《中华人民共和国体育法》的法理分析
陆作生 周爱光
摘要：《体育法》是我国体育领域的基本法，对《体育法》进行法理学分析有利于更好的修改和完善《体育法》。研究认为：《体育法》的创制应遵守法规创制的原则；《体育法》的结构的确立，应从体育概念属性出发，抓住各体育领域的共性问题，重视体育过程中的基本关系，有利于体育的整体协调发展；《体育法》的法律规范应在认真分析理解和依据法律规范的概念、特点及其分类基础上来制定。
关键词：体育法；法理学；结构；法律规范
中图分类号：G80文献标识码：A文章编号：1004-4590(2009)03-0038-04
Abstract:Sports law is foundational law in sports field It is good for us to revise and improve sports law by analyzing it in jurisprudence We think that institution of sports law should conform to the principle of instituting statute Establishment of the structure of sports law should be at the beginning of sports notion We should grasp common questions in sports field, and pay attention to fundamental relationship in the course of sports, because it is in favor of all-round and concerted development of sports Rule of sports law should be drafted on the base of understanding and analyzing notion, characteristic and classification of rule of law
Key words: sports law; jurisprudence; structure; rule of law
《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》）的实施，标志着我国体育法制建设进入了一个新阶段。《体育法》是指导、规范和保障我国体育事业发展的重要法律，在我国法律体系中占有重要地位。《体育法》作为一部国家法律，不是仅对体育工作的某一方面进行规定的法律，而是从总体上对我国体育事业发展进行全面规范与保障的法律，是我国体育的基本法。［1］《体育法》从体育发展整体和全局出发，其内容涉及到我国体育事业发展的总的方针、任务、原则及战略上的措施，其法律规范主要是调解我国体育在国家、社会和公民当中发生的一系列重大体育社会关系，所以，有必要对《体育法》进行法理学分析。以法理学理论为依据，来分析《体育法》的创制过程及结构与内容，将有利于更好的修改和完善《体育法》。
1 《体育法》创制的法理分析
《体育法》的创制一般需要经历四个步骤：一是提出法律草案，即由有提案权的部门或个人向立法机关提出立法议案，争取立法机关列入会议议程；二是法律草案的讨论；三是法律草案的通过；四是法律的公布。1980年在全国体育工作会议上，根据经济形式和法制建设要求，首次提出了制定《体育法》的设想。原国家体委政策法规研究室也开始收集翻译国外许多外国体育法，编制了两本“现行体育法规汇编”，为拟定《体育法》草案做了必要的准备。1983年，在原国家体委《关于进一步开创体育工作新局面的请示》中，再次提出着手制定《体育法》的问题。以1984年第23届奥林匹克运动会上实现零的突破为契机，国家和社会推进了《体育法》起草工作，逐步将制定《体育法》纳入体育工作的重要日程。1986年6月，原国家体委正式成立《体育法》起草领导小组和工作小组，开始了《体育法》的研究制定工作，并于1992年3月将《体育法（草案）》呈报国务院。在党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制之后，原国家体委按照市场经济要求，对《体育法（草案）》做了进一步修改，并于1994年3月再次呈报了《体育法（草案送审二稿）》，至此，《体育法》被正式列入《国务院1994年度立法工作计划》。1995年6月2日，国务院第32次常务会议原则通过了《体育法（草案）》，提请全国人大常委会审议。同月下旬，第八届全国人大常委会第14次会议对《体育法（草案）》进行初次审议后，于8月29日第15次会议再次审议并进行表决，全票通过了《中华人民共和国体育法》草案。江泽民于同日签署55号令，公布《体育法》于1995年10月1日起生效。
