农村宅基地制度演变的历史逻辑及改革启示
冯兰茹 郑兴明
关键词 宅基地 “三权分置” 社会保障
作者简介：冯兰茹，福建农林大学马克思主义学院，硕士生，研究方向：马克思主义中国化;郑兴明，福建农林大学马克思主义学院，博士，教授，硕士生导师，研究方向：马克思主义中国化。
中图分类号：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.085
随着农民进城务工和定居，农村宅基地大量闲置，既没有为农民进城生活提供有效的货币支持，也在实际上增大了城市建设用地的压力。并且，大量房屋因长期闲置而破败不堪，又严重影响了村庄建设的优化和美化。完善农民闲置宅基地和闲置农房相关政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权的“三权分置”改革就成为十九大以来解决上述问题的政策选择。尽管先期进行“三权分置”改革试点的33个城市积极探索，并形成了各具特色的宅基地流转模式，不过，实际流转数量并不多。除去相关法律制度还需要进一步完善这一基本原因外，农民流转宅基地的积极性不高也是关键因素。因此，弄清楚影响农民流转意愿的深层次原因，就成为当前研究宅基地“三权分置”改革的紧迫任务。本文通过我国宅基地制度的历史变迁来阐释宅基地之于农民的社会保障逻辑，为宅基地“三权分置”改革提供相关理论支持。一、我国农村宅基地制度历史演进中的社会保障逻辑
（一）单一产权，家庭保障
1950年，新中国颁布了《土地改革法》，第一次以制度变迁的方式让农民获得了土地的所有权，实现了“耕有地，居有屋”的梦想。按照《土地改革法》，农村宅基地归农民私人所有，房契是产权凭证，农民完整地拥有由宅基地所有权衍生出来的所有权利，可以自由的转让、买卖以及抵押宅基地。在这一制度安排下，宅基地不仅保障着农民的基本居住需求，而且也可以通过变现其资产价值，发挥货币保障的功能。新中国成立初期，农村以合作医疗和“五保”供养制度为主要内容的社会保障体系还未建立，因此，从时间对应来看，建国初期宅基地农民私有的产权制度安排事实上承担了农民家庭的保障功能，发挥着最基本也是最后保障防线的功能。
（二）“两权分离”，集体保障
为适应国家优先发展重工业的战略需要，从1953年开始，经过农业社会主义改造和人民公社化运动，农村产权由私人所有向集体所有转变。1958年人民公社建立以来，土地集体所有、公社统一经营，并以人民公社为组织依托，执行工农业产品价格“剪刀差”，农业剩余开始源源不断地输向城市工业。这一制度调整的结果直接影响或弱化了农民自我保障的能力，与这一调整同时对应的是，以人民公社为组织依托，以农村生产分配制度、农村合作医疗制度、五保制度、宅基地制度为主要内容的农村集体保障体系开始确立。在这一集体保障体系中，农民可以无偿分得宅基地，但只有使用权，宅基地单独不准出租和买卖，农村宅基地交易模式是“地随房走”。在这一制度规定下，宅基地的流转非常有限，对广大农民来说，宅基地就是最低限度的生存和居住保障。1978年，农村开始推行家庭联产承包责任制改革，人民公社解体，农村的集体保障体系框架虽然没有大的调整，但也因为失去了组织依托开始在事实上向家庭保障转移。土地产出成为家庭保障的经济来源，宅基地仍发挥居住保障的功能。此后，随着改革不断推进，农民开始大量向城市迁移并趋向长期迁移和家庭整体迁移，农民只有宅基地使用权并且使用权有限流转等相关制度安排的实践结果就是宅基地之于农民家庭的居住保障功能基本丧失。
（三） “三权分置”，社会保障
进入新世纪，针对农村集体保障能力弱化、保障功能缺失等问题，政府开始有步骤地重建农村社会保障体系：2003年开始建立新型农村合作医疗制度，2007年开始在全国建立农村最低生活保障制度，2009年开始在全国推广新型农村社会养老保险的试点。与人民公社时期农村社会保障体系主要实行实物保障不同的是，新型农村社会保障体系以货币为主要保障形式，农民需要按照比例缴纳各种社会保险费用。在新型农村社会保障体系下，对进城农民来说，宅基地“两权分离”、有限流转的制度设计既无法发挥其基本的居住保障功能，也无法有效地转化为农民参保的货币支持。宅基地居住保障功能和财产保障功能双双失效已经在事实上背离了其制度设计的初衷，必须进行改革。