中国共产党党员权利保障条例》第十条明确规定，每个正式党员都享有选举权和被选举权（受留党察看处分的党员除外）。参加选举的党员有权了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人。党员有权经过规定程序成为候选人和当选。这为党员正确行使选举权提供了制度依据和保障。目前，党内民主选举制度在实践过程中客观上保障了党员选举权和被选举权的实现，使党员主体作用不断显现，党员主体地位得到较好的尊重与落实。试点大多扩大直接选举的范围，这是党内民主发展的客观要求。一些地方还实行了党代表质询县委工作制度、党代表评议县委常委会班子及成员制度。跟过去相比，党员或者党代表在选举的同时，在党员大会或者党的代表大会上讨论党的工作，充分发表自己的意见，对党的干部和党的各项工作提出批评和建议，既有利于活跃党内民主生活，又有利于调动党员参与党内事务的积极性。
2.按期召开党的代表大会，各级党组织领导班子换届日益正常化
在党的十一届三中全会之前，除了建党初期的二大、三大以外，在很长时期内，我们党未能按党章规定如期召开全国党的代表大会，地方党组织党代会召开的情况更差。党的十一届三中全会之后，从党的十二大到十九大，全国党代会都是按党章规定的时间如期召开，进行领导机关的换届选举。全国党代会代表的选举形成如下惯例：前一年召开中央全会决定党代会的召开，同时决定党代会选举事宜；从基层党支部开始，上下结合、反复酝酿、推荐、提名代表人选；党的有关部门对推荐的代表认真考察；地方党的常委会集体研究提出代表候选人初步名单，召开党委会采取无记名投票方式确定代表候选人预备人选；中央组织部初步审查；各选举单位召开党代会或党代表会议进行差额选举；全国党代会代表资格审查委员会对与会代表进行资格审查。从历届全国党代会的选举办法看，选举的程序、要求等逐步定型化、规范化。选举中央委员、候补委员和中央纪委委员、候补委员，都由各代表团酝酿讨论，已形成如下程序：原中央政治局推荐，按照领导班子职位的设置全额推荐；参加民主推荐的主要有党委和纪委的委员、政权机构领导班子成员以及下级党政领导班子的成员等。
3.党内选举制度不断完善，党内选举工作日益规范化
经过长时期的发展，党内选举已形成了较为系统的制度和程序。1980年党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，其中第八条对党内选举作出了原则性的要求：“党内真正实行民主选举，才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子。各级党组织应按照党章规定，定期召开党员大会和代表大会。党的各级委员会要按期改选。”1980年中央印发了中组部起草的《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》和《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法》，加强对地方党委选举工作的指导。1985年，中央组织部印发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，这比1980年出台的有关选举问题《暂行办法》包含的内容更广泛、要求也更严格，《暂行规定》详细地规定了党的地方各级代表大会代表的名额及比例，并规定：代表的人选，应注意先进性和广泛性，要尽量减少与人代会代表的交叉；代表、党的委员会委员和候补委员、顾问委员会委员、纪律检查委员会委员，采取无记名投票方式选举产生，选举要充分体现选举人的意志，候选人名单按姓氏笔画为序排列，党委的正式委员候选人落选，列入候补委员候选人选举；对破坏选举者的制裁。党的十三大首次提出要改革和完善党内选举制度。1988年3月，中组部报经中央同意，印发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》，详细规定了差额选举的实行办法，具体包括差额选举的实行范围、差额比例以及代表、委员、常务委员、书记和副书记的产生程序。随后，中央先后印发《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年6月）、《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994年1月），这两个法规性文件在总结以往党内选举经验的基础上，对党内选举的实施作了更为细致的制度化规定，使新时期地方党组织和基层党组织的选举工作向严密性、规范性方面迈出了重大的一步，形成了党内选举运行的基本框架。
4.差额选举方式广泛运用，党内选举竞争性进一步增强
党的十二大通过的党章确立了差额选举制度。党章规定：党的各级代表大会和委员会的选举，可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举，也可以不经过预选，采用候选人数多于应选人数的差额选举办法；任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。这里，虽然差额选举并没有作为一个基本原则贯穿到选举制度中，只是作为在“不经过预选”环节的选举中应采用的一种选举形式提出来的，但差额选举这一新的选举形式正式进入党章，清楚地传达出选举制度的民主化改革动向。正是根据这一改革思路，党的十三大第一次对全国党代会的党代表、中央委员会委员和候补委员一律实行差额选举办法。其中，党代表差额比例为20%，中央委员差额比例为5%，候补中央委员差额比例为12%。