从《体育法》创制过程来讲，虽然也经过酝酿和草拟，也争求过地方人大和政府有关部门的意见，但在当时还处于由计划经济向市场经济转型阶段，百家争鸣的民主气氛还没有形成，所以说《体育法》创制时，还不能说已经得到了充分准备和讨论，或者已经广泛的征求意见了。初创《体育法》有着重要的积极意义，为贯彻落实宪法原则，保障公民的体育权力提供了重要的法律依据；为实现体育工作依法行政和依法治体创立了直接的法律规范；为巩固、扩大体育改革开放成果，促进体育事业发展建立了全面的法律保障；为建立健全体育法规体系，进行配套体育立法奠定了坚实法律基础；为加强社会主义法制建设，促进经济与社会的发展增添了新的法律内容。［2］但当时表决时，《体育法》表现出来的依法治体的标志意义，里程碑式的价值更重要一些，所以很容易的全票通过了。也正因此，《体育法》规范的效用和保障力度并没有得到充分的研究和重视，问题不言而喻，所以，在《体育法》实施过程中探讨其完善的研究成果很多，这些研究也非常有实际意义。
目前，国家体育总局已将修订《体育法》纳入体育事业“十一五”规划，并已启动了《体育法》再次修订前期准备工作，第十届全国人民代表大会也建议加快修改进程。即将修改的《体育法》，其修改将会更加重视《体育法》的结构的合理性与内容完善程度，强调规范的效用和保障的力度，因此，修改体育法应在百花齐放，百家争鸣讨论研究中做好充分准备，在分析整理《体育法》的来源资料基础上，在《体育法》的继承、移植和改革中应针对体育发展过程出现的深刻的社会问题及需要调节的复杂体育社会关系，遵守体育国家体育法规创制的原则，对其结构进行调整，对其内容进行完善，以确定《体育法》规范的范围和力度，保障《体育法》在体育发展的实践中的实效性。
2 《体育法》结构的法理分析
《体育法》共分为八章，第一章总则，主要规定了立法目的和依据，也说明了体育发展战略和工作的方针、政策及其发展规划等；第二章社会体育，提倡、鼓励、支持全国各族人民、社会团体支持和参加社会体育活动，推动各项社会体育政策法规的贯彻等；第三章学校体育，规定了体育是学校教育的组织部分，明确了学校体育工作的责任与义务等；第四章竞技体育，规定了竞技体育各方面的管理制度，制定了竞技运动选材、训练、比赛及知识产权等方面的规范等；第五章体育社会团体，规定了国家鼓励体育社会团体按照章程开展体育活动，明确了国家社会团体的工作职责与义务等；第六章保障条件，规定了各种体育资源开发、规划、利用和管理等，力促为各领域体育发展提供必要的各种条件保障等；第七章法律责任，规定竞技体育中违法违规行为的法律责任，规定了体育活动场所和安全及其财务方面的管理责任；第八章附则，规定了中央军委依照本法制定开展体育活动的具体办法和本法实行日期。
从以上结构可以看出第二、三、四章主要是对体育领域进行了规范，而其它章的规范都是为了各领域更有序发展，所以《体育法》的结构主要是按体育领域来确立的，其结构主体是二、三和四章。从法的逻辑上来讲，这种结构使《体育法》法律规范的主体不明确，主体不明确带来的主体之间的多样性关系也难以确定。即使对同一类主体及其关系进行规范，也会因体育领域的不同，其规范准则也存在一定的差异，这就使体育法难以从宏观的角度，从体育整体性来做出统一的规范。例如，对运动员的规范问题，在竞技体育领域和学校体育领域上的法律规范就存在差异。同样都是运动员为什么还存在差异呢？就是因为运动员是在学校而不是在运动队吗？不是，是因为《体育法》把体育分成各领域来规范本身就容易造成这种现象的存在。《体育法》是体育的基本法，不能从各体育领域出发来对所有的体育领域行为进行规范，应从体育的概念属性出发，从体育各领域共性出发，而不是从体育范畴外延分类和体育各领域的差异性出发来对体育加以规范。
