我国体育行政许可行为界说
吴香芝 于善旭
摘要:体育行政许可是一项重要的体育行政行为,对实施政府对体育的法制管理,维护社会公共利益和保障公民体育权利具有重要的意义。为此,从我国现行法制出发,对体育行政许可行为进行了明确的界定,并对体育行政许可与体育行政审批、体育行政确认、体育行政登记等行为的关系进行了清晰的界分,以更好地把握体育行政许可在扩大政府对体育的社会管理作为和深化体育管理体制改革中的走向,促进体育行政管理的法治化发展。
关键词:体育行政行为;行政许可;行政审批;行政确认;行政登记;体育法治;体育法学
中图分类号:G80文献标识码:A文章编号:1004-4590(2009)05-0006-05
Abstract:Administration permission ofSports is a kind of importantSports administration deed. It isSignificant to implement theSport law, maintain public interest, guarantee people's right ofSports through that deed. Therefor, we defined administration permission ofSports clearly from our country present legalSystem. And we differentiated them fromSports administration examine and approve,Sports administration affirmance,Sports administration register t. It is aimed to grasp the direction of theSports administration permission in the growingSocial management and the deepening reform ofSports managementSystem, and accelerate the legalization ofSports administration.
Key words:Sports administration deed; administration permission; administration examine and approve; administration affirmance; administration registration;Sports law
1 前 言
2004年7月1日《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)的实施,标志着我国依法行政进入一个新的阶段,为建设有限政府、规范行政权力、推进政府法治奠定了重要的法律基础。在新的行政许可制度的建立实施中,国家对体育领域原有的一些行政许可项目也进行了削减和调整。国家体育总局在做好《行政许可法》贯彻实施的过程中,相继发出通知和公告,进一步明确了体育行政许可项目及其受理、审批的条件和程序,体育行政执法工作愈益规范。
然而,由于我国新的行政许可制度正在建设与完善之中,特别是体育行政许可因其项目有限并缺乏实践积累和理论研究,体育界对体育行政许可的一些内在规定性以及与其相近相似的一些体育行为和行政行为还缺乏明确的认识。本文愿就此结合现实的体育行政管理进行概要的探讨,以更好地把握体育行政许可在扩大政府对体育的社会管理作为和深化体育管理体制改革中的走向,丰富体育行政法治的学术研究,促进体育行政管理的法治化发展。
2体育行政许可行为的界定
2.1体育行政许可行为的基本性质
运用行政权力对是否准许某一社会事务或行为进行审批,是行政机关广泛而经常的管理活动,是政府干预和调控经济与社会生活的一种重要方式和手段。随着改革开放的逐步发展,我国行政审批制度的改革也不断推进,并在认真总结实践经验和借鉴国外通行做法的基础上,应运而生了《行政许可法》,从而使行政许可行为在多义而复杂的行政审批中得到规范,同时也因之明确了什么是体育行政许可行为。
