我国农业技术推广法律制度的不足与完善研究
程集斌
摘 要：农业在国民经济中占有重要地位，是保证社会稳定发展、完善产业结构、提升人民生活品质的基础性产业。1993年我国制定了《中华人民共和国农业技术推广法》，2012年又进行了修正，2013年1月1日施行。《农业技术推广法》的颁布实施对我国农业的快速增长起到了重要的积极推动作用。但随着我国农业的快速发展，农技推广工作逐渐与当前农业生产不相适应，科研、推广和生产融合度不高，推广链衔接不畅，推广行为模式单调，农业技术传输低效，科技成果不能有效转化等问题在很大程度上迟滞了我国农业的发展，迫切需要在立法上构建全面、科学、高效的农技推广体系，在顶层设计上解决我国农业技术推广工作存在的问题。该文通过对现行《农业技术推广法》的立法目的、主要特点、存在问题的研究分析以及借鉴其他国家成功的农业技术推广立法经验，提出对农业技术推广准确定义，规范政府的权利和义务，构建科研、教育、推广的发展联动机制，促进非公有制主体发展，增加规则性条款等立法建议，以期为完善我国农业技术推广法律制度提供参考。
关键词：农业技术推广;法律制度;不足;完善对策
中图分类号 D922.4文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）07-0007-07
农业在国民经济中具有特殊地位，是完善产业结构、提升人民生活品质、保证社会稳定发展的基础性产业。经过多年努力，我国粮食生产历史性地实现了“十七连丰”的巨大成就。但是我国农业生产的稳定性、可控性还不高，成本高、价格低、竞争力弱、农户抗风险能力差、增产不增收、农村生态承载接近极限等问题不断凸显。要解决这些问题必须要发展农业现代化，发展农业现代化的关键是发展农业科技，依靠农技推广促进农业科技的广泛应用。为规范我国农技推广工作，1993年我国制定了《中华人民共和国农业技术推广法》（以下简称《农业技术推广法》），2012年又进行了修正，2013年1月1日施行。该法的颁布实施促进了我国农业技术的快速普及。但随着我国农业的快速发展，农技推广工作逐渐与当前农业生产不相适应，科研、推广和生产融合度不高，推广链衔接不畅，推广行为模式单调，农业技术传输低效，科技成果不能有效转化等问题在很大程度上迟滞了我国农业的发展，迫切需要在立法上构建全面、科学、高效的农技推广体系，在顶层设计上解决我国农技推广工作存在的问题。
1 农业技术推广概念及我国立法进程
1.1 农业技术推广概念 技术的通常定义是人类在利用科学知识改造自然的实践中积累起来的生产操作方法、技能和手段，是科学与生产之间的中间环节。随着科学的进步和社会的发展，技术的概念也在扩大，不仅有物质生产的技术，也有非物质生产的技术[1]。据此定义，通常意义上的农业技术就是人类利用科学知识在农业生产实践中积累起来的农业生产操作方法、技能和手段。而我国《农业技术推广法》对农业技术的定义是通过对农业进行分类、划定农技推广的工作范围方法来实现。在总目上将农业上的技术分为种植业、林业、畜牧业、渔业四大类;为详细说明，再用分目将农业细分为良种繁育、栽培、肥料施用和养殖，植物病虫害、动物疫病和其他有害生物防治，农产品收获、加工、包装、贮藏、运输，农业投入品安全使用、农产品质量安全，农田水利、农村供排水、土壤改良与水土保持，农业机械化、农用航空、农业气象和农业信息，农业防灾减灾、农业资源与农业生态安全和农村能源等7类技术;为防止疏漏，加上第8项其他农业技术的兜底性条款。在此基础上，明确技术性质是科研成果和实用技术，将以上技术通过试验、示范、培训及指导等方式普及应用于农业生产全过程的行为就是农业技术推广。由此可见，我国《农业技术推广法》定义的技术强调的是技术的物化性，为狭义上的农业技术。