2018年中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，开始探索宅基地“三权分置”改革，提出在落实宅基地集体所有权的基础上，细分宅基地的使用权，将使用权进一步分为宅基地资格权、宅基地及其相关附属建筑的使用权。宅基地资格权是农民的身份福利，农民凭資格权分配到宅基地，获得基本的住房和生活条件保障，保障性是资格权最突出的权利属性。细分后的宅基地使用权指宅基地及相关附属建筑的利用，突出了宅基地用益物权的属性。宅基地用益物权的属性界定使其得以突破集体的框架以实现更大范围的流转，在提高宅基地利用效率的同时，也有助于变现宅基地的资产价值，增强其对于农民的货币保障能力。从社会保障制度的发展要求来看，“三权分置”改革其实也是农村社会保障由实物形式向货币形式转变的应有之义。
从单一产权到“两权分离”再到“三权分置”，宅基地在不同时期的制度设计都内涵了社会保障功能的考量，实质上是一项隐性的社会保障制度安排。从我国宅基地制度演变的逻辑来看，宅基地“三权分置”改革绝不是简单地厘清权利关系，其内涵的各种保障功能在新旧制度体系中有效对接也是改革必须要解决的基本问题。
二、社会保障框架下的宅基地“三权分置”分析
结合前述分析，我国宅基地制度在其发展的不同时期，都内在地承担了社会保障的部分功能。在集体保障的制度背景下，“两权分离”的制度设计主要发挥的是宅基地的居住保障功能。从“两权分离”到“三权分置”，改革初衷虽然是放开、搞活使用权以提高宅基地的利用效能，但宅基地的社会保障属性表现出的历史惯性和路径依赖决定了在新制度体系中其社会保障属性必须得到延续。
图1：“三权分置”改革前后宅基地各项社会保障功能的变化
如图所示，“三权分置”后宅基地的保障功能得到全面发挥。首先，坚持宅基地集体所有权延续了从根本上保障公平与稳定的功能。其次，农民享有的宅基地分配资格权，是集体经济组织成员身份的专属权利，从分配源头为农民提供了基本生存保障，发挥着保障公平与稳定的作用。再次，使用权细分主要是明确宅基地及地面建筑的用益物权，减少了宅基地流转的制度性障碍，有利于农民在一定期限内将包括宅基地在内的房屋使用权让渡出去，以实现宅基地的财产性保障功能。农民宅基地使用权流转的情形不同，其发挥的保障功能是不一样的：如果宅基地为农民自用，其功能就是基本的居住保障;如果是流转使用，其发挥的是财产保障功能。农民宅基地流转又存在用途改变和用途不变两种情形。
（一）用途改变
宅基地用途改变主要指宅基地及其附属建筑不再发挥居住功能，仅保留宅基地建设用地的功能。选择用途改变来流转宅基地使用权通常是移居到城（镇），短时间不回来或者永远不准备回来的农户家庭，一次性获得较多的货币补偿最符合他们的流转初衷。按我国建设用地的相关政策要求，通过城乡用地指标置换这种形式流转宅基地可能获得货币的最大化补偿。用途改变这种类型的流转可以城乡用地指标置换为主。需要明确的是，农民让渡的是宅基地的使用权，其资格权并没有随使用权转移而转移，依然为农户持有，除非因改变户籍身份（将户口迁入设区的市）的强制性放弃 。这种流转方式可以近似地理解为农户家庭长期离开或者永远不回来，作为理性人，尽管农民在选择流转时会综合评估其中的利弊得失，但还是存在着流转户因为包括贫穷在内的种种原因要求返回农村要求重新分配宅基地的可能。目前宅基地有偿退出的补偿原则基本是谁退出谁收益，但是按照我国宅基地制度保障公平与稳定的制度初衷，此种流转形式所获得的收益应该是村集体和农民按比例分配，既要保障农民能够真正获得宅基地的财产性收益，也要充实、提高集体的基本公共保障能力。
（二）用途不变
宅基地居住用途不变指的是宅基地及其附属建筑依然发挥着居住功能，即便有改变，其用途是可以得到恢复的，包括改造成宾馆、仓库、生产车间等形式。此种形式的流转对象包括村集体、个体经营大户、大公司等。选择不改变用途来流转的主要是短期离开农村或者较长时间离开但还准备回来的农民家庭。此类型的流转主要是在一定时期让渡宅基地及其附属建筑的使用价值以得到稳定的流转收入。此种类型流转的关键一是完善相关法律，为流转提供规范保障、减少纠纷。二是改善基础设施，创造条件，以推动更多的宅基地流转。三、政策启示
宅基地“三权分置”改革既要厘清权利关系，通过使用权流转以实现宅基地有效利用，也要延续和发挥其内在的社会保障功能，是一项相当复杂的工程。必须综合设计，分类推进。
（一）综合设计
