论体育协会的诉讼地位及相关制度的完善
叶小兰
摘要：“凤铝”篮球俱乐部和“光谷”足球俱乐部因对体育协会的决定不满而退出各自所在的体育协会。在退出以后，按照现行的法律制度，无法通过诉讼进行权利的司法救济。从法律上看，俱乐部与单项体育协会之间的关系有两种：一是平等的民事法律关系，二是隶属型的管理关系。这两种情形下产生的纠纷可以分别通过民事诉讼和行政诉讼来解决。《体育法》和三大诉讼法应进行修改，明确体育协会的诉讼地位，同时应建立全国性体育仲裁机构作为诉讼机制的补充。
关键词：体育协会；俱乐部；民事诉讼；行政诉讼；仲裁
中图分类号：G80文献标识码：A文章编号：1004-4590(2009)03-0016-04
Abstract:“Fenglu” basketball club and “Guanggu” football club have exited from their own sport association for they dissatisfied with the decisions of the sports association But after their exit, they cant protect their rights through lawsuits according to current laws There are two relations between clubs and sport association: equal civil relation and managerial subject relation The conflicts in these two relations can be settled by civil suit and administrative suit The Sports Code and other procedure laws should be amended to give a clear suit position of sport association Nationwide sports arbitrator is necessary as a complement to the lawsuit system
Key words: sports association; sports club;civil suit;administrative suit;arbitration
1 两案的案情简介
案件一：广东凤铝铝业男子篮球俱乐部有限公司（下文简称凤铝俱乐部）是2008赛季全国男子篮球联赛（NBL）决赛阶段的冠军，与亚军天津荣钢、季军青岛双星俱乐部共同获得中国男子篮球职业联赛（CBA）2008-2009赛季的准入评估资格。此项评估工作由中国篮球协会（下文简称“中国篮协”）下设的中国男子篮球职业联赛委员会（下文简称“CBA联赛委员会”）负责，评估依据是《2008-2009赛季中国男子篮球职业联赛俱乐部准入实施方案》（包括《准入办法》和《准入标准及评估细则》）。评估小组于2008年8月4日至7日，对三家俱乐部进行了实地考察。9月4日CBA联赛委员召开会议，经无记名表决：天津荣钢入选、青岛双星候选、广东凤铝落选。10月6日凤铝俱乐向国家体育总局提出申请，请求总局撤销中国篮协的准入决定，确认凤铝俱乐部具有2008-2009赛季CBA联赛的参赛资格。10月21日体育总局的回复认为，凤铝俱乐部所提出的事项不属于国家体育总局受理的信访事项，请依法向有关社会团体或有关单位提出。10月22日，凤铝俱乐部向北京市第二中级人民法院递交对中国篮协的行政诉讼状。10月28日，北京市第二中级人民法院裁定：凤铝俱乐部的行政诉讼，不符合起诉条件，不予受理。11月2日，凤铝俱乐部决定退出中国篮协。