1.2 我国农技推广的立法进程 按照我国农技推广体制的发展状况，大致可分为形成期、低谷期、恢复期和重构期4个阶段，这4个时期也反映了我国农技推广的立法进程。
1.2.1 形成期（20世纪50年代初至50年代末） 1953年、1954年农业部接连颁布了《农业技术推广方案》（草案）和《农业技术推广站工作条例》，建立起以互助组为基础的农业技术推广网络，明确规定农技推广站的性质和任务等，目标是缓解供求矛盾，尽可能增加粮食产量。到20世纪50年代末，中央、省（自治区、直辖市）、县、乡4级农技推广体系基本形成，主要功能以技术推广、植保和良种繁育为主。
1.2.2 低谷期（20世纪60年代初至十一届三中全會前） “三年自然灾害”和“文化大革命”对当时的农技推广体系造成重大冲击。“三年自然灾害”导致技术推广体系基本解体。1961年农业部提出整顿“三站”（农技站、种子站、畜牧兽医站）的意见。1962年底农业部下发了《关于充实农业技术推广站，加强农业技术推广工作的指示》，开始建立和恢复县级农业技术推广站，明确了任务、人员配备、工作方法、奖励制度、生活待遇和隶属关系。但“文化大革命”的冲击使许多地方无法开展农技推广工作。
1.2.3 恢复期（20世纪80年代初至90年代中期） 该时期农技推广体制呈现恢复—发展—动荡的局面，但主要表现还是恢复和发展，形成了中央到乡（镇）5级推广机构，建立了村级农民技术员和科技示范户制度，提高了推广工作效率，国家扶持与自身发展相结合的机制已逐步形成。1993年7月2日第八届全国人大常委会第2次会议通过《农业技术推广法》，使我国农技推广工作从此有法可依。随后24个省（自治区、直辖市）的农业技术推广法实施办法相继出台。
1.2.4 重构期（20世纪末至今） 随着我国“三农”形势的发展变化，1993年7月颁布的《农业技术推广法》有些规定已难以适应新的形势。全国人大常委会在总结农技推广工作实践的基础上，根据中央的决策部署，将近年来探索的有效做法和经验总结上升为法律规范，于2012年重新修订了《农业技术推广法》。该法符合我国当前“三农”形势，在促进我国农业实用技术普及应用中发挥了重要作用。此后，多个省市、自治区根据该法结合本地实际制定或修订了各具特色的地方性实施办法，这些配套法规与政策的出台使我国农技推广整体法律制度趋于完善[2]。
2 我国农业技术推广法律制度的特点
2.1 立法目的具有直接性 《农业技术推广法》第1条开宗明义地阐明立法目的是为了加强农技推广工作。发展农业最终要依靠科技进步的作用，依靠农业科技成果在农业生产领域中的广泛应用。与经济发达国家相比，我国的农业科技整体含量不高，农技推广工作也落后于农业生产需要，必须通过立法规范农技推广行为，以法律的权威性、强制性来推动农技推广工作的发展。
2.2 主体具有广泛性 按照法律规定，农技推广的主体包括国家农技推广机构、农业科研院所、涉农院校、农民专业合作社、涉农企业、群众性科技组织、其他企事业单位、社会团体、农业产业示范区以及农技员、社会各界的科技人员等组织及人员。农业科研院所、涉农院校是推广工作的源头，是科技成果的输出端;国家农技推广机构是开展工作的主要组织，是科技成果的传送链;农、林、牧、渔场和农民专业合作社、群众性科技组织、涉农企业等社会组织贴近农民，满足农民个性化要求，填补了农技推广的市场化需求;农业产业示范区聚集了科技、信息、金融等多种要素，是新生农技推广力量;基层农技服务站和农技员是传送技术的纽带和神经末梢，能够实现与农民的无缝对接。为此，法律明确了这些主体的法律地位[3]。这种以政府农业部门为基础、其他组织及个人为补充的推广体系，规定了承担主要职能是国家农技推广机构，同时将其他推广主体纳入体系，接受法律的规范和引导，使农业技术推广主体呈现“一主多元”的广泛性。