还提出，“要明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。近期，应当把差额选举的范围首先扩大到党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委和中央委员会”。十三大党章还进一步修改了有关内容，规定可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举，可以先采用差额选举办法进行选举，产生候选人名单，然后进行正式选举。与十二大党章相比，十三大党章对差额选举的重视程度与制度安排更前进了一步。这种差额选举的实行与推进，使党内选举从完全的非竞争性开始趋向竞争性，广大党员、代表们开始有了更多的选择余地，这是发展党内民主的重大进步。十三大后，中央组织部干1988年3月印发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》，规定省一级党的代表大会的代表，委員会委员和常务委员会委员，纪律检查委员会委员、常务委员实行差额选举，并规定代表候选人的差额不少于应选代表名额的20%，党委委员、候补委员、纪委委员候选人的差额不少于应选名额的10%，党委常务委员、纪委常务委员候选人的名额要比应选名额多1至2人。1990年6月，中央又印发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，规定代表候选人数应多于应选人数的20%；委员候选人的差额为应选人数的20%；经批准设立常务委员会的常委候选人，由上届委员会按照比应选人数多1至2人的差额提出。
5.扩大了群众广泛参与，进一步发扬选拔任用领导干部工作的民主
群众公认是邓小平同志提出的关于选人用人的一个重要原则。1994年9月，党的十四届四中全会通过的《决定》要求：无论选任还是委任、聘任领导干部，都要走群众路线，通过民主推荐、民意测验或民主评议，让群众更多地参与。这就以党的中央文件的形式，明确提出了干部的选拔任用不应局限于党的组织（人事）部门，人民群众是干部选拔任用的参与者。从一段时间以来的改革试验看，党内选举从候选人的提名、介绍到代表名额分配到投票选举都存在竞争问题，有的地方还在“公推”“直选”时，进行公开演说，接受群众和党员（代表）的询问，让群众增加对候选人的认识。实践中出现的“公推公选”“公推直选”等，让广大农民群众参与，使村民（村民代表、户代表、全体选民）有了话语权，形成了开放性党的选举模式。一些乡镇党委书记人选提名过程中，在一定范围的群众（或村民代表或户代表或所有选民）中进行推荐，再由乡镇党代会或党员大会投票决定正式候选人。群众对乡村党组织负责人进行信任投票，选出他们满意的人选以备党内选举后进入乡、村党的领导班子。这一做法是把党的意志同群众的意愿统一起来的一种制度性安排，实质就是赋予农民群众一定的初选权。
三、40年党内选举制度创新发展的启示
回顾改革开放40年党内选举制度创新发展的历程，深刻总结全国各地在党内选举改革实践中的有益经验，笔者以为，党内选举制度的实践探索至少给我们提供了以下几点重要启示。
1.必须以确立选举权威为原则
改革开放以来党内选举制度创新实践表明：完善党内选举制度，必须首先在制度层面确立并保障选举的绝对权威地位。2010年，习近平在中央党校秋季学期开学典礼上发表讲话时强调，权力观是关于国家和社会权力的根本观点。马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。从这个意义上说，民“赋”权于干部的根本途径就是选举。1847年，马克思、恩格斯应正义者同盟之邀对其进行改组。正义者同盟本来是流亡法国的德国工人和手工业者的地下会社，受主张密谋暴动的布朗基主义的影响很深。马克思、恩格斯除了将正义者同盟改名为共产主义者同盟，使之由秘密團体转变为世界上第一个无产阶级政党外，还“从盟章中删除了所有以前密谋活动和宗派活动时期遗留下来的东西，其中也删去了接受盟员的所有复杂的、半神秘主义的仪式”，“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路”⑤。党的十二大以来历次修改的党章均规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生；党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。这说明：党的领导机关，选举产生是根本原则，舍此，别无其他。这种规定明确了选举在党内权力的授权方面具有绝对权威，不仅意味着选举人的选举意志必须得到自由充分表达，而且意味着选举结果必须得到尊重。因而这需要解决党内干部选拔任用方面存在的选举制与任命制之间的界限模糊情况，明确选举类干部和非选举类干部的不同产生方式和管理样式。对于各级领导机关选举类干部，要真正落实选举条例中“充分发扬民主，尊重和保障选举人的民主权利，体现选举人的意志”的规定，坚决杜绝随意改变选举结果的现象，凡经选举产生的领导干部，在任期届满之前一般不得调动，切实尊重党员的选举意志，维护选举的权威地位。
2.必须以保障选举权利为基石