各地宅基地流转具体情形尽管千差万别、但也非各自为政，必须从国家层面上综合设计，为改革提供根本性、规范性支持。（1）明晰法律权利。清晰的产权制度是交易的前提，推动宅基地流转，首先需要法律对集体所有权主体给予清晰的界定。我国《宪法》规定农村宅基地的所有权归集体所有，但集体到底是指“农民集体”还是“集体经济组织”一直没有明确的法律解释，落实宅基地集体所有权的前提必须在法律层面明确宅基地所有权的权利主体。从宅基地得以用活的改革目标出发，宅基地的权利主体界定为“集体经济组织”能够避免权利集中到村委会、镇政府等主体手上，有助于保障农户的权益。其次，农户资格权也要給予明确的规定。资格权是福利权，是基于过去城乡二元经济社会体制安排下农民对国家发展所做贡献和牺牲的一种补偿性制度设计;同时也是一种身份权，只有具有某一“农村集体经济组织法人”的成员资格，才能享有分配宅基地的权利。考虑改革开放初期宅基地政策的短暂放开和人口流动等因素，成员资格的确认，不能简单以户籍为依据，应当兼顾国家政策要求与村庄自身需求，采用国家立法与集体自治相结合的方式。（2）建立全国统一的流转市场。放活宅基地的使用权、宅基地有偿退出，既要发挥宅基地自身的造血功能，又不得违规违法买卖宅基地。如果单纯依靠集体经济组织自身“回收”与内部再利用，宅基地就难以释放出更大的潜在效益。并且，宅基地有偿退出，全国任何一个农村都存在，但不同地理区位、发展基础的农村宅基地在流转价格和可行性存在着较大差距，偏远地区宅基地的流转基本没有市场，而发达地区的建设用地指标又紧张，建立全国性宅基地使用权流转平台或市场，有助于打破宅基地流转的地域性障碍，推动宅基地流转在更大范围内实现。因此，宅基地作为全国性改革需要在全国范围统筹考虑，综合设计。有必要由政府主导建立全国统一的流转平台、统一信息、统一价格，实现宅基地置换的有效配置。
（二）分类推进
宅基地流转是农民的自主选择，流转形式、流转对象千差万别，任何由政府主导的模式都无法有效满足农户复杂多样的流转需求，宅基地改革只能分类制订政策，积极推进。（1）发挥农村基层组织作用来推动流转。由村集体经济组织或者村民委员会主导，将分散的农户联合起来成立村社一体的合作社或股份公司，引导农户将分配的宅基地及地面建筑以自愿入股的方式加入，实现宅基地及相关建筑由村集体统一管理和集中经营，并在集中的基础上进行整合和规划，组建农村生产、养殖、加工、观光旅游等公司，构建“村社一体、产权清晰”的新型集体经济组织，实现宅基地使用效率提升并为当地农民创造大量就业机会，增加农民收入。（2）鼓励新一代农村精英返乡创业来带动流转。农村精英指农村中那些有着较高文化知识和灵活经营头脑的农民，他们可能是经营能手，也可能是退伍军人，还可能是在城市打拼但有返乡创业动机的农民工。因为这部分群体出生在农村，对农村有着深厚的感情，他们有在农村创业的内在动力。因此，制订鼓励农村精英返乡创业的相关政策，形成以个体经营为特色的规模经营，既有助于创建农村宅基地的流转市场，也为在乡农民提供了就业机会。这种以农村精英所主导的、以农村内部创业为载体的流转形式，还对农村社会的转型有一定的推动作用。（3）改善基础设施建设，吸引外来公司下乡投资来带动流转。现代农业公司拥有现代化的管理手段、成熟的管理模式、稳定且长的生产链条，对农村各种要素集聚的带动作用大。不过资本下乡对目的地农村的基础设施要求比较高，需要通过基础设施建设，改善农村投资条件来吸引外部投资，有效带动农村宅基地流转整合和农民就业。
宅基地“三权分置”改革的有效推动有助于农村社会保障体系的完善，反过来看，农村社会保障体系的完善也能为宅基地“三权分置”改革提供有效支持。这主要是由于长期以来宅基地事实上的社会保障功能造成了农民对其一定程度的心理依赖，即使是进城多年的农民，依然倾向于把宅基地作为自己的后路。虽然这种选择可能是出于乡土情结，但对未来的担忧却是无法忽略的事实。因此，不断健全农村社会保障制度体系，为农民尤其是老年农民提供更多层次、更宽领域、更高水平的社会保障，消除退地农民的后顾之忧，也是减轻改革阻力，推动宅基地退出的必要条件。
注释：
放弃指农户家庭迁入城市（设区）并取得非农业户籍的同时，自动失去在农村的一切权利，包括承包地和宅基地，交还村集体。
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