2.3 国家农技推广机构具有公益性 很多农技推广领域不能通过市场配置资源来调节。例如，农产品质量安全检验、动植物疫病监测等领域，工作范围广、经济效益小但社会效益大，经营性社会组织因其趋利性不会持续大范围投入。为保证我国农业生产的稳定、科学、高效，需要在这些领域内履行好政府的公益性职责，因此《农业技术法》第11条明确了国家农技推广机构性质和公益性职责规定，对国家农技推广机构设置原则、岗位设置及人员资质均作出了规定，承担市场无法调节的公益性工作。同时，农业的自身发展也需要国家支持，国家农技推广机构承担公益性职责也是国家支持政策的体现。通过农技推广经费投入，开展公益性服务，为农民提供优良的农作物品种以及科学、高效的生产方法，既提高农业生产的效益，又给农民带来增收，促进农业农村的发展[3]。
2.4 政府具有主导性 法律有很多条款确定政府权利。从宏观上看，政府决定农业技术推广的监管及实施单位的设立、高等培训教育办学思路、科研机构的建设、专项资金的筹集、重大项目的研发、重大项目的补助;从微观上看，政府保证国家农技推广机构的投入以及基层农技推广人员的工作和生活条件，涉及建设引导、科研攻坚、教育培养、推广帮扶等领域，整个农技推广体系的运行及管理都充分体现了政府的主导性。
2.5 客体是单纯的推广行为 通过法律对农技推广的定义可以看出，农技推广工作内容主要包括种子、养殖、植保、兽医、农产品加工等领域，运用的手段包括试验、示范、培训在内的方法，推广的工作期间是农业生产全流程。因此可以将这一概念理解为：推广传递信息主要是农业科技成果，推广主要对象是农业劳动者，推广主要方式是创新扩散及沟通，推广主要目标是使农业劳动者掌握相关农业发展的知识和技能。因此，客体具有单纯性，是强调实用性的农业技术推广行为。实际上，科学技术及与生产相关的教育都属于附着性或渗透性因素，这些因素“附着”或“渗透”在有形要素上，通过改进有形要素的素质或其间的联系来发挥作用[4]。因此，农技推广工作内容就不单指技术层面，还包括全体农业劳动者科学文化素质的提高和现代农业理念的培养等。
3 我国农业技术推广法律制度存在的问题
3.1 对农业技术推广的定义过窄
3.1.1 没有体现时代性 进入21世纪以来，我国“三农”方面取得巨大成就，但我国农业农村发展也出现了新问题，主要表现在3个方面：一是农产品产量与质量问题。突出表现在食品安全问题，农业供需结构不对称，阶段性供给不足与供过于求同时存在，库存过剩且销售不畅，国内成本不断增加与价格倒挂问题。二是农业出现了发展乏力问题。突出表现在农业比较效益不断降低，增产不增收，农业支持保护政策的效应不断减弱，农村公共服务供给以及资源配置不均衡。三是单纯追求产量增加和依靠高投入、高消耗的粗放式发展已使生态承载达到极限。大量使用化肥农药，过度开采资源导致农业资源环境日益恶化，生态环境遭到不同程度的破坏[5]。因此，必须坚持问题导向，站在實现农业现代化的角度考虑农业技术推广工作在新时代必须担当的责任，解决农业农村发展面临的问题。
3.1.2 没有体现法制现代化 现代化的法律应当充分吸取现代文明的成果，能够恰当反映现代社会发展规律和人类理想，具有合理性和可行性。《农业技术推广法》对农业技术定义过窄限制了农业技术推广的作用。农技推广的定义仍然沿用1993年制定的《农业技术推广法》的定义，当时为了解决温饱问题，将生产环节作为主要的投入领域，强调技术的物化特征无疑对在当时尽快将实用技术应用于农业生产以提高粮食产量有着现实意义。但是，从全社会来看，农业技术还应该包含非物化技术，这其中涉及到以知识形态存在的技术手段和方法，以及为获取相关的农业技术成果而取得的技术知识等，为农业生产提供的思路、方法、工具和农业技术知识[4]。而发达国家的农技推广工作范围要广泛得多。