《体育法》规定：体育工作坚持以开展全民健身活动为基础，实行普及与提高相结合，促进各类体育协调发展。而现行《体育法》从体育领域出发来确定《体育法》结构，让人感觉到体育领域存在着严重“条块”分割现象，竞技体育在《体育法》中受到高度重视，全民健身领域有被边缘化的感觉，没有充分的体现出体育的普及与提高相结合的协调发展思想，反而容易感到竞技体育才是《体育法》规范的重点，而其它体育领域规范只是轻描淡写的点缀，这样的结构会人为割裂体育各领域之间的关系。另外，在三个领域中教学、训练、比赛过程中主体及其关系都有，如果对各领域一一进行规范其权力和义务，《体育法》的法律规范就会有重复之嫌，体现不了《体育法》作为基本法从宏观系统来对体育规范的特性，然而不一一规范就没有具体规范的内容，有时只好在体育行业规范中体现，于是本来就应在《体育法》中统一进行规范的共性的问题，在体育领域或行业中被规范得五花八门。《体育法》对体育所生产的基本关系没有统一规范，就会因五花八门的规范而引起冲突，解决纠纷的法律依据就难以寻找。
现行的《体育法》的某些规范的主体不是不明确，就是具有多层次性和多元性，这主要是因为：一方面是因为忽视体育的共性要求，人为的过分关注体育各领域的差异所造成的，一方面是把《体育法》看成了包罗万象的体育法规，什么东西都往里装的误解造成的，所以最终结果造成了体育法规范主体的迷失或多样。
从体育概念属性出发，着眼于体育各领域共性规范角度来研究如何确定《体育法》的结构，将有利于发挥《体育法》作为基本法的作用，有利于明确《体育法》规范的主体及体育过程中的基本关系，如，有利于规范师徒之间的关系，也有利于规范运动员与俱乐部之间的关系等。体育是为实现体育价值，以体育运动为主要内容，有组织的文化活动。如何更好的规范参加体育运动的主体及其组织活动，才能更好的实现体育价值是《体育法》制定的宗旨。所以从这个角度讲，《体育法》的结构应包括参加体育运动的主体及其组织，其结构除了总则及附则外，应包括以下几方面：一是体育行政管理与监督；二是体育运动休闲与健身；三是体育教学与训练；四是体育表演与比赛；五是体育经营过程与保障。当然这样确定的结构不会人为割裂体育各领域之间的关系，而是把体育作为一个整体促进其协调发展。不能只对竞技体育中的比赛进行规范，大众体育、学校体育的比赛同样需要规范。从原则方针上来讲，对不同领域体育比赛的规范应是大同小异，“小异”的规范应在体育各领域法规中体现，《体育法》是体育的基本法，不能穷尽所有的规范，大而全，不能发挥《体育法》作为基本法的作用。
体育管理与监督的规范是对体育管理与监督的制度进行的规范，包括对所有体育各领域内的管理与监督制度；体育运动休闲与健身的规范是对社会公民享受和参加体育文化活动提高生活质量为目的的权力和义务的规范，公民是指所有的公民，当然也包括体育各领域的公民；体育教学与训练的规范是对教者与学、练者行为的规范，包括群众性的，也包括教育领域和竞技领域的，而不是单一对学校体育或者竞技体育中的教学与训练的规范；体育表演与比赛规范是对参加表演与比赛者的权力和义务进行的规范，学校体育中也有表演与比赛，群众性体育活动中也有表演与比赛，它们都在规范之中；体育经营与保障规范是对体育经营者的权力和义务的规范，不仅包括体育产业部门，这里也包括学校体育、社会体育、竞技体育、社会团体以及各类体育俱乐部在内的所有经营者权力和义务进行的规范，当然也可以说包括营利性企业的体育经营，也包括事业单位及非营利组织的体育经营。
本研究所确立的结构是以体育行为主体及其基本关系来确立的，每一部分都有明确的主体，体现的就是主体之间的权利义务关系。主体就是通过不同的权利义务关系而划分开的。体育法领域涉及的并非是单一的一种法律关系，所以在不同的部分规范的主体及其关系是不同的。第一部分规范的主体是各级体育行政管理与监督的部门及其分级管理与监督之间的关系；第二部分规范的主体是公民与体育文化及其在休闲健身方面的关系；第三部分规范的传授者与学习者及其在传授与学习或训练过程之间的关系；第四部分规范的是表演者或比赛者与观看者之间的服务与消费关系；第五部分规范的是体育经营者及其在资源开发与利用和提供保障的过程中的各种关系。