2.1.1体育行政许可行为是依法设定的行为
正因为行政许可对是否准许事务的明确干预和控制,现代法治必然要求行政许可行为是严格的依法行为。这不仅在依法行政的一般意义上,要求行政许可必须要有明确的法律依据,而且我国专门制定了《行政许可法》,对设定行政许可行为的事项内容以及设定的权限和程序,做出了明确的规定,要求行政许可必须严格依法设定。在《行政许可法》实施之际,国务院还专门以行政决定的政令方式,发布了经过改革调整后所保留设定的行政许可项目。[1] 其中,也包括了有关的体育行政许可项目。国家体育总局作为国务院的体育职能机构,又专门对体育行政许可项目以及审批条件和程序等作出规范性文件予以实施。[2,3]
根据现行法律法规和国务院、国家体育总局的有关规定,我国目前明确为体育行政许可的内容包括:从事射击竞技体育运动单位的批准;攀登国内山峰和外国人来华登山等举办攀登山峰活动的审批;举办健身气功活动及设立健身气功站点的审批;开办武术学校的审批;开办少年儿童体育学校的审批。另外,各省、自治区、直辖市的体育行政部门经当地人民政府批准,除了负责国家规定的上述行政许可事项外,有的还设立了公共体育设施拆迁或临时占用公共体育设施开展非体育活动审批;举办或承办全国性、国际性或跨地区体育竞赛审批;专门从事航空体育运动资格审批等行政许可项目等。[4]2005年以来,根据《行政许可法》规定的设定行政许可的事项范围和权限,又相继有重庆市、山西省、广东省等地的人大常委会在新制定的地方性体育法规中,对高危险性体育项目经营活动设立了行政许可制度。[5-7]
2.1.2体育行政许可行为是行政确权性程序行为
人的权利与义务的对应性,决定了任何权利自由总是要以不构成对他人的妨碍与伤害为其边界。政府为了管制现实或可能的对他人伤害,既采用事后对行为人法律制裁以消除危害的追惩性管制,也采用事先理性地设置若干条件,并借助于这些条件抑制某些行为的危害性,从而达到趋利避害目的的预防性管制。预防性管制的基本方式就是行政许可,政府谋求对经济干预和对社会管理规范化的愿望必然会在程序上固定化为行政许可。[8]从形式上来看,行政许可是对相对人任意行使权利的一种限制。比如,攀登一定高度的山峰具有较大的危险性,必须由具有法人资格的单位发起组织并达到一定的人员数量和资质以及器材装备等方面的条件,否则就极有可能造成人身安全危害。因此,国家设定了对攀登山峰的体育行政许可,建立对登山活动是否具备规定条件依法审查的行政程序,对符合条件的给予批准,而对不具备条件的任意行为进行限制。
就实质而言,经体育行政机关所许可的相对人可行使的权利,乃是从应然权利转化而来的实然权利。现代社会将有关的体育权利体现于法律之中,但仍然是抽象的应然体育权利。在法定体育权利向实然体育权利的转化中,有些是通过人的行为自动实现,如体育健身活动的参与权利等。而当涉及如上述登山这样存在某种危害可能时,便需要对实现该体育权利设定必要的条件和义务并经过相应的行政程序来审查批准。体育行政许可就是将抽象的法定体育权利,通过审查对符合条件的相对人申请予以确认,即对符合条件的相对人应然体育权利的确认,而且使相对人获得和享有了做出特定体育行为的现实的具体的实然权利。
2.2体育行政许可行为的主要内涵
依照《行政许可法》对行政许可是指“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为”的界定,根据体育活动和体育行政管理的实际情况和客观需要,体育行政许可行为可从以下几个方面进行分析:
2.2.1体育行政许可是体育行政部门的行为