改革开放以来党内选举制度创新实践表明：完善党内选举制度必须以保障党内选举人的民主选举权利为重要前提基础。党员选举权利是确保选举权威的必然要求，也是确保党内选举中民主得以体现的前提，因而在党内选举制度建设工作中必须加以考虑并保障。保障选举权利应包含以下几个要素：一是选举人拥有等值投票权。在同一级选举中，每一个选举人都应拥有价值相等的一票，不能令某些选举人拥有额外价值的投票权。二是选举人投弃权票的权利。弃权是选举人的权利，不赋予选举人投弃权票的权利，其本质上是一种强迫。三是选举人有直接提名候选人的权利。没有提名权的选举权是不完整的，也是不公平的，体现的是选举人不能自由选择自己意愿的人选，只能被动地在他人意愿范围内进行选择。当然提名权的行使，必须有一定的联署要求。四是选举人有行使罢免权的权利。党内选举不仅在于对权力的“授”上，同时也应该体现在对已授予权力的“收”上，两者的结合方能完整地实现民意。五是选举人有秘密投票的权利和自由。只有在秘密的环境下，方能真实地反映出选举人的意志。当前普遍实行的集中投票方式，完全是开放式和公开的。因而有必要在制度建设中设立秘密写票室，或者采取无记名的电子投票方式，以确保选举人的投票不受周围环境干扰。
3.必须以促进组织活力为依归
改革开放以来党内选举制度创新实践表明：改革和完善党内选举制度必须采取以促进党组织活力为依归。党内选举制度是党内民主制度的重要组成部分，也是党的组织制度、领导制度——民主集中制的基石。党内定期选举，对于广大党员行使民主权利，提高广大党员对组织的认同度和归属感，对于党的各级党组织正常换届，实现领导班子的更新换代，提高党内活力和战斗力，具有十分重要的战略意义。因而，这就必然要求把党内选举制度的改革和完善放在一定的制度轨道上，既要充分发扬党内民主又要实现保持组织统一，既要反对极端集中制又要反对极端民主化。这就必然要求保持上级组织对党内选举改革和制度完善进行适度干预，以确保选举结果不偏离党的原则，并且应当在制度操作层面加以明确和保证。就当前我党所处形势和环境下，上级组织对选举的干预应当集中于以下几方面：一是要确保上级党组织的提名权。在确定候选人资格上，上级组织可以规定只有符合资格条件的党员才能被提名，确保当选人符合党的组织意愿，同时在留出相当名额交由选举人或党员提名的同时，上级党组织有重要人选直接提名权。二是对选举结果的审批权。上级党组织审议选举程序过程是否合法，当选人是否符合资格条件。
4.必须以循序渐进推进为策略
改革开放以来党内选举制度的创新实践表明：改革和完善党内选举制度必须采取有序而渐进推进的策略。邓小平明确指出：“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。”⑥渐进改革也是党内民主发展的优选之路，其过程是一个通过试点试错积累经验循序渐进地、分阶段地、由局部到整体逐步展开的过程。党内选举制度涉及面较广、影响较大、触动较深，其改革和完善也必须从具体的党情、国情出发，在深入调查研究的基础上制订出切实可行的方案并经过试验后逐步推行。既要反对经验主义和不思进取，也要反对教条主义和急躁冒进。改革开放以来，党内选举制度改革进程，开始主要是在农村基层广泛开展，取得较大进展和丰富成果后，逐步向城市推进，对城市社区党内选举产生了积极影响。随着市、县进行党的代表大会常任制的试点工作不断深入，选举制度改革逐步由农村推向城市、由基层推向市（县）一级，选举质量稳步提高。在总结基层直接选举经验的基础上，逐步向上一层级推广，并使之制度化和法制化，逐步创造实现党内直接选举的条件。党内选举制度的渐进式改革，通过局部试验、实践检验并根据改革结果对有关改革方案随时加以修正调整，从而将制度创新和解决改革后果的不确定性有机结合起来，避免改革陷入不可自拔的陷阱，使改革的速度适应党的组织变迁和组织文化演进的速度，因而变得更加坚实可靠。
注释
①《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第331页。
②中共中央党史研究室：《中国共产党历次代表大会（社会主义时期）》，中共中央党校出版社，1983年，第161页。
③《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1987年，第53页。
④《中国共产党章程》，人民出版社，1987年，第84页。
⑤《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1972年，第196页。
⑥《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第168页。
责任编辑：浩 淼 文 刀
摘 要：改革开放40年来，我国党内选举制度创新发展大致经历了制度恢复和改革方向确立阶段、制度框架创建阶段、党内选举基层实验活跃和制度突破阶段以及制度改革深化发展阶段等四个历史时期。党内选举制度在实践过程中陆续实现重大突破，取得了突出成就。党内选举制度的实践探索带给我们的深刻启示是：党内选举必须以确立选举权威为原则；必须以保障选举权利为基石；必须以促进组织活力为依归；必须以循序渐进推进为策略。
关键词：党内选举制度：成就；啟示
中图分类号：D26文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2018）11-0028-07
我们党自成立以来，把建立健全党内选举制度作为实现党内民主的重要手段。由于种种原因，党内选举这一好的做法曾一度中断。改革开放后，我们党开始恢复党内选举制度。尤其是党的十三大明确提出改革和完善党内选举制度以后，我们党既继承传统又勇于创新，既立足当前又着眼长远，既适应党情与国情的发展又协调推进党内民主与人民民主的发展，积极推进党内选举的改革实验和制度创新，党内选举制度在实践探索中不断完善。系统总结改革开放40年党内选举制度创新发展的新举措、新成就、新经验，对于进一步完善党内选举制度，发扬党内民主，建设伟大工程，具有重要的现实意义。
一、40年党内选举制度创新发展的脉络