例如，美国基层农业推广机构主要职能，一是促进农场效益提升和保护环境、开展农业教育培训项目、推广科学实用技术、开展农业和自然资源方面推广服务;二是帮助人们改进膳食、优化财务管理、处理家庭关系、提供消费科学、促进家庭发展方面服务;三是培养青少年职业兴趣、生活技能、社会技能和领导能力、选择健康生活方式、提高解决问题能力的青少年发展服务;四是协助社区领导者提高领导能力、研究发展方向、制定发展规划、帮助企业发展、对新能源开发进行指导等社区发展服务。由此可见，美国基层农业推广是以美国家庭的各种需要和促进社区发展为目标，综合开展面向农村家庭的推广服务[6]。与美国相比，我国农技推广的思维固化，无论是深度还是广度以及科技含量都无法满足我国农业农村的发展需求。
3.1.3 没有提高全体农业劳动者整体科学文化素质规定 根据马克思主义的基本原理，生产力主要有3个要素：劳动者、劳动工具和劳动对象。显然，科学技术被劳动者掌握，便成为劳动的生产力。过于强调对实用技术的推广，而没有对提高农民整体科学文化素质（包括科学思想、科学方法、科学知识、科学精神、科技意识等）作相应规定显然是对劳动者的培养重要性认识不足。在《农业技术推广法》中尽管有对农民进行示范、培训、指导以及咨询服务等要求，但仅限于农业的科研成果和实用技术，显然不能满足现代农民对知识的需求，也不能满足发展现代农业的需要。
3.1.4 没有取得良好的指导效果 通过分类来定义已不能准确概括农业技术，也不能反映农业技术的发展方向。当前，农业技术的发展早已超越实用技术的划定范畴，如在发达国家广泛运用的“智慧农业”就是集成物联网技术、应用计算机与网络技术、3S技术、音视频技术、无线通信技术之大成，除了精准感知、控制与决策管理外，兼有农业休闲旅游、农业信息服务、农业电子商务、食品溯源防伪等方面的内容。按照现行定义，除了运用兜底条款，很难用上述分类中任何1种或多种技术来概括智慧农业技术所属范畴。同时，没有必要对推广方法加以限制，推广工作本来就应该覆盖农业生产的全流程。现实中由于过于强调实用技术，服务对象是农民，出现了公益性服务推广内容不具多样化，推广方式单调;重产前、产中，轻产后阶段服务;重生产技术，轻管理、加工及信息服务;重生产发展，轻生活质量改善及环境建设服务;重经济效益，轻社会效益和生态效益，无法满足农业科技推广走向更大市场的要求。
3.2 政府的权利义务不对称
3.2.1 强调政府主导地位的权利 对于政府的主导地位，法律从强化领导、机构设置、人员管理、资金保障、项目确定、监督考评等方面均作了相应规定，反映在建设引导、教育培养、科研攻坚、推广帮扶等领域。法律第11条甚至规定了各级人民政府确定关键农业技术权利。虽借助行政权力有利于政策的落实，但因为政府决策系统及机制建设并不完善，缺乏原则﹑程序和监督制约，造成有些工作并不符合当地农业生产实际。同时，过度行政干预也限制了推广人员发挥主观能动性，影响了推广机构的办事效率，不利于农技推广体系的自我完善、自我发展。
3.2.2 对政府义务规范刚性不足 对政府的义务规定主要体现在对农技推广工作的领导、经费投入、工作人员的保障，但没有规定地方各级人民政府不履行法律义务的后果。法律规定国家應逐步提高对农业技术推广的投入，由各级财政共同承担，但并无基数和比例的硬性要求，以至于落实到基层时，在财政收入不足的情况下，对农技推广的资金保障规定便成为一个无法衡量的义务规范。在农业补贴层面，我国政府也更重视降低物质生产资料以及贴息贷款对农业的促进发展作用，更多的财政补贴资金用于良种补贴、粮食直接补贴、农资综合补贴和农机具购置补贴等物质补贴，而在农技推广方面的资金投入相对较少。从具体数字上看，2015年《农业技术推广法》修订后实施已3年，我国农业技术推广经费整体经费支出还不到我国农业生产总值的2%，远低于日本等发达国家[7]。美国是通过《史密斯—利弗法》法案来保障农技推广经费。该法案要求美国联邦农业部、各州农业部和县级政府保障美国各州的赠地大学的推广经费。法案还确定了联邦资金的分配和使用原则，同时对资金使用作了详细规定[2]。相比而言，我国的农技推广资金的法律保障规定既不具体又无刚性，可操作性又不强，没有足够的经费，难以发展农技推广工作。