由于体育活动和社会的广泛联系,其他行业或行政管理部门的管理工作也会涉及一些体育的内容。从内容上看,凡包含有体育方面的行政许可都可认为是体育行政许可。但如果从做出行政许可的主体来划分,有些对体育事项做出行政许可的是非体育行政部门,如因体育事务的临时入境许可、大型群众体育活动安全许可、设立体育服务认证机构审批、向体育职业鉴定部门颁发《职业技能鉴定许可证》等,我们则将其称为广义的体育行政许可。而2.1.1所述的体育行政许可项目都是由体育行政部门作出的行政许可,可称为是狭义的体育行政许可,也是目前对行政许可进行部门分类的一般用语形式。如教育行政许可[9]、卫生行政许可[10] 等,都是针对教育、卫生等行政部门管理的行政许可事项而言。国家体育总局在2004年贯彻实施行政许可法的通知中,就直接将体育行政部门负责的行政许可事项称为“体育行政许可”。本文是在狭义上使用体育行政许可的概念,即体育行政许可是体育行政部门的行为。
2.2.2体育行政许可行为是体育行政行为
体育行政许可是国家行政机关行使行政职权、履行行政职责的具体行政行为,体育行政机关是体育行政许可的行为主体,与行政相对人形成不平等的行政管理关系。行政机关有时也会作为民事主体向其他平等主体转让而允许使用某些财产等权利,是实践中被称为许可的民事行为而非行政许可。同时,并不是所有的体育行政机关都可作出行政许可行为,行政许可权要依法设定。如从事射击竞技体育运动单位的批准的审批单位是省级体育主管部门,外国人来华登山和国内攀登7000米以上山峰的审批单位是国家体育总局,而有些体育行政许可项目则是县级以上体育主管部门按管辖权限审批。
我国的一些体育事业单位和体育社会团体等体育组织也会做出一些许可性的行为,如国家体育总局各运动项目管理中心对申办或招标全国单项体育竞赛的批准,全国性单项体育协会对运动员注册、国家队运动员从事商业性广告活动的批准,中国奥委会等体育社团对其标志的许可使用等。因这些组织不是行政机关而没有行政许可权,这些许可性行为不是体育行政许可行为。在过去曾设定的一些体育行政许可项目,随着行政许可制度的改革,有些已调整为体育社会团体管理而脱离了行政许可的性质。按照《行政许可法》第23条的规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内可以实施行政许可,但目前我国的体育行政许可项目并没有这样的授权,国家体育总局在有关文件中规定的武术、健身气功、登山等运动管理中心负责某些体育行政许可的具体实施,[11]只是其自身的内部职能分工,而对外仍是国家体育总局的名义。
2.2.3体育行政许可是对外部的管理行为
根据行政行为适用与效力作用的对象范围,可以分为内部行政行为和外部行政行为。行政机关对其内部事物的审批,按照隶属关系由上级行政机关对下级机关有关事项的审批,对直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批,都属于内部管理行为,不是行政许可。[12]行政许可则是行政主体对社会实施管理的外部行政行为。行政许可的本质是个人利益与公共利益的平衡、公民个人权利与政府公共权力的平衡。[13]从上述介绍的我国体育行政许可项目来看,完全排除了国家体育总局和地方体育行政部门做出的有关人事、财务、外事等内部管理的审批事项,都是以公民、法人或者其他组织,甚至包括外国人等外部管理对象——行政相对人所作出的各种体育行政行为。
2.2.4体育行政许可是事前依申请进行控制的行为
行政行为依其启动方式,可以分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。依申请的行政行为是以行政相对人的申请为前提,申请前申请人没有相应的权利能力。申请人之所以要申请许可,是因为行政相对人申请实施的合法事项因资源有限或关系重大,需要在实施前通过增加程序条件进行审核。这会造成一定的权利限制和增加活动成本,其功能在于抑制公益上的危险或影响社会制度的因素,是一种事前控制手段。[14]比如,开展射击运动涉及到对人身和公共安全构成危险而国家对枪械弹药管制的范畴;举办健身气功活动和设立健身气功站点要吸取“法轮功” 危害社会安定的沉重教训,防止利用气功来宣扬封建迷信和组织邪教活动;攀登山峰因缺乏条件和组织不当所造成了一次次重大的山难事故悲剧在不断地令人警醒。所以,这些事项需要通过体育行政许可进行严格的控制,在事前对其举办者的申请进行审查批准,防止社会危害的发生。
2.2.5体育行政许可是准予相对人从事特定体育活动的行为