案件二：2008年9月28日，武汉光谷足球队（下文简称武汉光谷队）客场对阵北京国安足球队。光谷队44号球员李玮锋与国安队18号球员路姜间发生肢体碰撞，路姜被裁判员出示红牌罚出场。赛后，北京国安俱乐部向中国足协提出上诉，要求处罚武汉队相关犯规球员。9月30日，中国足协公布了处罚决定：停止李玮锋、路姜中超联赛比赛各8场，并各罚款人民币8000元。10月1日，武汉光谷足球俱乐部宣布退出中超联赛。10月2日下午，武汉光谷足球俱乐部召开新闻发布会，解释了退出中超的原因：由于中国足协始终坚持其草率的、不公正的判罚，直接导致了俱乐部在今后的赛程中会处于一个非常艰难的境地，为此，俱乐部被迫做出退赛决定。退赛后武汉光谷足球俱乐部没有进行起诉。
2 案件所涉及的法律问题
上述两个案件涉及我国两大著名联赛和两大顶级单项体育协会，影响深远。从起因上来看，都是对体育协会的决定不满而宣布退赛。而且，在退赛以后，都存在无法进行司法救济的情形。
在凤铝案中，CBA联赛委员会根据中国篮协制定的《2008-2009赛季中国男子篮球职业联赛俱乐部准入实施方案》，对俱乐部参加CBA联赛的资格进行投票表决。但问题是《方案》中并没有明确规定俱乐部获得CBA联赛的参赛资格必须经过CBA联赛委员会的投票表决。根据CBA章程的第13条的规定，CBA联赛委员会的职权包括“审议批准有关罢免或增补联赛委员会委员的议案”等十项，但没有规定可以投票决定俱乐部的参赛资格。虽然过去实施过联赛委员会表决决定俱乐部参赛资格的做法，但新的方案中没有明确规定要进行投票表决。显然，凤铝俱乐部对投票进行表决的做法的合法性表示质疑就有理可据。由此导致的法律问题是，凤铝俱乐部不服CBA联赛委员会的表决结果，该如何从法律上进行补救。既然CBA联赛委员会依据的是CBA的章程和中国篮协的方案，而章程和方案的效力都是由中国篮协最终决定的，那么凤铝俱乐部从法律上说只能直接起诉中国篮协。但凤铝俱乐部提起的行政诉讼却被法院驳回。根据凤铝俱乐部律师的解释，北京市第二中级人民法院依据《行政诉讼法》第41条的规定，该案不符合起诉条件，最终作出不予受理的裁定。
与凤铝案不同的是，武汉光谷队在退赛后并没有进行提起诉讼。因为根据《中国足球协会章程》第62条的规定，“会员协会、注册俱乐部及其成员，应保证不得将他们与本会、其它会员协会、会员俱乐部及其成员的业内争议提交法院，而只能向本会的仲裁委员会提出申诉。”表面上看，尽管足协规定内部纠纷不得诉诸于法律属霸王条款，但武汉光谷足球俱乐部既然选择成为中国足协的会员单位，就等于认同这些规定的。即使武汉俱乐部起诉中国足协，法院也可以根据足协章程不予受理。
从法律上来讲，这个两个案件都俱乐部与体育协会之间的纠纷。根据《社团登记管理办法》，体育协会是社团法人。而体育俱乐部一般是企业法人（如中国足协章程第45条规定，足球俱乐部是“以市场运作为手段……具有独立法人资格的组织。）所以，两者之间的纠纷属于法人之间的纠纷。但这种法人之间的纠纷具有复杂性，不是简单的民事或行政纠纷。其中的核心问题在于，体育协会与其会员之间的纠纷是否最终可以通过诉讼加以解决，如果可以，体育协会应处于什么样的诉讼地位，俱乐部应提起何种诉讼。
3 是否可以提起诉讼
体育协会与体育俱乐部之间都是法人，为普通社会主体，从法律上看，两者的关系有两种：一是平等的民事法律关系，二是带有隶属型的管理关系。笔者认为，这两种情形下产生的纠纷都可以通过诉讼进行处理。
在2002年，广州吉利俱乐部曾起诉中国足协侵犯了其名誉权，中国足协认为其与俱乐部之间的关系不是平等的民事主体之间的关系，而是管理与被管理关系，不属于民事案件的受案范围。法院驳回了原告的起诉，依据是《最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题解释》第4条的规定，“国家机关、社会团体、企事业单位等部门对其管理的人员做出的结论或处理决定，当事人以其侵害名誉权向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”从这个案件的处理结果来看，体育协会与体育俱乐部之间不是平等的民事关系，而是具有隶属性的管理与被管理关系。而且，从现实来看，体育俱乐部与体育协会之间也一直是管理与被管理的关系。足协有权处罚足球俱乐部和注册的职业球员，篮协也同样有权进行处罚。因而，表明看来俱乐部对体育协会的决定不服似乎可以提起行政诉讼。