改革开放以来，党内选举制度创新发展的过程大致划分为以下四个阶段。
1.党内选举制度恢复和改革方向确立阶段（1978年12月至1987年10月）
1978年12月召开的党的十一届三中全会，标志着党和国家进入一个新的历史时期，也标志着党的建设迈入新起点。针对党的各级领导干部对各项工作表现出明显的不适应，特别是领导干部“老龄化”问题十分严重这一突出问题，邓小平提出了干部队伍建设的“四化”方针。这为党内民主发展找到了新的着力点，为党内民主选举改革提供了重要契机。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上指出：“健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”①党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》不仅要求恢复党内民主选举制度，而且首次提出差额选举的原则。1980年4月，中央政治局会议通过了《关于十二大代表选举工作的几点意见》（以下简称《意见》）。《意见》要求“开好县、市、州的党代表大会或代表会议，同时，做好省、市、自治区党代表大会或代表会议的各项准备工作，经过充分酝酿，提出出席十二大代表候选人的预备名单”②。为了加强对地方党委选举工作的指导，中央印发了中组部起草的《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》和《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法》，从制度层面为完善和推进党内选举提供了支持和保障。1982年召开的党的十二大把党内选举制度再次写入党章，对党内选举制度作出了更加详细的规定。十二大还规定，党的纪律检查委员会都由同级党的最高权力机关——代表大会选举产生，这就实现了党的纪律检查委员会由党代会而非中央全会选举产生的历史性转变。
十二大之后，党内选举工作重点转入了研究探索如何提高选举质量和扩大民主等方面。从1982年初到1984年夏的全国机构改革过程中，党的各级领导班子都根据“四化”要求，分层分级依次进行了调整。1985年2月，中组部印发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，详细规定了党的地方各级代表大会代表的名额及比例。1987年10月，党的十三大第一次在中央委员会和中央纪律检查委员会候选人预选中实行了差额选举。党的十三大报告强调：“要继续依法坚持差额选举制度，改进候选人的提名方式，完善候选人的介绍办法”，“要改革和完善党内选举制度，明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。近期，应当把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委和中央委员会委员”。③为了进一步理顺中央领导机构之间的关系，党的十三大再次修改了党章，将中央书记处产生程序从由中央委员会全体会议选举改为“由中央政治局常委会提名，中央委员会全体会议通过”④。从职能上，中央书记处成为政治局及其常委会的办事机构而非领导机关。
2.党内选举制度框架创建阶段（1987年10月—1997年9月）
党的十三大后，差额选举开始在地方、市、县及基层党组织的选举中逐步推开并纳入到制度化、法制化的轨道。1988年3月，中组部颁发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》。该《办法》规定：党的省、自治区、直辖市代表大会的代表，委员会的委员、候补委员和常务委员会委员，纪律检查委员会的委员、常务委员实行差额选举；党的省、自治区、直辖市委员会的书记、副书记、纪律检查委员会的书记、副书记暂不实行差额选举；党的省、自治区、直辖市顾问委员会委员、常务委员、主任、副主任实行等额选举。此后，中共中央印发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年6月）、《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994年1月），对基层和地方各级党代表、委员会、常务委员会和正副书记的选举作了明确规定，从而进一步规范和完善了党内选举制度。根据规定，党内候选人的提名分为三种情况：一是代表候选人的提名，二是委员会委员候选人的提名，三是常务委员会委员和书记、副书记候选人的提名。代表候选人的提名主要采用自下而上的方式；委员会委员候选人的提名采用上下相结合的方式，但主要由常务委员会负责；常务委员会委员和书记、副书记候选人的人选由常务委员会提出，并报党的上级委员会审批。中央在总结以往党内选举经验的基础上，对党内选举的实施作了更为细致的制度化规定，使新时期地方党组织和基层党组织的选举工作向严密性、规范性方面迈出了重大的一步。
全国各地在党内选举工作中坚持大胆探索，异彩纷呈。1988年，浙江绍兴市和台州市椒江区较早地推动了党代表常任制改革，明确代表的任期与区委、市委相同；实行代表大会年会制，使代表大会成为同级党组织的最高决策机关和最高监督机关；设立小选区使代表选举具有竞争性，等等。1991年初，山西河曲县城关镇岱狱殿村在村党支部选举中创造了一种全新的“两票制”做法。所谓“两票制”，就是先让村民投一次“推荐票”，推荐党支部候选人，然后由党员按照村民“推荐票”的结果提名选人，最后召开党员正式投票选举。这一做法很快得到山西省委的認可并向全省推广，其他地方如内蒙古、河南、安徽、四川、河北等省区也相继采取了“两票制”或类似的做法选举村党支部书记和委员。党的基层组织和地方党委在选举工作中进行了大胆的探索，总结积累了一些经验，推进了党内选举制度的进一步发展。
