内蒙古草原生态环境法律保护的效果分析
郭晓岚
摘要：改革开放以来，内蒙古自治区陆续制定了自治条例、部门规章来保护民族区域自治地方草原的生态环境，形成相对完善的法律法规体系，为保护西部民族地区的草原生态资源的提供良好的社会环境。文章对包头市、巴彦淖尔市、鄂尔多斯市在草原生态立法所取得的成果进行整理，从而分析这些法律法规所遵循的新理念，对进一步加强西部草原监理体系建设，规范了草原行政执法行为，明确草原权属，为维护农牧民合法权益、实现草原畜牧业和谐发展进行理论指导。
关键词：内蒙古草原；保护；法律
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）04-0055-02
一、内蒙古草原生态环境法律保护现状
20世纪80年代以来，国家出台了《草原法》《农村土地承包法》《矿产资源法》《土地管理法》《刑法》等一些与草原治理有关的法律法规。随之，内蒙古陆续制定了两自治条例分别为《内蒙古自治区草原管理条例》《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》；三个部门规章分别为《内蒙古自治区草原管理实施细则》《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》《内蒙古自治区草畜平衡暂行办法》，形成了独特的民族区域自治地方草原保护工作的法律法规体系，在制度上创造出西部民族地区草原生态自然资源法律法规保护的良好社会环境。[1]（P.44）
在草原生态保护法律体系中，《草原法》第5条、第12条明确规定国家保护草原资源，任何单位和个人不得侵犯。《内蒙古自治区草原管理条例》第4条明确规定地方各级政府积极保护草原、实行目标管理责任制。《内蒙古自治区草原管理实施细则》第7条明确规定：“集体所有草原由旗县人民政府确认草原所有权，核发《草原所有证》。嘎查村农牧民集体所有的草原，《草原所有证》发给嘎查村农牧业集体经济组织；已经属于苏木乡镇集体经济组织所有的，《草原所有证》发给苏木乡镇农牧业集体经济组织；已经分别属于嘎查村内两个以上农牧业集体经济组织所有的，《草原所有证》分别发给各该农牧业集体经济组织。”第9条明确规定：“全民所有草原和集体所有草原，可以由集体或者个人承包从事畜牧业生产。”《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》第2条明确规定：“本条例所称基本草牧场，是指为改善草原生态环境，适应畜牧业可持续发展，满足一定时期人口和国民经济对畜产品的需求，而确定的重点保护牧区、半农半牧区和农区草原。”《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》第5条、第7条明确规定草原承包经营权可以合法流转；集体所有的草原承包在本集体内优先流转，流转时要保证草原等级的稳定，不能破坏草原资源。 [2]（P.35）
二、内蒙古草原生态环境法律保护的效果评析
文章上述这些法律法规遵循新理念，加强了草原监理体系建设，规范了草原行政执法行为，进一步明确草原权属，为维护农牧民合法权益、实现草原畜牧业和谐发展创造出良好氛围，具体表现在：
第一， 在制度上营造出草原资源保护的良好环境。《草原法》较为完整地规定了草原资源生态保护的各项基本制度，不仅完善了法律层面意义上的禁止传统的过度开垦草原、禁牧和休牧，还预见性地规定了中部草原地区的矿产资源开发、矿产企业开采作业活动、维持半干旱地区的草畜平衡、发展生态性草原地区民族特色的旅游活动管理等制度。[3]（P.23）与此同时，《草原法》还着重于加强规范一系列关于草原的各种行政执法行为，进一步补充了草原行政执法的配套监督检查、相关人员法律责任方面，建立了一种有效法律机制，健全了草原生态资源管理机制内容。《内蒙古自治区草原管理条例》《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》《内蒙古自治区草原管理实施细则》《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》和《内蒙古自治区草畜平衡暂行办法》构建了内蒙古草原资源生态保护、监督体系，加大了草原纠纷案件的执法力度，依法解决草原权属纠纷，明确草原权属和完善草原家庭承包制，落实草原所有权和使用权维护农牧民合法权益，打破草原粗放经营模式和固化均衡的传统，实现草原生态管理体制等，为实现草原畜牧业可持续发展创造良好氛围。