从事需行政许可活动的行政相对人,在未取得行政许可之前或行政许可申请未获批准,不得实施该项活动,只有经许可后才予以允准。否则,就会构成违法行为,受到法律的禁止和追究。而相对人一旦通过行政机关的依法审查取得行政许可,就可以从事法定的活动,并因此获得相应的利益并受法律的保护。行政许可的直接后果在于是否准予行政相对人从事某项特定的活动,如果没有这一后果就不是行政许可。[15]像通过体育行政许可准予开办武术学校和开办少年儿童体育学校的活动,产生了新增加的办学权利,产生了实际的活动后果(当然,武术学校和少年儿童体育学校作为学校,其办学还应获得相应的教育许可)。而获得体育运动荣誉称号或奖励的授予行为,只是对过去行为的肯定,不对被授予人产生从事特定体育活动的后果,因而不是体育行政许可。
3体育行政许可行为的界分
体育行政许可是对提出申请的相对人经依法审查,准予其从事特定体育活动的行为。而在体育行政管理中,还有一些行为也是通过申请而获得准许或批准。如国家体育总局2006年公布的行政执法项目中直接设定的体育行政审批和体育行政确认行为,根据有关法规规章存在的体育行政证明行为等。无论是从认识上还是在实践中,都需要界分与厘清体育行政许可行为与这些行为的关系。
3.1体育行政许可与体育行政审批
从形式上看,许可行为就是经审查而或批准的行为,即审批行为。在《行政许可法》颁布之前,行政许可与行政审批没有清晰的界限,以致在国家立法中为说明行政许可,用“就是通常所说的行政审批” 来进行解释。[16]而制定和实施《行政许可法》,又要严格设定行政许可的范围,这样,就将一些行政审批行为与行政许可区别开来。按照通行的一般解释,行政许可与行政审批是关系紧密又有区别的两种行政行为。行政审批,主要是依审批主体和审批形式界定,凡是经过行政机关同意的行为都被视为行政审批;而前述的行政许可则是从相对人的角度以行为的性质进行界定,且必须是《行政许可法》第12条规定的事项。在过去大量的行政审批项目中,有一些内容显然不符合行政许可的性质和范畴,而需要进行明确的界分。可见,行政审批是一个包括了行政许可行为在内的诸多行政行为的综合体,行政许可仅是行政审批行为中的一部分。[17]
《行政许可法》实施后,2004年8月,国务院办公厅发出通知,对行政许可以外的审批以“非行政许可审批项目”的命名予以确认保留,[18]实际上明确了行政审批行为的独立地位。其中,也包括2项以国家体育总局为实施机关体育非行政许可审批项目:举办全国和国际体育比赛审批和全国正式开展的体育竞赛项目立项审批。2006年7月,国家体育总局公布了经行政许可制度改革以来进一步整理的行政执法项目。其中,将国务院办公厅明确的2项体育非行政许可审批项目和另6个体育行政执法项目统一划为“行政审批类”项目。这另6个体育行政审批项目是:临时占用体育设施审批;拆除公共文化体育设施或改变功能、用途的同意;体育类民办非企业单位成立、变更、注销登记前审查;体育类民办非企业单位年度检查初审;全国性体育社会团体登记、变更、注销前审查;各省、自治区、直辖市可供攀登山峰审批。
这些体育行政审批行为,与体育行政许可一样,都是经申请而由体育行政部门依法审查其是否符合法定条件后,作出是否批准的行政行为。但究竟如何对其与体育行政许可行为进行界分,除了法定形式上它们未被列入体育行政许可范围而说明其区别外,当我们进行具体的性质分析时便发现,有些是能够依据前述的道理予以说明,有些则存在着一些模糊和困难。比如,从行为效果方面来看,全国正式开展的体育竞赛项目的立项审批、可供攀登山峰的审批、体育社会团体和体育类民办非企业的成立或登记的审查等,都不产生获准许可后直接从事竞赛或组织活动的效果,不直接设立相对人从事竞赛或组织活动的权利,还要有后续的体育社会团体、体育类民办非企业成立登记的许可程序或举办体育竞赛的批准程序,这可说明其不具有行政许可性;但举办全国和国际体育比赛的审批、占用拆除体育设施或改变其功用的审批,在获得准允后则会实际产生举办比赛或影响体育设施功用的权利和后果。