3.党内选举基层实验活跃和制度突破阶段（1997年10月至2007年11月）
1997年，党的十五大报告明确提出，加快干部制度改革步伐，扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，使优秀人才脱颖而出，尤其要在干部能上能下方面取得明显进展。十五大后，一些地方在较大范围内进行以“公推”“直选”村党支部书记为主要内容的改革探索，个别地方同时也进行了以“公推”“公选”乡镇党委主要负责人为主要内容的改革探索。如1998年，广东深圳市龙岗区在各镇实行党支部“两票制”选举，1999年深圳市全面推广。1998年，河北邯郸县利用农村党支部换届之机，探索了“双票+双责”制民主推荐农村党支部班子的新做法。到2000年9月，四川已在33139个村中采取了公开报名、公开答辩、公开竞争、公开选举的办法，由群众公推、党员直选村党支部书记。1999年3月，安徽凤阳县对全县392个支部进行换届选举，县委制定了“民主推荐参评，群众推选测评，党内民主选举”的方案，实施两次“群众参与”的程序，最后通过党内民主选举党支部，简称“两推一选”。从1998年开始，四川、山西等省在个别乡镇进行了改革乡、镇政府或党委、人代会负责人的产生方式的试点。如1998年9月至11月，四川遂宁市市中区就采用了“公推公选”模式，公选出了莲花乡党委书记和保石镇、横山镇镇长候选人。1998年12月，四川青神县南城乡（后改为镇）率先在党内进行党员直接选举乡镇党委班子和纪委班子的试点。1998—1999年乡镇换届中，巴中市通过“量化淘汰”公选模式分别公选21个镇领导干部1812人，南充市南部县公选178人。1999年4月，山西临猗县在卓里镇进行“两票选任制”试点，对卓里镇主要干部进行民意调查，乡镇党委选举试点几乎同时展开。
2002年，党的十六大明确提出，党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。大会同时强调要改革和完善党内选举制度。在这一精神的鼓励下，一些地方党组织也开始试点普通党员经过直接、差额、竞争式的选举成为党代表工作。同时，地方党委在推荐、提名、任免重要干部时，也逐渐采用了全委会“票决制”的做法；基层党组织也充当了党内选举制度改革的急先锋，创造了“两票制”“两推一选”“公推公选”“公推直选”等基层党内选举模式。2004年，四川除了三个少数民族自治州没有硬性推广外，已在全省43029个村全部实行了“公推直选”村党支部书记。党的十六届四中全会对此又作出了具体部署：逐步扩大基层党组织直接选举的范围，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。各地进一步扩大乡镇党委书记选举试点，较大面积地推广了已经有一些成功试点经验的做法。湖北、四川、江苏和云南等省进行了大规模的乡镇党委书记的直接选举。2002年9月，湖北京山县杨集镇进行乡镇党委书记直选。2003年1月至2月，湖北咸宁市咸安区12个乡镇的党委书记、乡镇长、党委全体成员候选人都由群众直接推选。从2005年初开始，乡镇党委书记直选在湖北全省范围内全部推开。2003年12月，成都市新都区木兰镇举行了乡镇党委书记的直接选举。2003年12月到2004年6月，成都市新都区在全区所有乡镇、街道进行了党委书记公推直选。成都市在此基础上又在全市扩大试点范围，有46个乡镇党委先后进行了公推直选。四川省委组织部于2005年8月下发文件，全省18个市州30个县（市、区）全面推开。紧接着，2004年7月，云南省红河哈尼族彝族自治州泸西县乡镇党委班子成员全部实行了“直推直选”，全县10个乡镇党委书记、副书记、党委委员、纪委委员在党员中推荐和公开竞选。2005年7月，江苏省泗洪县24个乡镇党员大会直接选举乡镇党委书记、党委委员和纪委委员，江苏省在全省范围内推广乡镇党委书记直接选举。其他如2004年7月重庆市渝北区，2005年5月陕西省南郑县等都进行了类似的试验。
4.党内选举制度改革深化阶段（2007年11月至2018年10月）
2007年，党的十七大在总结研究地方党内选举试点经验的基础上提出，完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制；改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式；推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。这是对扩大基层直接选举的新的制度安排，为寻求党内选举的新路径，进一步指导和推进党内选举奠定了思想基础。十七大之后，党员直接选举的试点不断扩大，几乎每个省份都进行了基层党组织领导班子成员直接选举的试点，如在村党支部和乡镇党委的换届选举中搞的“两票制”和“两推一选”（或“公推竞选”“双推一选”“公推差选”“公推直选”等）方案。“公推直选”模式在基层党组织换届中逐渐推广，标志着公推直选模式进入全面试点时期。如西安市未央区大明宫街道井上村党支部召开换届选举大会，与以往换届选举最大的不同是本次换届选举采取了“无候选人直选”的办法进行，顺利选举产生了党支部书记、副书记、委员各1名。2010年8月，遂宁市船山区桂花镇南垭村举行了无候选人直选村支书的选举大会。2011年8月，重庆市巴南区基层党组织领导班子实行无候选人直选，全区到期换届的171个基层党组织全部开展了无候选人直选工作。与此同时，“公推直选”模式在城市社区、机关单位等各类基层党组织也开始广泛运用。2009年9月，南京市363个城市社区推行了“公推直选”的办法，这些社区覆盖了南京市近一半城区人口，大范围地在城市中推行党内直选试验。一些地方开始进行党代表的选举改革，从2010年4月份开始，深圳市开始推行公推直选市级党代表，一共拿出14个党代表名额进行试点。
