政府对环境投入的比较分析
关键词 环境投入 节能环保支出 支出结构
作者简介：刘冰丽，安徽大学管理学院。
中图分类号：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.054
改革开放以来，我国经济快速发展，各项经济指标飞速增长，国内生产总值从1978 年的3650.2 亿元增长至2018年的900309.5亿元，经济总量超过日本成为世界第二大经济体。但是在经济高速发展的同时，环境遭到了严重的破坏，环境污染严重。环境保护是准公共物品的一种，政府作为公共服务的提供者，也是提供环境基本公共服务的主要责任人，而财政是实现这一职能的主要方式。江苏、安徽和四川三省作为长江流域的三个重要省份，其环境保护的财政投入有着相似的地方也有不同的地方，对三省的节能环保支出进行比较分析，对三省的环境保护和治理将有着重要的作用。一、文献综述
由于我国早期的环境污染问题并不明显，不是财政保障的重点领域，因此，关于环境保护财政政策的研究始20世纪90年代初期。 随着环境污染问题日益严重，环境财政政策逐渐成为学术领域研究的热点。但由于环境保护支出科目2007年才单独设立，所以从财政支出角度开展相关研究的并不多。 苏明等以公共财政支持环境保护的理论阐述为基础，从存在的主要问题及其根源两个方面对我国环保财政支出进行全面阐述，根据这些存在的问题有针对性地提出了完善思路与政策建议。 卢洪友、祁毓认为，一直以来公共财政支出未把环境保护作为重点领域，处于财政支出的弱势地位，在政策层面尚需不断优化环境保护财政支出路径，提高环境保护支出在公共财政支出中的占比，由此才有可能从根本上扭转生态环境恶化的趋势，真正有效地改善大气、水及土壤等的环境质量。 吴洋通过分析我国自2007年收支分类科目改革以来的“环境保護”类、款、项级科目的完善与变化，指出环保支出科目需明确反映我国节能环保支出数额、工作重点及执行情况，支出科目的完善对于环保投入稳定增长具有重要财政保障作用。
以上学者的研究已有部分成果，但大多都是从整体上分析环境保护的财政支出，较少分析具体的省份，尤其是对不同省份之间的比较分析。本文以江苏、安徽和四川为例，对三省的节能环保支出进行量化比较，从而更好地了解节能环保支出结构和效率。二、节能环保财政支出分析
（一）支出总额
根据中国统计年鉴，得到如下数据（如表1所示）。从表中我们可以看出，节能环保支出总体呈增长趋势，从2009年的1934.04亿元，增长至2018年的6297.61亿元，2018年的支出金额是2009的3.25倍。虽然其中可能存在着通货膨胀和经济发展之类的因素，但是这一增长趋势仍然是非常可观的。节能环保支出占GDP比重一直保持着稳中求进的态势，从2009年的0.55%增长至2018年的0.70%。节能环保支出占一般公共预算支出比重也是相对比较平稳的，基本分布在2.5%-2.8%之间。节能环保支出增长率起伏较大，2009年到2010年的增长率为26.26%，2014到2015年的增长率为25.87%，但是2015年到2016年出现了负增长，其余年份的增长率还是相对平稳的。
表1：2009-2018年节能环保财政支出情况
（二）中央和地方支出比较
表 2：2009-2018年中央和地方节能环保支出的比较
在节能环保支出中，既有中央财政支出，也有地方财政支出，具体支出如表2所示。地方的节能环保支出金额总上呈增长趋势，从2009年的1896.13亿元增长至2018年的5870.05亿元。相较于地方的节能环保支出，中央的节能环保支出起伏较大，在2012年和2016年有下降趋势，2016年的下降是最为明显的，从400.41亿元下降到295.49亿元。从下表中我们可以看出，在节能环保支出中，地方政府扮演着更为重要的作用。地方政府财政支出占比均达到90%以上，且保持比较稳定的状态，中央财政支出占比相对较少，基本是在10%以下，但是中央财政支出占比总体上呈不断上升的趋势，从2009年的1.96%上升至2018年的6.79%，在2014年的时候占比达到了9.03%。
（三）三省节能环保支出比较
1.三省节能环保支出总额
三省的节能环保支出总体上呈增长趋势，江苏省的节能环保支出从2009年的147.60亿元增长至2018年的317.99亿元，安徽省的节能环保支出从2009年的59.27亿元增长至2018年的209.32亿元，四川省的节能环保支出从2009年的114.47亿元增长至2018年的226.90亿元。具体的增长趋势和变化情况如图1所示，江苏省的节能环保支出金额一直处于最高的水平，四川省的节能环保支出金额增长平稳，处于江苏省和安徽省之间，安徽省的节能环保支出金额一直处于最低水平，但是在2017年有明显的增长趋势，已经基本和四川持平。