但根据《行政诉讼法》第2条的规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从法律条文的字面规定可以看出，俱乐部体育协会的决定又无法提起行政诉讼，因为体育协会不是行政机关。根据《行政诉讼法》第41条的规定，“提起诉讼应当符合下列条件:（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”所以，法院裁定不予受理凤铝俱乐部提起的行政诉讼并没有违法。2002年，长春亚太俱乐部不服中国足协的处罚，也曾提起行政诉讼，但法院以“不属于行政诉讼受案范围”而裁定不予受理。
那这样岂不是俱乐部无法通过司法途径维护自己的合法权益？笔者认为并非如此。从法理上讲，没有救济就没有权利，在现代法治社会中，权利救济的方法包括私力救济、公助救济和公力救济。其中，公力救济即国家司法或诉讼乃是权利救济体系中最为重要的方法。在现代国家的三种基本权力划分中（立法权、行政权和司法权），司法权被赋予了解决社会纠纷的最终力量。我国宪法第123条规定，法院是我国的审判机关。这就意味着有关社会纠纷从法理上说都可以上升到司法程序进行解决。一般来讲，司法权是不能干涉自治组织对其成员的自律性管理行为的，这就如同法院不能介入私人行政领域一样。但是，如果绝对地坚持这种逻辑则会导致了私权的无限上升，直至否定了国家公权力对社会的管理作用，而且也剥夺了自治组织成员的最终权利救济权。俱乐部与体育协会之间的纠纷还谈不上由于政治或其他特殊原因而超越了法律解决范围，从法理上说，应该赋予俱乐部相关的救济权利。
此外，具体到本文的案件，就《中国足球协会章程》第62条的规定来说，“会员协会、注册俱乐部及其成员，应保证不得将他们与本会、其它会员协会、会员俱乐部及其成员的业内争议提交法院，而只能向本会的仲裁委员会提出申诉。”这个条款很明显不合法。比如，根据《体育法》第29条规定，“全国性的体育协会对本项目的运动员实行注册管理。经注册的运动员，可以根据国务院体育行政部门的规定，参加有关的体育竞赛和运动队之间的人员流动。”如果运动员对足协仲裁委员会作出的人员流动方面的裁决不满意怎么办？足协章程难得可以否定法律赋予公民的合法权利？中国足协的章程根据《民法通则》、《体育法》的有关精神制定，而《民法通则》规定“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”所以足协的章程明显不符合法律的规定。根据《民事诉讼法》第108条的规定，原告只要符合相应的条件就可以起诉，至于是否受理这需要法院进行裁定。一个协会的章程怎么可以剥夺俱乐部的起诉权。
对于足协内部的仲裁委员会，其合法性和公正性也存在着许多值得质疑之处。在我国的法律中，当事人可以根据《仲裁法》订立仲裁协议来解决纠纷，仲裁具有一局终裁的效果。但根据《仲裁法》第10条的规定，“仲裁委员会可以在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市设立，也可以根据需要在其他设区的市设立，不按行政区划层层设立。仲裁委员会由前款规定的市的人民政府组织有关部门和商会统一组建。设立仲裁委员会，应当经省、自治区、直辖市的司法行政部门登记。”很明显中国足球协会内部的仲裁委员会不是仲裁法所规定的仲裁机构，也就是说足协规定的仲裁机构不具有终极仲裁的法律效力。那这样足球俱乐部与足协之间的纠纷必然要通过诉讼加以解决。所以，对于俱乐部与体育协会之间的纠纷，从法理上说，最终都应该可以通过诉讼加以解决的。
4 应该提起何种诉讼
