简析十八届四中全会的法治理论创新
念惠珍 王凤芹
[摘要]十八届四中全会既在中国法治史上树起新的里程碑，也吹响了法治中国建设的进军号。《决定》作为依法治国的纲领性文件，提出了“中国特色社会主义法治体系”的新理论和依照宪法治国理政的新理念，并且对依法执政的要求、党的领导与依法治国的关系做出了新表述。
[关键词]十八届四中全会； 法治体系； 依宪治国； 依宪执政
众所周知，党的十八届四中全会通过了依法治国的纲领性文件——《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的指导思想、目标任务和基本原则，既在中国法治史上树起新的里程碑，也吹响了法治中国建设的进军号。《决定》顺应时代要求，凝聚全党智慧，体现人民愿望，提出了很多新思想、新举措。本文仅就十八届四中全会在理论方面的创新做一简要分析，并求教于诸位同仁。
一、提出了“中国特色社会主义法治体系”的新理论
四中全会最突出的理论贡献是首次以党的文件形式正式提出了“中国特色社会主义法治体系”的新概念。其实，早在十五大时我们党就提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的任务，而后经过十几年的立法工作，在十一届全国人大四次会议上，全国人大常委会委员长吴邦国宣布，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，中国已经实现了从无法可依到有法可依的历史性转变。既然中国目前已经实现了有法可依，以后的任务就是如何实施法律的问题，因此，十八届四中全会顺势而为，提出了“建设中国特色社会主义法治体系”的新目标。法治体系与法律体系虽只有一字之差，内涵却大不相同，反映出党治国理政理念的重大变化：法律体系只是静态的制度体系，停留于立法层面，解决的是国家和社会生活各方面有法可依的问题，目的是使党和国家各项事业步入法制化轨道；而法治体系则是动态的法治系统，不仅强调立法的科学性，更强调严格执法、公正司法、全民守法等法律实施层面，目的是使党和国家各项事业全面走上法治化轨道。
四中全会不仅提出了“中国特色社会主义法治体系”的新概念，还界定了这一体系的丰富内容，它包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系5个子体系，是法律制度体系和运行体制的内在统一。把党内法规上升到“法”的范畴，纳入国家法治体系视野，既是对传统“法”（即国法——国家的宪法、法律、法规和规章）的突破，是一个重大的理念创新，也彰显出典型的中国特色，是对新一代中央领导集体强调的“治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度”的有效落实，充分体现了执政党对自身法治建设的自觉和自醒。
二、提出了依照宪法治国理政的新理念
四中全会的另一重大理论贡献是首次将依宪治国、依宪执政写进执政党的文件中，提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，既将宪法提升到作为最高法律本该应有的高度，摆在国家治理体系和治理能力现代化的核心，夯实了法治国家的根基，彰显了宪法的至高无上地位，也把宪法融入党的理政理念，挑起了法治国家的大梁，体现了党和政府对宪法的尊崇和敬畏。
党和政府之所以要坚持宪法至上，按照宪法治国理政，一是因为宪法是国家的政治宣言、根本大法，是治国理政的总章程。马克思早就说过：“在民主的国家里，法律就是国王”，而宪法是法律的国王。二是因为宪法是安邦佑民的保护神，是“一张写着人民权利的纸”，是通过法定程序上升为国家意志的人民意志与人民利益的制度表达。“五四宪法”明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“八二宪法”通过修改也把“国家尊重和保障人权” 、“公民的合法的私有财产不受侵犯”写了进去。三是因为宪法是党合法执政的依据，是党执政兴国的保证。“八二宪法”明确规定，中国共产党是中国的唯一执政党。宪法如此旗帜鲜明地规定党的唯一执政地位，关键在于党能够“立党为公、执政为民”，所追求的奋斗目标最符合广大人民的根本利益。如果党没有远大而高尚的政治追求，追逐的仅是自己阶级或集团私利，就无异于其他政党，其执政地位自然无法长久，迟早会陷入政党间的循环轮替。
三、对依法执政的要求做出了新阐释
依法执政是十六大提出的新概念，十六届四中全会时作为党的领导方式、执政方式和建设目标提出来，其内涵与要求是，中国共产党作为执政党必须在宪法和法律的范围内组织和领导国家政权，不得有超越宪法和法律的特权；党的正确主张必须通过法定程序，变成国家意志后才能去贯彻落实；党的领导干部必须带头守法，保证执法，推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化。而十八届四中全会《决定》进一步明确指出，“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”，这就对党依法执政提出了新要求——依据党内法规管党治党。众所周知，党规党纪是管党治党的法宝，党的先锋队性质和先进性要求决定了党规党纪严于国家法律：国家法律是所有公民的行为底线，党规党纪是党员干部的行动准绳。作为党员干部，既要模范遵守国家法律，更要自觉执行党规党纪，要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。
应该看到，就党的治国理政和管党治党两大任务来说，依规管党治党是依法治国理政的前提和保证，邓小平同志曾指出：“没有党规党法，国法就很难保障”。党只有严格管党治党，把自身建设好、管理好，才有资格与精力去治国理政，把国家建设好、治理好，这既对党组织加快扎紧制度笼子、构建“不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”提出了新任务，也对领导干部加强思想作风建设、提高思想政治素质和领导水平提出了新要求。
四、对党的领导与依法治国的关系做出了新表述
关于党的领导与依法治国的关系，社会上一直存在“党大还是法大”的质疑，这根源于人们对现行制度规定的不同理解：一方面，党章和宪法明文规定，法比党大——任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，不得有超越宪法法律的特权；另一方面，宪法和法律又都是党领导人民制定、执行和修改的，这在有的人看来，就是党比法大。理解上的偏差肯定会造成现实中的困惑。另外，在实际政治生活中，经常存在党组织凌驾于宪法法律之上、党的领导人毫无顾忌地干预司法工作的情况。像前政治局常委周永康在掌管政法委期间，严重干预司法，大搞“领导批示”、“未审先定”等，这势必会加剧人们对“党大还是法大”的疑虑。
四中全会拨云见日，对党的领导与依法治国的关系做出了系统表述：社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导也必须依靠社会主义法治；坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，是全面推进依法治国的题中应有之义；要把党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面；要把党领导人民制定宪法和法律同党坚持在宪法和法律范围内活动统一起来。这充分表明，党的领导与依法治国是不可分割的内在统一，而且党的领导和依法治国都是手段，人民当家作主才是目的，这就从理论上解决了党的领导与依法治国的兼容问题，澄清了“党大还是法大”的困惑，既有利于加强和改善党对依法治国的领导，也有利于规范和提高党员干部运用法治思维和法治方式推进工作的能力。
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