图 1：三省节能环保支出总额
2. 三省节能环保支出占地区生产总值的比重
图2从三省节能环保支出占地区生产总值的比重方面进行了对比分析，江苏省的节能环保支出占地区生产总值的比重在0.3%-0.5%之间，从2009年至2018年一直处于最低水平。在2009年至2015年之间，四川省的节能环保支出占地区生产总值的比重一直高于安徽省，但是在2015年之后，安徽省的节能环保支出占地区生产总值的比重迅速提升，在2016年、2017年和2018年都远远超过了四川省。
图2：三省节能环保支出占地区生产总值的比重
3. 三省节能环保支出占一般公共预算支出的比重
随着地区生产总值的不断提升，三省的一般公共预算支出也呈现不断增长的趋势，节能环保支出占一般公共预算支出的比重随着时间的推移有一定的變化，但基本上都处于2%-4%之间。2017年之前，江苏省的节能环保支出占一般公共预算支出的一直处于最高水平，2017年，安徽省的节能环保支出占一般公共预算支出的比重超过江苏省，成为最高，2018年仍然保持最高的水平。2015年之前，四川的节能环保支出占一般公共预算支出一直处于江苏和安徽之间，属于中等水平，2015年，安徽省的节能环保支出占一般公共预算支出超过四川，2015年之后，四川的节能环保支出占一般公共预算支出的比重一直处于最低水平。
图3：三省节能环保支出占一般公共预算支出的比重
三、支出结构分析（一）节能环保支出款项
节能环保支出款项多，数据统计工作难度大，本文选取三省生态环境厅公布的年度部门决算作为数据来源，对三省2017年和2018年两个年度的节能环保支出结构进行对比分析。根据三省生态环境厅公布的年度部门决算数据，三省的环保支出款项主要包括环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、污染减排和其他节能环保支出，具体支出结构如表3所示。
表 3：节能环保支出款项
（二）三省节能环保支出结构
2017年三省的节能环保支出主要集中在环境保护管理事务、污染防治和污染减排，自然生态保护方面的节能环保支出最少。在环境监测与监察、污染防治、自然生态保护和其他节能环保支出4个支出款项中江苏省都处于最高水平，特别是在自然生态保护和其他节能环保支出中江苏省远远高于安徽省和四川省。在环境保护管理事务和污染减排2个支出款项中四川省处于最高水平，特别是在污染减排方面远远高于江苏省和安徽省，但是四川省的自然生态保护支出却为0。安徽省在节能环保支出款项中基本都是处于最低水平，特别是在环境保护管理事务、污染防治和污染减排方面与其余两省差距较大。
图4：2017年三省节能环保支出结构
2018年的节能环保支出结构和金额与2017年基本类似，只有在部分科目有小幅度的升降。江苏省每一个节能环保款项支出金额都呈递增趋势，污染防治支出增幅最大，从2017年的9678.65万元增长至2018年的24476.28万元。四川省的节能环保支出基本也都呈递增趋势，其他节能环保支出出现了减少，从2017年的826.97万元降至2018年的491.96万元，其中自然生态保护支出依然为0。安徽省的环境监测与监察和自然生态保护支出呈现下降趋势，其余节能环保支出款项也是呈现递增趋势。
图5：2018年三省节能环保支出结构
四、三省环境投入效果对比（一）空气质量
空气质量的好坏反映了空气污染程度，它是依据空气中污染物浓度的高低来判断的。空气质量优良天数越多，则证明该地区的空气质量越好，环境保护效果越明显。图6是江苏、安徽和四川三省2014年至2018年空气质量优良天数比例的显示，从图中我们可以看出四川省空气质量优良天数比例较高，基本稳定在80%以上，在三省中空气质量最好，江苏省的空气质量优良天数比例较低，基本上在70%以下，安徽省的空气质量优良天数比例基本处于四川省和江苏省之间，2014年，安徽省的空气质量达标天数比例基本与四川省持平，但是在之后却出现逐年下降的趋势，直至2018年才又出现回转趋势。
（二）细颗粒物（PM2.5）浓度