如前所述，体育协会与俱乐部之间有两种关系。一种是地位平等的民事关系，依据《民法通则》和《民事诉讼法》，这种纠纷可以通过民事诉讼来加以解决。根据《民法通则》第三十六条的规定，“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”《民事诉讼法》第三条规定，“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”法人所拥有的民事权利之一就是行使第二性的救济权（即诉权），以维护自己的合法权益。体育协会每年都向会员收取会费，然后提供相关的服务，俱乐部获得的相关资讯、注册、培训等服务都是付出对价的。因此当体育协会没有按照协会章程提供约定的服务或提供服务过程中出现侵权现象，俱乐部可以以体育协会为被告提起民事诉讼。虽然吉利俱乐部的起诉因为法院不受理管理和被管理关系中名誉权纠纷而被驳回，但笔者认为，在类似的案件中，如果俱乐部对中国足协的相关做法不服，则可以提起侵权诉讼或违约诉讼，以体育协会侵犯了财产权或名誉权以及协会违反约定等为理由提起诉讼。对体育协会与俱乐部之间的侵权或违约诉讼法院应当受理。当然，反过来，体育协会也可以作为民事主体起诉俱乐部。
俱乐部与体育协会的另一种关系是管理与被管理的关系。在对体育协会相关管理行为（如处罚）不服的案件中，从目前行政诉讼法的直接规定来看还无法提起行政诉讼。因为“行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律、法规或规章授权的组织的具体行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参加人的参加下，对具体行政行为的合法性进行审理并作出裁决的活动。”行政诉讼原告是认为自己的权利受到行政机关侵犯的公民、法人或其他组织，而被告是行政机关和法律、法规或规章授权的组织。由于体育协会不是行政机关，所以不能提起行政诉讼。笔者认为这里应该更深入地进行分析，仍分别以中国篮协和中国足协为例。
目前，体育协会的权力主要由两部分组成：一是法律法规授予的或是行政机关向行业协会部分转移的国家公共行政权。二是基于成员的一致同意而产生的自治管理权。根据国家体育总局官方网站的介绍，国家体育总局篮球运动管理中心是具有篮球项目行政管理职能的直属事业单位，又是中国篮球协会的办事机构。很明显中国篮球协会与篮球运动管理中心是“一个机构，两块牌子”，本质上中国篮协仍是具有行政管理职权的事业单位，属于行政机关的范畴。在凤铝案件中，中国篮协制定了2008-2009赛季的准入方案，要求“所有参加或申请参加联赛的俱乐部必须承认并遵守《中国篮球协会章程》，服从中国篮协的统一领导”（第3条）。而第4条则要求“所有参加或申请参加联赛的俱乐部必须承认并遵守《中国男子篮球职业联赛委员会章程》”，而CBA章程有规定，“联赛委员会是联赛的管理机构，在中国篮协授权范围内，负责联赛及与之相关的各项事务。”这样的规定实际上是中国篮协在授权给CBA联赛委员会行使相关的行政管理职能，CBA联赛委员会的行为明显具有行政管理性。
所以，CBA联赛委员会的管理行为只能是一种行政职权委托的结果，即中国篮协的行政委托，对CBA联赛委员会的行为不服应该提起行政诉讼，法院应予以受理。而所谓的行政职权委托，又称行政委托，是指行政主体为了实现行政目标，在自己不能行使某项职权的特殊情况下，委托其他行政机关、有关组织或个人以该行政主体的名义行使该行政职权，行为的法律效果由委托行政主体承担的活动。在“凤铝”案中，中国篮协事实上进行了行政委托，由CBA联赛委员会来行使相关职权，但行为的结果应该由中国篮协来承担。从法律上说，中国篮协的这种做法是一种不合法的隐性授权，这种模糊的授权也导致了法院无法直接按照《行政诉讼法》进行案例受理。