3.2.3 农业技术推广负责部门过多 法律规定了国务院农业、林业、水利等部门都有负责全国范围内农技推广工作的权利。尽管立法者本意是对农技推广工作做到齐抓共管，让多个部门从不同方面负责，但实施效果并不理想。林业、水利部门机构并未明确农技推广职能，也没有联合工作机制，主要还是农业农村部门承担农业技术推广工作。在2018年国务院机构改革中，国土资源部的农田整治项目、水利部的农田水利建设项目等管理职责已由农业农村部负责。因此确定多部门负责农业技术推广工作的规定在主观上易造成管理碎片化，客观上也因未赋予多部门农业技术推广职能而难以实施。
3.3 科研、教育、推广缺乏联动工作机制 实际工作中，农业科研机构和涉农院校是独立开展推广工作的机制。十一届三中全会以来，虽然农业科技研究事业得到了恢复与发展，农技科研工作推动了农业、农村经济的发展，但是农业科技体系自身存在创新能力较弱、科研机构效率较低、科研与生产脱节等问题。“重研究、轻转化”“重技术、轻市场”的现象较为严重，科技成果不能有效转化，体制不顺、机制不活问题制约了农业科研机构的发展。另一方面，尽管法律规定了农业科研机构和涉农院校的科研成果可以通过有关农业技术推广单位进行推广，但因无横向联动工作机制，在体制上又分属不同系统，实际工作中农业科研机构和涉农院校大多没有同国家农技推广机构开展合作推广，优势不能互补，无法形成合力，导致推广效果大打折扣。在培训方面，尽管法律规定了教育、农业、林业、水利、人力资源和社会保障、科学技术等部门应当支持相关单位开展有关农技推广培训教育的条款，但对培训主体的权利和义务并无规范，没有体现党和国家对农民培训工作的重视。发达国家在促进科研、教育、推广相融合方面已有成功经验。美国农业的全国教育、科研与推广相结合的体制稳定发展就得益于在1914年通过专门法案《合作推广法》。该法案构建了美国科研、教育、推广三位一体的推广模式并沿用至今，已成为美国农业取得成功的重要因素之一[2]。总而言之，从推进农业现代化和农业整体发展的角度看，科研是基础，教育是保障，推广则是手段，三者缺一不可。但因现行机制分属于不同部门，造成科研、教育与推广脱节，没有建立一体化的推广模式。
3.4 非公有制主体的权利没有明确 法律确立了对农技推广进行分类管理。农民专业合作社、涉农企业、农业示范区等组织为农民应用先进农业技术提供经营性服务。这些经营性的技术服务是通过引入竞争机制，由市场配置技术资源，为农民提供个性化服务来实现。在避免农业同质化竞争的今天，这些个性化服务显得尤为重要。另一方面，在农业的高新科技领域，更需要涉农企业、农业高新示范区等非公有制主体来从事科技创新和农技推广工作。但法律对非公有制主体活动的规定多属鼓励性条款，对其权利并无具体规定，没有针对性地进行细化、实化、增强可操作性;在营造发展环境上也没有针对开展农技推广的非公有制主体出台专门措施;在创业投资和融资领域，尽管有从事农技推广服务可以享受国家规定的信贷和税收等方面优惠的规定，但因是非强制性条款，在执行中并无刚性。法律规定的不完善以及法律激励的不足，造成了非公有制主体开展农技服务的动机及投入均不足，没有取得法律良好的促进效果。
3.5 法律激励不足 法律原则是法律精神的集中体现。法律规则侧重规范和约束，是对具体权利义务及其法律后果的规范。通观《农业技术推广法》，法律原则性条款多，规则性条款少，操作性不强。