[4]（P.56）以2011年为例，包头市政府就针对西部高原地区草原结构的特点制定、拟制了《包头市草原生态保护补助奖励机制实施方案》，这一方案不仅进一步强调国家草原生态保护奖励机制的总体思路和原则，还规定了符合当地经济水平的草种补贴标准、禁牧补贴标准等具体配套政策，从而细化了国家草原生态保护奖励机制在西部欠发达地区的实施范围和保障措施；同年达茂旗、九原区、固阳县这三个旗县提交了草原生态保护补助奖励机制工作试点的申请，并已得到包头市政府批复，已开始加紧运作各自的草原生态保护补助奖励机制实施方案。巴彦淖尔市通过大量调研，由政府牵头，组成制定行政规章的领导小组，在分析当地草原管理机构提供的基础数据上颁布了《巴彦淖尔市草原生态保护补助奖励机制牧草良种补贴实施意见》，这一实施意见对巴彦淖尔市具体落实草原补奖植物种类和草种补奖标准做出了配套的政策规定，现已上报自治区人民政府并通过审核。鄂尔多斯市派遣技术人员对各旗区基层政府、村委会、牧民进行相关草原补奖具体实施方案的专业指导，对其所制定的补奖补贴政策进行评审，使草原生态补奖方案和牧草良种补贴方案的落实与国家草原生态保护奖励机制的总体思路和原则相一致。
第二，在实践工作中营造出草原资源保护的良好环境。在草原保护意识方面，上述法律法规颁布出台后，广大农牧民自身合法权利的保护意识不断增强，基层草原执法部门工作人员的遵法、用法积极性明显增强，[5]（P.76）以2011年为例，包头市针对本地区的希拉牧仁草原相关矿产企业、牧区的农牧民推行了一系列有关草原法律法规的普及工作，持续进行宣传的车辆、人员有26台、67人次，地方电视和广播草原法规专题讲解11次，共发放蒙汉文宣传材料8100余份、举办草原法律业务培训班10期、培训农牧民7723人次、基层草原监理员34人次。巴彦淖尔市以“保护草原生态、共筑美好家园”为内容举办了草原普法专题活动，制定了《关于开展2011年草原普法宣传月活动的通知》、制作了专题节目对草原征占用内容进行重点报道，通过地方媒体重点针对草原上从事矿产资源开发的企业和单位进行形式多样的各项草原保护法律法规学习。鄂尔多斯市的各级草原监理人员在村民委员会、那达慕召开之际举办了各种形式多样的草原保护法律法规培训班，向广大农牧民播放微电影和PPT，生动地讲解了草原保护法律法规，取得了良好效果。在草原围栏面积和禁牧面积方面，以2011年为例，内蒙古自治区农牧业厅、财政厅首家批复了《包头市草原生态保护补助奖励机制实施方案》，[6]（P.75）同年包头市政府又在原有基础之上进一步制定了《包头市草原保护补助奖励机制补助任务》，明确规定包头市草原禁牧目标为2415.29万亩，全市补贴多年生牧草保留补贴面积21.42万亩，即按照4个等级进行分类补奖，多年生牧草70元/亩、一年生牧草30元/亩、饲用灌木15元/亩和10元/亩。据统计，20011年全年巴彦淖尔市就多年生牧草共补贴资金600万元、新建面积达到20万亩，饲用灌木共补贴资金1000万元、新建面积达到100万亩。在草原保护的基础工作方面，包头市政府积极推动建立以市、旗县区的两级草原监理单位为核心的草原生态保护机制，其中包括市级草原监理机构1个、旗县区级4个、草原动监测点27个，该机制由包头市草原监理部门带头、围绕希拉牧仁草原生态现状进行监测分析、把乡镇作为检测单位制定调查路线，全面了解围封禁牧和草原保护的现状，从而制定相应的草原监测与评价机制对草原植被状况进行监测和评估。同时，包头市农牧业局为强化草原生态保护基础工作，组建了草原生态补奖机制领导小组，依照各司其责的要求，按照部门职能性质特点具体分设了草原监理监测组、草原旅游项目管理组、草原人工种草技术支撑组三个小组，由行政正职担任组长、行政副职担任副组长，负责落实补奖机制的具体实施。巴彦淖尔市重点查处各类非法占用并开采草原、侵害牧民的违法行为，共查处各类草原违法案件85起、非法临时占用草原案件56起、已进入审理阶段并结案的4起，遏制了草原生态环境破坏的趋势。
同时，西部各地方政府加大了基层草原监理机构建设，建立以科研院所为技术支撑积极开展对所属的草原流转情况、相关草原承包家庭的调查，积极掌握草原流转的参与主体，草原流转收益的分配，草原生态的监测预警，草原生态破坏的形式、面积和时间等，及时将新问题和新发展反馈给立法机关，使之做出相应对策；认真核查草原矿产开发活跃区、草原违法开垦易发多发区的相关行政审批程序，尽快完善这些地区的行政处罚、恢复补偿等票据具体操作流程，降低行政执法过程中的自由裁量权，改善草原生态环境。
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[责任编辑：褚永慧]