而中国足协的地位与中国篮协不太一样。足协的章程是依据中华人民共和国《民法通则》、《体育法》制定的。但《体育法》并未明确规定相关体育协会的法律地位和职权，只是在第40条作了一个笼统的规定，“全国性的单项体育协会管理该项运动的普及与提高工作，代表中国参加相应的国际单项体育组织。”从法律规定来看，中国足协是社会团体，没有政府机关的行政权力。但从现实来看，行政机关可以，而中国足协等体育行业协会也可以基于管理关系对俱乐部或运动员的权利义务施加单方面的影响。如果从一种法哲学的视角来分析，国家从逻辑起源上可以看作是人民之间通过“社会契约”而建立的社会组织，人民让渡自己的权利形成国家权力，作为国家权力一部分的行政权侵犯公民权利时，公民可以提起行政诉讼。而体育协会的权力也来源于其成员的让渡，而且这种让渡是在国家的法律规定之下，根据实在的契约（即协会章程）而成立的，这种权力从本质上来说，与国家权力是一致的。从我国目前来看，由于相关法律的疏漏，还没有明确规定行业协会的权力性质和法律地位，导致了行业协会的诉讼地位很不明确。由于我国现行的政治体制等原因，行政管理权的行使存在着比较混乱的状况，有必要将体育协会等行业协会一类的社会中间组织的管理行为纳入行政诉讼的范围。这样有利于保护协会成员之间以及会员与非会员之间的公平竞争关系，有利于避免国家将权力转移给协会而带来的逃避责任的情形。所以对于体育协会的管理行为不服，其成员应可以提起行政诉讼。当然，这需要我国法律制度的进一步完善。
5 结论：《体育法》的修订与纠纷解决机制的完善
作为体育协会（乃至其他的行业协会）的会员，对协会实施行业规则、行业自律惩戒措施或其他决定有异议的，究竟如何保护自己的合法权益目前尚无明确的法律规定。从我国体育事业的发展来看，竞技体育的市场化已经越来越明显，体育协会的作用也越来越大。对体育协会的法律地位尤其是诉讼地位如何进行规定就非常重要，仅仅由《社会登记管理办法》确立它们的社会中间主体的地位已无法适应社会发展的需要。笔者认为，为了解决体育协会的诉讼地位，须要以下几个方面的法律制度改革：
第一，明确体育协会的实体法地位。作为体育领域的基本法，《体育法》应该对体育协会的法律地位、基本职能、基本权限最比较明确的规定。《体育法》从制定到现在已经十多年，已不符合竞技体育市场化的发展需要，亟需进行相关的修订。从现实来看，体育协会不仅是一个自律性的社会中间组织，还是具有广泛管理职权的公共行政主体。《体育法》要么明确体育协会不具有公共行政管理地位，彻底确定它们的民间性，要么确定它们具有公共行政管理地位，界定为法律、法规授权的组织。从现实来看，后一种做法更具有可行性。这样的话，由体育协会的管理行为所产生的纠纷就可以通过行政诉讼加以解决。
第二，明确体育协会的诉讼法地位。我国现行三大诉讼法所确定的当事人主要还是指公民和法人。而对于“其他组织”的相关法律解释也还没有明确提到行业协会。基于行业协会自身的特殊性，可以考虑将行业协会单独列举出来，作为“其他组织”中的一种，在法条中给予明确的释义，从而确定行业协会在诉讼中法律地位。这样，体育协会的诉讼地位就会得到明确，俱乐部和体育协会都会从这种规定中找到自己的权利救济途径。
第三，建立全国性的体育仲裁机构作为诉讼机制的补充。为了避免体育协会在裁决中的说理力不足和诉讼中诉讼地位的尴尬，可以借鉴国际奥委会设立国际体育仲裁院和其他国家设立全国性体育仲裁机构的做法，建立我国的全国性体育仲裁机构。从目前来看，现行单项体育协会的仲裁是对体育纠纷裁决最多的方式。单项体育协会依据协会章程及管理办法，对有关竞赛资格、转会、禁赛、经济纠纷等几乎包括所有类型的体育纠纷进行仲裁。但由于许多纠纷却涉及体育协会本身，体育协会的裁决在形式上就难以令人信服。我国《体育法》第33条已经规定，“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”但很遗憾，目前还没有具体的规定出台，也没有建立相应的全国性体育仲裁机构。所以《体育法》修订中应完善有关仲裁的规定，允许建立全国性仲裁机构。这些机构可以依据《体育法》和《仲裁法》进行裁决，这样可以避免对单项体育协会内部仲裁的合法性的质疑。对于没有选择仲裁的案件，应允许提起行政诉讼或民事诉讼。
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