《体育法》不宜以体育领域的划分来确定其结构，但不能说我国对体育各领域就无需规范了。体育各领域法规应在我国体育法规体系中占有一定地位，不是无需，而是必需要有系列的法规对体育各领域进行规范，但从体育各领域特点出发来规范体育各领域的法规不是体现在《体育法》中，而应存在于体育各领域法规中。体育各领域的法规应存在于第二个层次当中，各层次体育法规的地位与作用是不同的，如果在《体育法》中强调体育各领域法律规范内容，不仅没有认识到《体育法》作为体育基本法的意义，而且体育各领域法规也难以独立成为体育法规系统的一个重要部分或层次，也难以对体育各领域进行“宜细不宜粗”的差异性规范。
总之，《体育法》要想作为体育法规中的基本法，必须从体育概念属性出发，必须抓住各体育领域的共性问题，必须重视体育过程中的基本关系，只有这样才能使《体育法》的结构趋于合理，才能发挥《体育法》作为基本法的作用，才能促进体育各领域和谐发展。
3 《体育法》的法律规范的法理分析
3.1从法律规范的概念及特点来分析《体育法》的法律规范
法律规范是指通过一定法的渊源表达的，规定社会关系参加者法律上的某种具体的权利和义务，具有严密的内在逻辑结构的特殊行为规则。法律规范是针对某一类事实状态做出的规定，它适用于某一类人，而不是对某一件特定的事或特定的人做出规定。其基本特征是：一是法律规范是由国家制定、认可，由国家强制力保证的行为规范；二是法律规范规定了社会关系参与者法律上的权利和义务；三是法律规范是普遍适用、并能反复适用的；四是法律规范具有严密的逻辑结构。［3］从现行的《体育法》中可以看出其法律规范的强制力不够，法律规范的体育行为主体及其关系缺失，有些即使提到的体育行为主体，其权力和义务规范也不是很明确，还有些规范不能普遍、反复适用，其逻辑结构也不严密。
在强制力方面，如《体育法》中规定：公共体育设施应当向社会开放，方便群众开展体育活动，对学生、老年人、残疾人实行优惠办法，提高体育设施的利用率。虽然有这一规定，但现在特别是中小学校、事业单位的体育设施向社会群众开放的还很少，国家强制力度没有体现出来。
在体育主体及其关系方面，有许多缺失的地方。体育主体及其关系不仅包括体育行政或经营部门的管理者及其关系，还有许多主体及其关系在现行的《体育法》中没有对其规范。体育经营者、体育活动的指导者、体育活动的练习者、体育竞技表演者等等主体及其关系都有不明确或缺失之处。
在权力和义务方面，如《体育法》中规定的“国家对优秀运动员在结业或升学方面给予奖励”、“规定地方各级人民政府应当为公民参加体育活动创造必要条件”、“各级人民政府应当采取措施，为老年人、残疾人参加体育活动提供方便”、“学校应当创造条件为病残学生组织适合其特点的体育活动”条款中的“奖励”、“必要条件”、“提供方便”、“创造条件”等词都很笼统宽泛，法人和公民行使权力和义务标准“可大可小”，这样一来其权力和义务存在极大的不确定性。
在逻辑结构方面，《体育法》中有的法律规范的逻辑结构也不够严谨。法律规范是由适用条件、行为模式和法律后果三个要素构成，而现行的《体育法》大部分条文只有行为模式，没有相应的法律后果，适用条件也不太清楚。如，“学校必须开设体育课，并将体育课列为考核学生学业成绩的科目”，如果学校没有开设体育课，没有将体育课成绩列入学生考核成绩中，后果是什么并没有规定。在现行《体育法》的法律责任一章中共有6条，而法律规范的行为模式在《体育法》中很多，这造成大部分法律规范只有行为模式，没有相应的行为后果。没有责任后果的法律规范，使得现行《体育法》的许多规定的行为难以兑现，触犯《体育法》的行为无法处罚。如第18条“学校应当创造条件为病残学生组织适合其特点的体育活动”的要求显然属于法律的强制性规定，但《体育法》中却没有这方面的法律责任规定，所以，在许多学校即使有病残的学生被忽视，被冷漠，责任也无处追究。在《体育法》中有“弄虚作假”、“寻衅滋事”等适用条件，其含义非常不明确，那么行政执法者在执法的过程中没有一个相对固定、硬性的标准，执法者很可能凭自己的心情、喜恶随意执法，从而产生行政权力的滥用［4］。
现行《体育法》中有些法律规范也不能普遍或反复适用，“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁”的法律规范就不适用，“学校应当按照国家有关规定，配备合格的体育教师，保障体育教师享受与其工作特点有关的待遇”的法律规范往往难以反复适用，经济条件好时就能得到国家规定的待遇，不好时可能就没有与工作特点有关的待遇。