不少地方实行的干部任前公示制、全委会票决制等做法，是对完善党内选举制度的一系列积极探索。在公开选拔、公推公选领导干部的最后环节，一般都会使用票决制来决定最后的人选。像辽宁、浙江、山东、广东、福建、湖南、海南、宁夏8省（区）分别出台了地（市）党委、政府领导班子正职拟任人选由省委、自治区党委全委会无记名投票表决的具体规定，以省委、自治区党委名义下发文件并开始实施。2010年，广东省委全委会差额选出5名县委书记为待提拔对象，此举在全国引起强烈反响。
二、40年党内选举制度创新发展的成就
改革开放以来，党内选举制度在实践过程中渐次取得重大突破，取得了突出成就，主要表现在以下五个方面。
1.党员的选举权利日益受到尊重，党员主体作用发挥日益加强
党内民主选举使全体党员不论职务、地位的高低，都平等地直接或间接参与党内事务，使党员的主体地位和作用越来越重要。党的十二大修订的党章明确规定了党员的选举权利：选举人有了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人的权利；任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。2004年9月，中央印发的《中国共产党党员权利保障条例》第十条明确规定，每个正式党员都享有选举权和被选举权（受留党察看处分的党员除外）。参加选举的党员有权了解候选人情况、要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选他人。党员有权经过规定程序成为候选人和当选。这为党员正确行使选举权提供了制度依据和保障。目前，党内民主选举制度在实践过程中客观上保障了党员选举权和被选举权的实现，使党员主体作用不断显现，党员主体地位得到较好的尊重与落实。试点大多扩大直接选举的范围，这是党内民主发展的客观要求。一些地方还实行了党代表质询县委工作制度、党代表评议县委常委会班子及成员制度。跟过去相比，党员或者党代表在选举的同时，在党员大会或者党的代表大会上讨论党的工作，充分发表自己的意见，对党的干部和党的各项工作提出批评和建议，既有利于活跃党内民主生活，又有利于调动党员参与党内事务的积极性。
2.按期召开党的代表大会，各级党组织领导班子换届日益正常化
在党的十一届三中全会之前，除了建党初期的二大、三大以外，在很长时期内，我们党未能按党章规定如期召开全国党的代表大会，地方党组织党代会召开的情况更差。党的十一届三中全会之后，从党的十二大到十九大，全国党代会都是按党章规定的时间如期召开，进行领导机关的换届选举。全国党代会代表的选举形成如下惯例：前一年召开中央全会决定党代会的召开，同时决定党代会选举事宜；从基层党支部开始，上下结合、反复酝酿、推荐、提名代表人选；党的有关部门对推荐的代表认真考察；地方党的常委会集体研究提出代表候选人初步名单，召开党委会采取无记名投票方式确定代表候选人预备人选；中央组织部初步审查；各选举单位召开党代会或党代表会议进行差额选举；全国党代会代表资格审查委员会对与会代表进行资格审查。从历届全国党代会的选举办法看，选举的程序、要求等逐步定型化、规范化。选举中央委员、候补委员和中央纪委委员、候补委员，都由各代表团酝酿讨论，已形成如下程序：原中央政治局推荐，按照领导班子职位的设置全额推荐；参加民主推荐的主要有党委和纪委的委员、政权机构领导班子成员以及下级党政领导班子的成员等。
3.党内选举制度不断完善，党内选举工作日益规范化
经过长时期的发展，党内选举已形成了较为系统的制度和程序。1980年党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，其中第八条对党内选举作出了原则性的要求：“党内真正实行民主选举，才有可能建立起在党员和群众中有威信的强有力的领导班子。各级党组织应按照党章规定，定期召开党员大会和代表大会。党的各级委员会要按期改选。”1980年中央印发了中组部起草的《关于开好县、市、州党代表大会的几点意见》和《关于地方各级党代表大会有关选举若干问题的暂行办法》，加强对地方党委选举工作的指导。1985年，中央组织部印发了《关于党的地方各级代表大会若干具体问题的暂行规定》，这比1980年出台的有关选举问题《暂行办法》包含的内容更广泛、要求也更严格，《暂行规定》详细地规定了党的地方各级代表大会代表的名额及比例，并规定：代表的人选，应注意先进性和广泛性，要尽量减少与人代会代表的交叉；代表、党的委员会委员和候补委员、顾问委员会委员、纪律检查委员会委员，采取无记名投票方式选举产生，选举要充分体现选举人的意志，候选人名单按姓氏笔画为序排列，党委的正式委员候选人落选，列入候补委员候选人选举；对破坏选举者的制裁。党的十三大首次提出要改革和完善党内选举制度。1988年3月，中组部报经中央同意，印发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》，详细规定了差额选举的实行办法，具体包括差额选举的实行范围、差额比例以及代表、委员、常务委员、书记和副书记的产生程序。随后，中央先后印发《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（1990年6月）、《中国共产党地方组织选举工作条例》（1994年1月），这两个法规性文件在总结以往党内选举经验的基础上，对党内选举的实施作了更为细致的制度化规定，使新时期地方党组织和基层党组织的选举工作向严密性、规范性方面迈出了重大的一步，形成了党内选举运行的基本框架。