3.5.1 原则性条款多，操作性不强 法律规范的抽象影响法律的实施，增加了法律实施的模糊性。法律多次用到“鼓励”和“支持”这2个词语，没有具体措施，带有号召性质，没有取得应有的激励效果，不利于农技推广的实施。法的国家强制性决定了它的独特地位，是其他调节手段无法替代的。面对我国“三农”出现的新问题，农技推广工作更多的是需要法律制度的规范和法律强制性的保障。农技推广监督体制机制规范不具体。法律规定县级以上农技推广部门、乡镇政府履行对农技推广机构公益性职责的监督、考评责任，农技推广部门还应建立推广人员的工作责任制度和考评制度，但是如何监督、如何考评，法律没有规定。在实际监督考评工作中存在形式化、随意化，有些部门或机构以非农技推广监督或考评代替农技推广工作考评，甚至没有落实监督考评工作。没有履行农技推广职责的法律责任虽然作了规定，但是这些规定也没有很好地解决如何监督问题，因此必须完善法律，建立监督机制，切实保障农技推广的有效实施。
3.5.2 执法主体不明确 《农业技术推广法》对执法机关没有明确。执法机关负责监督该法的执行，追究不执行该法的主体的法律责任，是该法能够执行的法律保障。尽管 “国家、政府、部门”等主体名称在该法中多次出现，但哪一个机关或部门是该法的执法主体并没有明确。不明确执法主体可能会导致各部门争权诿责，法律的权威性和严肃性丧失;另一方面也会导致多头执法，过度行政干预。在实际执行中，尽管农业部门成立了农业执法机构，但多为事业单位，级别较低，执法主体权威性不足导致《农业技术推广法》法律保障不足。
4 国外促进农业技术推广发展的先进经验
4.1 构建健全的法律规范 目前，美国和日本的农业发展程度较高，农业技术推广起到关键作用。健全的法律体系为农技推广提供了保障，这是美国和日本的共同点。美国农技推广体系建立的法律基础是《莫里尔赠地法》和《哈奇实验站法》法案，农技推广合作推广机制的确定是《合作推广法》。这些法案的颁布使美国的农技推广法律制度趋于完善并沿用至今。日本为建立和完善农业技术推广法律体系，先后颁布了《农业改良助长法》《农业协同组织法》《新农业基本法》等法律，解决了农业发展进步问题。
4.2 構建完善的推广体系 构建完善的推广体系是农技推广工作顺利开展的前提。美国构建的市场化、科学化的农业科技推广体系基础设施完善、信息系统优良。印度构建的农业技术推广体系是以政府为主导，农业科研、教育和技术推广合为一体，重视基础设施的完善和信息体系的建设，运用农业科技促进技术推广。日本是以运用严格的考核机制保证推广队伍的较高素质和推广工作的质量，推广模式自下而上能够充分满足农民需求。
4.3 构建高效的人才激励机制 技术推广人员的专业能力和素养直接影响着科研成果的传递。美国、日本和印度都建立了有效的人才开发激励机制，确保农业技术推广队伍的能力和水平。从国外经验来看，人才激励主要有以下方面的工作：一是高度重视高素质农技推广人才培养。美国大学将理论与实践相结合，重视科研结果在实际生产中的运用;日本对农技推广人员实行严格的培训和考核制度;印度则是通过农业技术培训人员对农民进行培训，以提高农民的专业素质。二是对农技推广人员实行严格的从业资格制度。美国和日本从事农业技术推广工作的人员必须取得相关专业学位，并通过国家职业资格考试。三是对农业技术推广人员进行定期培训，不断提高技术推广人员综合水平。美国、日本和印度对农业技术推广人员的定期培训都有具体规定。四是提高薪酬和福利标准以吸引高水平人才。美国和日本的农业技术推广人员相当于国家公务员，社会地位高，获得的报酬丰厚。因此，大批高层次、高素质、经验丰富的人才愿意从事农技推广工作[8]。