3.2 从法律规范的分类来分析《体育法》的法律规范
从法律规范的行为模式来看，法律规范可分为授权性规范、义务性规范和权义复合性规范。授权性规范是指示人们可以作为、不作为或要求别人作为、不作为的规范，授权性规范的特点是为权利主体提供一定的选择自由，对于权利主体来说不具有强制性，它既不强令权利人作为，也不强令权利人不作为，它为权利人提供了一个选择的空间；义务性规范与授权性规范不同，义务性规范具有强制性和必要性，义务主体没有选择的可能性，不能由义务人随意改变，对义务主体是不利的；权义复合性规范是指兼具授予权利、设定义务两种性质的法律规范，大多数权义复合规范是对有关国家机关组织和活动的规范，规范的主体一方面有权做出一定行为，另一方面做出这些行为又是他们不可推卸的义务，它即具有授权性规范特点，又具有义务性规范的特点。按法律规范内容的确定性程度的不同，法律规范可以分为确定性规范、委任性规范和准用性规范。［5］确定性规范是指法律规范的内容明确、肯定和具体，无须再援用其他法律规范来补充或说明，且可直接适用的规范；委任性规范是没有明确规定行为规范内容，而是委任某专门机构加以规定的法律规范；准用性规范没有明确规定行为规则内容，但可以援引其他的法律规范来明确规范的内容。从法律的功能上看，法律规范分为调整性规范和构成性规范。调整性规范是对已有各种行为方式进行调整的规范，它的功能在于控制行为，在法律规范中占有多数；构成性规范是要求人们按规范的行为要求去活动的规则，与调整性规范不同，构成性规范内容没有产生之前，该规范所涉及的行为不可能出现。按照法律规范强制程度，可以把法律规范分为强制性规范和指导性规范。强制性规范是指行为主体必须作为或不作为的规范，义务性规范大多数都属于强制性规范；指导性规范是指允许行为人可以自己决定是否按规范指定的行为来做事，规范只是具有指导意义而不具有强制性。
从法律规范的分类来看，现行的《体育法》也有许多不足之处。《体育法》中授权性规范比较多，即使有义务性规范但因缺乏行为后果，所以法律规范的力度不大。特别是对于体育行政管理部门的授权性规范多，而相应的义务规范却很少见，对于出现“假、黑、药”、“粗、乱、危”体育现象，体育行政管理部门在什么样的适用条件下应承担什么样的责任并没有明确规范。《体育法》中确定性规范占多数，然而确定性规范中责任处罚都是行政处罚，并没有经济上的制裁，一些确定性规范难以有效打击违法行为，尤其对没有行政级别的主体来说难起到作用。对于委任性规范在实践中也遇到了难以调和的矛盾，“在竞技体育活动中，有贿赂、诈骗、组织赌博行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任”其依据的法律不明，在“足球黑哨”案件中就可以看出司法介入就成了问题。《体育法》中准用性规范也有不足之处，“学校应当按照国务院教育行政部门规定的标准配置体育场地、设施和器材”，但我国现实中许多城市用地少，经费少，还难以达到规定的标准，这类准用性规范何时能真正起到规范作用呢？《体育法》对许多体育主体行为缺乏调整性规范，如，体育明星形象权、非专利的运动技术发明、体育经纪人资格等都没有制定相应的调整性规范。构成性规范也有缺失之处，《体育法》对体育权力这一构成性规范还不是很重视，如“不得强迫学生参加体育比赛”之类的以人为本的构成性规范很少。另外，《体育法》中“鼓励”、“支持”性词语用的比较多，可以说《体育法》更多的是指导性规范，“鼓励”和“支持”本无可厚非，但在这些政策法规的鼓励下，我国体育发展已经出现了前所未有的繁荣景象，《体育法》对违法违规行为约束力越来越显得“力不从心”，尤其在处理体育纠纷时常常处于有法难以的尴尬局面。
总之，从法理学分析来看，《体育法》创制程序性不足，民主作用没有充分发挥，《体育法》就会存在先天性不足； 从体育领域角度出发确定《体育法》结构的，会割裂体育各领域之间的关系，《体育法》规范的主体及其关系就迷失和凌乱，《体育法》就会丧失基本法的地位；不认真分析理解和依据法律规范的概念、特点及其分类来制定《体育法》的法律规范，《体育法》的法理性就不足，其规范就难以在实践中得到更有效地实施。
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