再如,按照国务院办公厅关于非行政许可审批项目“主要是政府的内部管理事项”的标准进行判断,全国正式开展的体育竞赛项目的立项、举办全国和国际体育比赛、确定可供攀登的山峰等,一般多由体育系统部门内的组织提出,有的组织虽然不直接是行政机构,在目前以行政主导的体育体制中,仍可理解为是政府的意志和行为,可看成是内部管理事项;但对体育设施的占用拆除或改变功用的申请,则很多并不来自于体育系统内部,特别是体育社会团体和体育类民办非企业的成立或登记的申请,其主体明显不是行政机构,无论如何在形式上也无法列入政府的内部管理事项。同时,有些重要的国际和全国性体育竞赛,国家体育总局仅是对申办或承办主体进行审核,其最后的批准权在国务院,如奥运会、亚运会、全运会、全国城运会、全国体育大会等,这是体育领域中存在的一种较为特殊的行政审批行为。此外,有关体育规章还规定了由体育行政部门通过审批确定各类体育组织的特定体育资质的行政事项,如对体育传统项目学校、国家奥林匹克体育后备人才基地、国家体育训练基地、全民健身活动中心的命名审批等,但现有的体育行政审批事项中并未将其列入。目前,对非行政许可的行政审批所存在的一些问题,已经引起了有关学者的关注。[19]如何认识和把握好如上的这些体育审批行为,同样需要进一步加强研究。
3.2体育行政许可与体育行政确认
行政许可活动包括一系列确认的内容和过程,需要对行政相对人是否具备条件的有关事实进行确认,还要对其是否具备获得行政许可的资格和行为能力给予确认。而行政确认,也是行政相对人申请由行政机关予以决定的外部行政行为。所以,行政确认容易与行政许可产生混淆。[20]在《行政许可法》实施之后,行政确认也作为一种独立的行政行为得以确立。行政确认是对行政主体针对行政相对人的申请,对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行认定、甄别、证明并予以宣告的行政行为。[21]
在贯彻实施《行政许可法》的过程中,国家体育总局曾对确认有关体育专业人员资格的体育行政行为命为“其他非许可项目”,包括社会体育指导员技术等级称号授予、教练员专业技术职务等级评聘、裁判员技术等级称号授予和运动员技术等级称号授予。[22]在后来国家体育总局公布的行政执法项目中,明确了行政确认行为,对之前的其他非许可项目内容进行了调整,从国家体育总局本身职权角度设立5项行政确认项目,包括:授予国家级社会体育指导员称号、对全国纪录的确认、国家级裁判员称号授予、荣誉裁判员称号授予和外国人登顶成功确认。
通过国家体育总局两次公布的上述项目我们可以看到,体育行政确认是体育行政机关对行政相对人业已存在的既有身份、能力和事实等法律地位、权利义务的确定和认可,是表明现有状态的宣示性行为,具有对之前事实、能力认定是否有效的前溯性法律后果,对后仅能起到预决的作用,不被确认的申请不会受到法律制裁。这样,就与行政相对人通过许可而新获得之前不得为之的活动资格和权利、法律后果不具前溯性而有后及性的行政许可行为区别开来。
目前我国体育行政确认项目主要包括这样几个方面:一是对法律事实的确认,如全国竞赛记录的确认、外国人登顶成功确认等。二是对各类体育专业人员资格与水平的确认,包括社会体育指导员、运动员、裁判员专业技术资格称号的确认,包括荣誉裁判员称号的授予,按照有关规章及已有实践还应有荣誉社会体育指导员称号的授予。关于教练员技术职务称号的确认,根据我国现行的人事管理体制,列入政府管理范围的专业技术人员职业资格审批,属于纳入国家行政许可范围的行政事项,故对国家体育总局明确的体育行政执法项目不再出现这一内容。此外,还有的地方法规规定了对从事体育活动能力的行政确认。如广西壮族自治区人大常委会规定,办理高危险性体育经营活动的注册登记,应当提供县级以上人民政府体育行政部门确认的可行性报告。[23]
3.3体育行政许可与体育行政登记
在体育行政管理实际工作中,还存在着一些依据有关法规、规章的规定,依申请由行政机关作出的登记行为。在行政许可中,包括公司、企业、事业单位和社会团体、民办非企业单位等组织的登记注册,登记也曾在行政许可理论中作为其中的一个类别,而且有关研究还提出了许可性登记和非许可性登记的划分,[24]故有必要再对体育行政登记比较体育行政许可做一些探讨。实际上,在《行政许可法》实施之后,过去与行政许可相混淆的一些行政行为都进行了独立化区分,行政登记同样也具有了独立存在的价值。[25]它虽要由行政相对人提起申请,但不像行政许可哪样是允许其从事之前禁止的行为和被赋予了新的特定权利与资格,而是对既有事实和权利的确认与记载,以便记录备查。只要符合法定条件,行政机关不能自由裁量,必须予以办理。