4.4 推广内容多样化，主体多元化 当前，经济和社会的多元化发展致使国际上农技推广的业务范围拓展广泛，功能定位也愈发全面。在发达国家，农技推广延伸到农业、农村、科技、信息、技术等多领域及妇女、青少年等多群体，推广内容多样化。推广主体也呈现多元化特征，主要包括政府推广机构、教育机构、科研机构、农民组织和社会专业服务机构等[2]。
5 完善我国农业技术推广法律制度的对策
面对农业科技日新月异的发展形势和党中央提出的全面实施乡村振兴战略的要求，为充分发挥农业技术推广工作的作用，有必要从以下几个方面对《农业技术推广法》的进行完善。
5.1 准确定义农业技术推广 农业发展到今天，按照分类已不能囊括所有农业技术，那么从农业技术推广的功能出发，以农业的发展目标来定义农业技术倒不失为一种办法。建议将该法农业技术的定义修改为农业技术是指发展高产、优质、高效、生态、安全农业的技术。农业技术推广是将农业技术普及应用于农业的活动。同时删除农技推广方式的限定和普及应用于全程的条文。其全程性可以在农业技术的推广与应用章节中以专门条款强调，同时强调其全域性。将农业技术如此定义后，在内涵上明确农业属性，在外延上限定必须是能实现农业高产、优质、高效、生态、安全要求的技术，具有强烈的促进农业科技进步意识的引导，能更好地实现立法目的，落实党中央对“三农”工作的要求。拓展了农业技术的外延，也就相应拓宽了农技推广的工作范围，农技推广可以在“三农”全程全域发挥作用。同时，也为广大农业技术推广工作者提供了更明确的方向指引，在更高的站位、以更广阔的视野、用更强烈的责任心高质量、高标准做好农技推广工作。
5.2 规范政府的权利和义务
5.2.1 对政府权利进行刚性约束 政府在农业技术推广中的主导地位是由我国国情及农业发展对公益性推广的需要所决定。实践证明，以政府为主导地位的我国农技推广体系整体促进了我国农业技术的快速普及，为我国农业的跨越式发展作出了巨大贡献，但政府的主导地位如果不加约束，同样会出现政府权利泛化问题。为构建充满活力的农业技术推广体系，要着力推进政府职能的优化和调整，在坚持政府主导地位的基础上，用法律规范为政府权利划定边界，不能让政府的权利模糊化和泛滥化。在经营性推广领域，要发挥市场在资源配置的决定性作用，政府的作用是引导和扶持;在公益性推广领域，应强化政府的领导和管理职责，减少政府插手具体推广事务的行为，政府应从台前走向幕后，不应管得太细太具体。例如，法律规定由各级人民政府确定关键农业技术的模式应转变为由专业机构建立评估机制确定关键农业技术，确保确定的关键农业技术适应于当地农业发展。
5.2.2 对政府的义务进行法律保障 法律对政府义务的很多規定因无法律保障造成实际执行效果并不理想，突出表现在推广经费保障规定。因此，应在明确政府经费保障义务的基础上，对基数标准和比例有硬性要求，增强操作性，对没有履行经费保障义务的法律责任予以明确，增加责任追究条款，以法律强制力保障农技推广经费的落实。
5.2.3 确定农业农村部门负责农业技术推广工作 根据2018年3月13日公布的《国务院机构改革方案》以及农业农村部贯彻落实党中央关于“三农”工作的方针政策和决策部署的职能配置，为强化权利和义务的统一，结合多年实践，建议改变法律规定多头管理的状况，将农业、林业、水利等部门按照各自的职责负责农技推广工作条款修改为农业农村部门负责全国范围内的农业技术推广工作。这样既维护了法律的权威，又结合了工作实际，权责统一。
5.3 构建科研、教育、推广的发展联动机制