细颗粒物又称细粒、细颗粒、PM2.5。细颗粒物指环境空气中直径小于等于2.5微米的颗粒物。它能较长时间悬浮于空气中，其在空气中含量浓度越高，就代表空气污染越严重。虽然PM2.5只是地球大气成分中含量很少的组分，但它对空气质量和能见度等有重要的影响。与较粗的大气颗粒物相比，PM2.5粒径小，面积大，活性强，易附带有毒、有害物质，且在大气中的停留时间长、输送距离远，因而对人体健康和大气环境质量的影响更大。图7是江苏、安徽、四川三省2014年至2018年细微颗粒物（PM2.5）浓度的显示，从图中我们可以看出江苏省和四川省细微颗粒物（PM2.5）浓度呈明显的下降趋势，安徽省细微颗粒物（PM2.5）浓度虽然有所起伏，但是总体上也是呈下降趋势。
图6：三省2014-2018年空气质量优良天数比例
图7：三省2014至2018年度细微颗粒物（PM2.5）浓度
（三）森林覆盖率
森林覆盖率是指森林面积占土地总面积的比率，是反映森林资源的丰富程度和生态平衡状况的重要指标。江苏省2018年的森林覆盖率为15.2%，相比于2017年下降了0.6个百分点，安徽省2018年的森林覆盖率为28.65%，相比于2017年上升了1.12个百分点，四川省2018年的森林覆盖率为38.03%，相比于2017年上升了2.81个百分点。三省相比较来说，四川省的森林覆盖率最高，安徽省次之，江苏省的森林覆盖率最低。图7是近五年来各省造林面积的折线图显示，从图中我们可以看出，2014年安徽省的造林面积最多，为157745公顷，从2015年开始，四川省的造林面积远远超过安徽，一直处于最高水平，在2017年达到了658370公顷的高度。江苏省的造林面积一直处于最低水平，不仅与四川省有较大的差距，而且也远远落后于安徽省。
图8：三省2014年至2018年的造林面积
（四）水资源总量
水资源总量是指降水所形成的地表和地下的产水量，即河川径流量（不包括区外来水量）和降水入渗补给量之和。水资源总量也是反映当地生态平衡的重要指标。江苏、安徽和四川三省的水资源总量如图8所示，从图中我们可以看出，四川省的水资源总量处于最高水平，一直都处于2000亿立方米以上，在2018年达到了2952.6亿立方米。相反，江苏省的水资源总量一直处于最低水平，从2014年至2018年一直在500亿立方米左右，2016年的最高水平才达到了741.7亿立方米，2018年的水资源总量相比于2017年又出现了下降，只有378.4亿立方米。安徽省的水资源总量处于中间水平，处于1000亿立方米左右，相较于四川省来说处于比较低的水平，但是和江苏省相比，状况略好于江苏省。
圖9：三省2014年至2017年水资源总量
五、结论通过以上对江苏、安徽和四川三省的对比分析，我们可以总结出以下几点：第一，环境保护要结合地方的实际情况。四川省的环保投入虽然不是最高的，但是目前的环境状况相对来说却是最好的，而江苏省的环保投入较高，目前的环境状况却不是很理想，这和地方的自然基础以及现代化工业发展程度都有着密切的关系，所以在进行环境治理时一定要结合当地的实际情况。第二，节能环保支出结构要合理，不能顾此失彼。造成环境恶化的原因是多方面的，因此在进行环境治理的时候，一定要考虑多方面因素，力争做到源头治理、综合治理。第三，治理是对策，保护才是重中之重。我们不能等到环境恶化之后才去想办法治理，这样做就等于是亡羊补牢，即使投入了大量的财力物力，最后的效果也很难理想，最好的办法就是我们在平时的生活中就提高环保意识，防患于未然。
注释：
罗贤东.财政预算支出对我国经济发展影响的实证研究[D].南昌：江西财经大学，2012.
郭朝先，刘艳红，杨晓琰，等.中国环保产业投融资问题与 机制创新[J].中国人口·资源与环境，2015（8）.
苏明.我国环境保护的公共财政政策分析[J].内蒙古财经学院学报，2010（1）.
卢洪友，祁毓.我国环境保护财政支出现状评析及优化路径选择[J].环境保护，2012（17）.
吴洋.我国政府收支分类科目及支出决算中环保支出的变化评析[J].现代经济信息，2014（20）.
参考文献：
[1]张悦，林爱梅.我国环保投资现状分析及优化对策研究[J].技术经济与管理研究，2015（4）.
[2]黄国庆.地方政府财政环境保护效率研究[J].广西民族大学学报（哲学社会科学版），2011，33（6）.
[3]张硕.我国环境保护财政支出的现状及建议[J].河北经贸大学学报，2016（6）.
[4]徐顺青，逯元堂，陈鹏，高军.环境保护财政支出现状及发展趋势研究[J].生态经济，2018（2）.
[5]寇铁军，范丛昕.中国节能环保财政支出研究[J].东北财经大学学报，2019（1）.
[6]程承坪，陈志.省级政府环境保护财政支出效率及其影响因素分析[J].统计与决策，2017（13）.