行政登记可包括依法对各种事实行为和法律行为进行登记。现有体育法规规章中直接明确进行登记管理的比较少,很多是以备案为形式的登记行为,还有些使用书面告知的用语。从内容来看,主要包括以下几种情况:一是国务院《公共文化体育设施条例》规定体育设施的管理单位要向当地县级体育行政部门备案,浙江等地也规定了开办游泳场所等向体育行政部门的备案要求。二是在各地行政许可制度改革撤销体育经营前置许可项目后,江苏、山东、贵州、黑龙江、福建等地方在地方性法规、规章中做出了体育经营活动要进行行政备案或书面告知的规定,浙江、成都则提出了对危险性体育项目经营的行政备案要求。三是北京、广州等地规定了对有关体育竞赛实行登记管理或行政备案的内容,黑龙江等地还规定申办国际性、全国性、跨地区的体育竞赛表演活动被批准后,要向国家体育行政部门备案。四是国家体育总局专门对国内登山活动在成绩认定后,要向国家体育总局备案。[26]五是原国家体委曾对社会体育指导员跨地区迁移,做出了办理迁出迁入登记的规定。[27]此外,从行政登记的法理出发,体育行政部门对所属企业进行的产权登记以及其他权属性登记等,也应是体育行政登记行为。
4 对设定我国体育行政许可行为的若干思考
我国在实施《行政许可法》,进行行政许可制度改革的过程中,对原有的行政审批项目进行了大量的削减和调整,其重要目的是为了转变和规范政府的行政作为,使政府回归间接管理的政府角色,[28]更为有效地实现其维护社会公共利益的行政管理职能。因此,针对体育领域的实际情况,有效实施体育行政管理,恰当设定体育行政许可行为,就不能仅仅将眼光放在行政许可数量的减少上。由于我国长期形成的政府直接办体育的体制制约,体育行政部门缺乏体现公共服务职能的社会管理和对体育中涉及公共资源配置和人身健康安全事项的有效干预,本来就很少使用的行政许可经消减后十分有限,势必影响体育行政部门有效实施公共事务管理的作为空间,难以适应体育事业和体育产业的发展需要,因而需要实事求是地增设新的体育行政许可项目。同时,随着体育社会化和产业化改革的日益深入,现行的某些体育行政管理行为也应在逐渐强化社会自治的嬗变中,逐渐淡出体育行政管理领域。正是基于这两个维度的思考,当前在设定我国体育行政许可及其相关行为方面至少应注意以下问题:
4.1 应重视高危险性体育活动行政许可的设定
在丰富多样的体育活动中,有一些项目存在较高的危险性,容易对参与者的人身安全造成伤害,如游泳、攀岩、滑雪、射击、射箭、滑翔伞、热气球、攀登高山等等。开展这些高危险性的体育项目,如果没有严格的操作规程和规范,如果不对其危险隐患进行有效控制和管理,势必会产生影响生命健康和社会安定的不良后果,并对这些体育项目乃至体育事业和体育产业的发展形成不利的影响。目前,我国仅对危险性较强的登山和射击等项目设定了一定的行政许可。为防范为数更多的高危险性体育项目自身所存在的安全隐患,目前仅靠市场和社会自律尚无法得以全面解决。政府现设定的对组织机构法人资质的行政许可,并不能解决体育的专业技术性问题也无法限制其开展这些危险性体育活动。体育行政部门在开展执法检查监督方面又缺乏限制性强制性的法律法规依据,一旦出现问题也难以追究责任和进行救济。为此,对开展这些直接关系参加者生命健康安全的高危险性体育项目活动,完全符合《行政许可法》设定行政许可事项的条件,近年来对其增设为体育行政许可项目的呼声日益强烈。在部分省地方立法对高危险性体育项目经营活动设立行政许可制度的基础上,由国家体育总局组织起草,目前已进入国务院法制办立法程序的《全民健身条例(征求意见稿)》中,拟制了“在全民健身场所或全民健身活动中设置专业性强、技术要求高、直接关系人身安全的体育项目,应当向县级以上体育行政主管部门提出申请并审核批准”条款,[29]实质上是要以行政法规的形式来设定新的体育行政许可。但由于增设行政许可项目本身的困难性,当前仍对这一条款能够最终获得通过存有担忧。无论如何,对高危险性体育活动设定行政许可是目前政府实施行政管理应予采取的必要手段,我们对此抱有热切地期待。