5.3.1 构建校地服务推广新模式 近年来，针对我国农业科技创新动力不足、科技成果推广乏力问题，我国已逐步在科研领域的农技推广体系方面进行转型，用符合市场经济的理念与思维来推进农技推广体制改革。有些地方政府开始向涉农院校进行科研、推广主导权移交，政府则发挥引导和支持作用。例如，湖南农业大学“双百富民工程”和西北农林科技大学“太行山”模式就是成功案例。这种高校引导、专家参与、产学研相结合的校地服务新模式赋予了涉农院校开展农业技术科研和推广更大的自主权，对发挥涉农院校在农技推广中的作用进行了有益探索[9]。总结科研推广成功模式，以法律形式进行规范是推进农业科技成果研发和转化的一项重要举措。
5.3.2 构建良好的农业教育体系 对劳动者的培养是开展技术推广工作的关键环节，必须高度重视。借鉴农业发达国家的经验，为培育我国农业发展的新动能，必须高度重视对农业劳动者科学文化素质的培养，必须在法律中明确对农民进行培训的工作要求和工作机制，同时对农技推广人员定期培训和考核作出强制性要求，促进专业技术人员的知识更新，更好地适应新时代农技推广工作。只有在农业层面构建较为完善的教育体系，才能保证农业技术推广的质量，培育农业发展的新动能，促进农业稳定高速发展。
5.3.3 建立科研、教育、推广的联动机制 科研、教育、推广组织自成体系，在各自领域内开展技术推广工作，没有横向联动机制，这已成为阻碍我国农业技术推广工作的瓶颈。无论是发达国家的成功经验还是国内农业技术推广工作面临的实际问题，都迫切要求改变这一现状。应在立法上建立推广机构的横向联动机制，保证多元化主体发挥各自优势，促进农业科技成果的转化，改变目前不能形成合力的局面。同时，有必要建立宏观上的农业技术推广协调机构，协调推进各推广主体开展工作。
5.4 促进非公有制主体发展 法律对参与农业技术推广的非公有制主体尽管有鼓励条款，但法条纲领化，多属号召性质。规定有关部门和单位应当对非公主体进行扶持但未明确义务主体，也无具体明确规定，缺乏操作性。尽管国家保护非公有制经济合法权利和利益的条款在宪法层面作出了规定，但农技推广的非公有制主体既具有其他非公经济主体的共有特点，同时又具有其农业行业的特征，主要表现为农业技术推广投入大、周期长、风险大。鉴于农业的基础性地位及农技推广的行业特点，国家应出台专门措施从改善发展环境和引导发展2个方面来促进农业非公主体的发展。法律规范应从全面准入、政策引导、资金扶持、土地使用、税费优惠等方面出台鼓励条款，制定具体激励措施，创造农技推广领域的洼地效应，吸引企业、资金、人才进入到农技推广领域，对农技推广创业投资和融资发展可以享受国家规定的税收、信贷等方面的优惠政策应作为强制性条款。另一方面，国家应引导农业非公主体向现代企业方向发展，培养非公主体市场、创新、诚信、责任等方面的意识，提高员工的专业水平，提升综合发展能力。通过法律的引导和促进作用，激发从事农业技术推广的非公主体的积极性，形成与国家农技推广机构分工合作、共赢共存的工作机制。
5.5 增加规则性条款 整体而言，《农业技术推广法》原则性条款多，具体性条款少，鼓励性条款多，明确性条款少，操作性不强。仅有39条规范的法律，鼓励条款就有11条，“鼓励”用词达13次，“支持”用词达11次。对法律上多次用到“鼓励”和“支持”的条文内容应该细化，增加可操作性;尽量减少原则性条款，增加规则性条款，增强法律的刚性;同时，明确执法主体，增加法律责任中主体责任内容，强化法律保障，保证该法的顺利实施。
《农业技术推广法》的立法、颁布和实施对我国农业发展的重要意义毋庸置疑。作为促进基础性产业发展的法律，《农业技术推广法》必须紧跟时代步伐，修改不能适应社会发展的规定，构建科学高效的机制，在促进农业农村经济健康发展、全面实施乡村振兴战略中发挥科技引领和推动作用，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献。
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（责编：徐世红）