4.差额选举方式广泛运用，党内选举竞争性进一步增强
党的十二大通过的党章确立了差额选举制度。党章规定：党的各级代表大会和委员会的选举，可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举，也可以不经过预选，采用候选人数多于应选人数的差额选举办法；任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。这里，虽然差额选举并没有作为一个基本原则贯穿到选举制度中，只是作为在“不经过预选”环节的选举中应采用的一种选举形式提出来的，但差额选举这一新的选举形式正式进入党章，清楚地传达出选举制度的民主化改革动向。正是根据这一改革思路，党的十三大第一次对全国党代会的党代表、中央委员会委员和候补委员一律实行差额选举办法。其中，党代表差额比例为20%，中央委员差额比例为5%，候补中央委员差额比例为12%。还提出，“要明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法。近期，应当把差额选举的范围首先扩大到党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委和中央委员会”。十三大党章还进一步修改了有关内容，规定可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举，可以先采用差额选举办法进行选举，产生候选人名单，然后进行正式选举。与十二大党章相比，十三大党章对差额选举的重视程度与制度安排更前进了一步。这种差额选举的实行与推进，使党内选举从完全的非竞争性开始趋向竞争性，广大党员、代表们开始有了更多的选择余地，这是发展党内民主的重大进步。十三大后，中央组织部干1988年3月印发了《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》，规定省一级党的代表大会的代表，委員会委员和常务委员会委员，纪律检查委员会委员、常务委员实行差额选举，并规定代表候选人的差额不少于应选代表名额的20%，党委委员、候补委员、纪委委员候选人的差额不少于应选名额的10%，党委常务委员、纪委常务委员候选人的名额要比应选名额多1至2人。1990年6月，中央又印发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，规定代表候选人数应多于应选人数的20%；委员候选人的差额为应选人数的20%；经批准设立常务委员会的常委候选人，由上届委员会按照比应选人数多1至2人的差额提出。
5.扩大了群众广泛参与，进一步发扬选拔任用领导干部工作的民主
群众公认是邓小平同志提出的关于选人用人的一个重要原则。1994年9月，党的十四届四中全会通过的《决定》要求：无论选任还是委任、聘任领导干部，都要走群众路线，通过民主推荐、民意测验或民主评议，让群众更多地参与。这就以党的中央文件的形式，明确提出了干部的选拔任用不应局限于党的组织（人事）部门，人民群众是干部选拔任用的参与者。从一段时间以来的改革试验看，党内选举从候选人的提名、介绍到代表名额分配到投票选举都存在竞争问题，有的地方还在“公推”“直选”时，进行公开演说，接受群众和党员（代表）的询问，让群众增加对候选人的认识。实践中出现的“公推公选”“公推直选”等，让广大农民群众参与，使村民（村民代表、户代表、全体选民）有了话语权，形成了开放性党的选举模式。一些乡镇党委书记人选提名过程中，在一定范围的群众（或村民代表或户代表或所有选民）中进行推荐，再由乡镇党代会或党员大会投票决定正式候选人。群众对乡村党组织负责人进行信任投票，选出他们满意的人选以备党内选举后进入乡、村党的领导班子。这一做法是把党的意志同群众的意愿统一起来的一种制度性安排，实质就是赋予农民群众一定的初选权。
三、40年党内选举制度创新发展的启示
回顾改革开放40年党内选举制度创新发展的历程，深刻总结全国各地在党内选举改革实践中的有益经验，笔者以为，党内选举制度的实践探索至少给我们提供了以下几点重要启示。
1.必须以确立选举权威为原则
改革开放以来党内选举制度创新实践表明：完善党内选举制度，必须首先在制度层面确立并保障选举的绝对权威地位。2010年，习近平在中央党校秋季学期开学典礼上发表讲话时强调，权力观是关于国家和社会权力的根本观点。马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。前一句话指明了权力的根本来源和基础，后一句话指明了权力的根本性质和归宿。从这个意义上说，民“赋”权于干部的根本途径就是选举。1847年，马克思、恩格斯应正义者同盟之邀对其进行改组。正义者同盟本来是流亡法国的德国工人和手工业者的地下会社，受主张密谋暴动的布朗基主义的影响很深。马克思、恩格斯除了将正义者同盟改名为共产主义者同盟，使之由秘密團体转变为世界上第一个无产阶级政党外，还“从盟章中删除了所有以前密谋活动和宗派活动时期遗留下来的东西，其中也删去了接受盟员的所有复杂的、半神秘主义的仪式”，“组织本身是完全民主的，它的各委员会由选举产生并随时可以罢免，仅这一点就已堵塞了任何要求独裁的密谋狂的道路”⑤。