4.2 为保护体育场地设施需设定体育行政许可
体育场地设施的建设、使用和保护,是开展体育活动和体育事业发展的重要支撑条件与物质保障。《中华人民共和国体育法》、《公共文化体育设施条例》等法律法规中,都对体育场地设施做出了明确的规定,并列有禁止性条款。目前,体育场地设施等资源总量不足与现有体育资源利用率不高的现象,成为制约我国群众体育发展的突出问题。[30]尽管如此,还存在大量体育场地被侵占挪用的情况。据调查,全国体育系统被占体育场地就达303个,被占面积为245万平方米,被占用体育场地原始投资总额为13亿元。除海南、西藏和宁夏回族自治区外,其他省、自治区、直辖市均有体育场地被占用的情况。[31]因此,在有关的法律法规中,对占用、拆除体育设施和改变体育设施功用的审批,有着严格的程序性规定。而目前国家体育总局将其列入行政审批事项,则大大减弱了对体育场地设施的管理保护力度,无法有效解决体育场地被侵占破坏的现实问题。为了加强对体育场地设施的建设、使用和保护,我们认为,完全有必要按照《行政许可法》关于对涉及“公共资源配置”的有关问题可以设立行政许可事项的规定,明确将这一事项由行政审批调整为行政许可。
4.3 对体育竞赛要采取不同的审批方式
组织开展各种丰富多彩的体育竞赛,是体育中最具魅力和最为经常的活动形式。由于大型体育竞赛包括着复杂的运行环节并涉及到社会的多方面联系,特别是地区性、跨区域性乃至全国性和国际性的体育竞赛,其系统的复杂性和社会协调性就更加突出。因此,根据体育竞赛的实践和相关的规范性文件,对各种大型体育竞赛要进行审批管理。为了进一步规范对大型体育竞赛的审批管理,结合行政审批制度的改革,我们认为应根据情况分别对待,采取多样化的审批形式并通过有关的法规制度加以明确:一是对重大的综合性全国性和国际性体育竞赛的国务院批准程序,要通过有关立法做出明确的规范;二是对目前一些地方设定的举办或承办全国性、国际性或跨地区体育竞赛的行政许可,应与国家体育总局对举办全国和国际体育比赛的批准行为进行协调,统一到行政审批上来;三是对各种体育竞赛活动中涉及到高危险性项目的,应随着对该类体育活动与经营的行政许可的设立,一并纳入到体育行政许可的轨道;四是随着体育社会化改革的不断深入,一些大型体育竞赛活动,包括全国性的体育竞赛活动,可以逐步转移给体育社会团体进行行业化的自治管理,从行政审批管理中分离出去。
4.4 有区别地加强和改革体育专业人员的资质管理
体育事业和体育产业的发展需要建设一支高素质的体育专业工作队伍,对各类体育专业人员的资质管理构成了体育管理中的重要内容。目前,体育行业中除了专业技术职务的资质管理统一纳入到国家的人事行政制度管理以外,对特殊体育职业技能的鉴定管理尚没有明确为行政许可的性质。按照我国现行行政许可中“价格评估人员执业资格认定”、“计划生育技术服务人员执业证书核发”、“保险从业人员资格核准”等人员资质管理的行政许可定性,《全民健身条例(征求意见稿)》中关于“在全民健身场所或全民健身活动中从事专业性强、技术要求高、直接关系人身安全的体育项目健身指导、救助等工作的人员,应当通过相应职业资格鉴定,取得国务院人力资源和社会保障行政主管部门颁发的国家职业资格证书”的条款,可以认为是为相应体育人员的执业许可所设定的依据。该法规的颁布实施,为有效加强对游泳救生员、高危险性体育项目的社会体育指导员以及正在论证的运动防护师等体育专业人员的职业资质管理,提供了有力的保障。与此同时,我们也应在这一方面拓宽改革创新思路。一方面,对非危险性的体育职业技能的资质管理,不需要纳入行政许可序列而只进行行政确认即可;另一方面,对运动员、裁判员、公益类(志愿者型)社会体育指导员等非职业劳动岗位体育专业人员的资质认定,随着体育社会化、社团实体化改革的逐步深化和体育社会团体的地位和作用的实质性提高,又应改革现行的行政确认方式,逐步转移交由体育社会团体进行确认和批准。。
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