党的十二大以来历次修改的党章均规定，党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生；党的各级代表大会的代表和委员会的产生，要体现选举人的意志。这说明：党的领导机关，选举产生是根本原则，舍此，别无其他。这种规定明确了选举在党内权力的授权方面具有绝对权威，不仅意味着选举人的选举意志必须得到自由充分表达，而且意味着选举结果必须得到尊重。因而这需要解决党内干部选拔任用方面存在的选举制与任命制之间的界限模糊情况，明确选举类干部和非选举类干部的不同产生方式和管理样式。对于各级领导机关选举类干部，要真正落实选举条例中“充分发扬民主，尊重和保障选举人的民主权利，体现选举人的意志”的规定，坚决杜绝随意改变选举结果的现象，凡经选举产生的领导干部，在任期届满之前一般不得调动，切实尊重党员的选举意志，维护选举的权威地位。
2.必须以保障选举权利为基石
改革开放以来党内选举制度创新实践表明：完善党内选举制度必须以保障党内选举人的民主选举权利为重要前提基础。党员选举权利是确保选举权威的必然要求，也是确保党内选举中民主得以体现的前提，因而在党内选举制度建设工作中必须加以考虑并保障。保障选举权利应包含以下几个要素：一是选举人拥有等值投票权。在同一级选举中，每一个选举人都应拥有价值相等的一票，不能令某些选举人拥有额外价值的投票权。二是选举人投弃权票的权利。弃权是选举人的权利，不赋予选举人投弃权票的权利，其本质上是一种强迫。三是选举人有直接提名候选人的权利。没有提名权的选举权是不完整的，也是不公平的，体现的是选举人不能自由选择自己意愿的人选，只能被动地在他人意愿范围内进行选择。当然提名权的行使，必须有一定的联署要求。四是选举人有行使罢免权的权利。党内选举不仅在于对权力的“授”上，同时也应该体现在对已授予权力的“收”上，两者的结合方能完整地实现民意。五是选举人有秘密投票的权利和自由。只有在秘密的环境下，方能真实地反映出选举人的意志。当前普遍实行的集中投票方式，完全是开放式和公开的。因而有必要在制度建设中设立秘密写票室，或者采取无记名的电子投票方式，以确保选举人的投票不受周围环境干扰。
3.必须以促进组织活力为依归
改革开放以来党内选举制度创新实践表明：改革和完善党内选举制度必须采取以促进党组织活力为依归。党内选举制度是党内民主制度的重要组成部分，也是党的组织制度、领导制度——民主集中制的基石。党内定期选举，对于广大党员行使民主权利，提高广大党员对组织的认同度和归属感，对于党的各级党组织正常换届，实现领导班子的更新换代，提高党内活力和战斗力，具有十分重要的战略意义。因而，这就必然要求把党内选举制度的改革和完善放在一定的制度轨道上，既要充分发扬党内民主又要实现保持组织统一，既要反对极端集中制又要反对极端民主化。这就必然要求保持上级组织对党内选举改革和制度完善进行适度干预，以确保选举结果不偏离党的原则，并且应当在制度操作层面加以明确和保证。就当前我党所处形势和环境下，上级组织对选举的干预应当集中于以下几方面：一是要确保上级党组织的提名权。在确定候选人资格上，上级组织可以规定只有符合资格条件的党员才能被提名，确保当选人符合党的组织意愿，同时在留出相当名额交由选举人或党员提名的同时，上级党组织有重要人选直接提名权。二是对选举结果的审批权。上级党组织审议选举程序过程是否合法，当选人是否符合资格条件。
4.必须以循序渐进推进为策略
改革开放以来党内选举制度的创新实践表明：改革和完善党内选举制度必须采取有序而渐进推进的策略。邓小平明确指出：“民主化和现代化一样，也要一步一步地前进。”⑥渐进改革也是党内民主发展的优选之路，其过程是一个通过试点试错积累经验循序渐进地、分阶段地、由局部到整体逐步展开的过程。党内选举制度涉及面较广、影响较大、触动较深，其改革和完善也必须从具体的党情、国情出发，在深入调查研究的基础上制订出切实可行的方案并经过试验后逐步推行。既要反对经验主义和不思进取，也要反对教条主义和急躁冒进。改革开放以来，党内选举制度改革进程，开始主要是在农村基层广泛开展，取得较大进展和丰富成果后，逐步向城市推进，对城市社区党内选举产生了积极影响。随着市、县进行党的代表大会常任制的试点工作不断深入，选举制度改革逐步由农村推向城市、由基层推向市（县）一级，选举质量稳步提高。在总结基层直接选举经验的基础上，逐步向上一层级推广，并使之制度化和法制化，逐步创造实现党内直接选举的条件。党内选举制度的渐进式改革，通过局部试验、实践检验并根据改革结果对有关改革方案随时加以修正调整，从而将制度创新和解决改革后果的不确定性有机结合起来，避免改革陷入不可自拔的陷阱，使改革的速度适应党的组织变迁和组织文化演进的速度，因而变得更加坚实可靠。
注释
①《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第331页。
②中共中央党史研究室：《中国共产党历次代表大会（社会主义时期）》，中共中央党校出版社，1983年，第161页。
③《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1987年，第53页。
④《中国共产党章程》，人民出版社，1987年，第84页。
⑤《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社，1972年，第196页。
⑥《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第168页。
责任编辑：浩 淼 文 刀
