可持续发展视角下旅游资源开发的法律保障
关键词 可持续发展 旅游资源开发 法律保障
基金项目：本文获杭州市哲学社会科学规划课题基地项目“可持续发展视角下旅游资源开发的法律保障”（2019JD42）资助。
作者简介：范莉，浙江大学城市学院法学院。
中图分类号：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.276一、旅游资源是旅游业可持续发展的物质基础
随着人们生活水平提高和旅游产品质量的提升，我国旅游业发展迅速，已发展为国际旅游大国，在国家经济发展中占据更加重要的地位。2019年，我国旅游经济继续保持高于GDP增速的较快增长，全年国内旅游人数60.06亿人次，比上年同期增长8.4%;入出境旅游总人数3.0亿人次，同比增长3.1%;全年实现旅游总收入6.63万亿元，同比增长11%。旅游业对GDP的综合贡献为10.94万亿元，占GDP总量的11.05%。
旅游业由旅游资源、旅游设施、旅游服务三大要素组成，三者缺一不可。旅游行业只有在合理开发利用旅游资源的基础上，加强旅游设施建设，才能向旅游者提供具有吸引力的旅游产品。优质的旅游资源推动旅游业的健康可持续发展，如果强调短期利益，过度开发利用，则将成为阻碍旅游业发展的障碍。因此加强旅游资源开发和保护立法，规范旅游资源开发过程中的规划、环评、监测等制度，进而协调旅游资源保护和开发的关系，实现旅游资源的可持续利用是非常值得我们关注和研究的问题。二、我国旅游资源开发法律保障的现状
（一）我国旅游资源开发立法概况
旅游业的健康发展需要综合运用政策、法律、经济、科技等手段，要实现旅游资源的健康可持续利用，法律手段是最主要的保障措施。总体来看，我国旅游资源立法没有得到充分重视，起步较晚，数量较少。从法律渊源上看，与旅游资源有关的专项立法只有2007年的《旅游资源保护暂行办法》，相关的法律法规有环境保护方面的法律、法规、部门规章和地方立法。例如《环境保护法》第二条明确指出，环境法所称的“环境”为“各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”，这些自然因素当然包括各类旅游资源。《文物保护法》《森林法》《草原法》《风景名胜区条例》等根据各类资源的特性，以单一环境要素为调整对象，这些自然资源与旅游资源是交叉或重合的，并且较《环境保护法》有更详尽的规定。
从立法内容上看，现有的旅游资源有关法律法规可分为两个方面，一类是规范旅游资源开发与保护，主要包括《野生动物保护法》《文物保护法》《草原法》等;一类是规范旅游资源污染防治和环境保护，主要包括：《环境保护法》《环境影响评价法》《噪声污染防治法》《大气污染防治法》 等。
（二）我国旅游资源开发法律保障存在的不足
如前所述，我国关于旅游资源开发立法起步较晚，数量不足。总体来看规范旅游资源开发与保护的法治供给不能满足客观需要，使旅游资源甚至生态系统存在严重生态风险。具体表现为以下三个方面：
1.旅游资源开发法律规范缺乏系统性和协调性
（1）《旅游法》针对旅游资源开发仅有原则性规定。2013年《中华人民共和国旅游法》（以下简称《旅游法》）颁布实施，在立法目的中提及“保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展”，提出了对旅游环境依法保护的原则和总体要求，但关于旅游资源的规定仅涉及四个条文，涉及旅游设施、资源及旅游者三方面的规定仅为全文的7%。在法律责任方面《旅游法》主要规定了旅行社、旅游经营者和导游的法律责任，在旅游资源方面缺乏可操作的处罚条款。可见《旅游法》关于旅游资源开发利用仅有原则性规定，无法有效凸显环境保护在旅游发展中的重要地位。
（2）环境保护方面的立法未能充分体现对旅游资源的保护。在《环境保护法》第二十九条提到，各级人民政府对人文遗迹、古树名木、具有重大科学文化价值的地质构造、温泉等自然遗迹、著名溶洞和化石分布区应予以严格保护，严禁破坏。虽然强调对这些具有旅游开发价值的自然资源应加强保护，但显然环境保护法的规定不能涵盖旅游资源的所有内容。同样，其他环境保护法律法规，如《森林法》《野生动物保护法》《风景名胜区条例》等涉及旅游资源保护的内容较少且分散于各条款之中，缺乏系统性。因此，我国环境保护方面的立法涉及旅游资源保护的虽然有一定数量，但因缺乏系统性，只能对部分旅游资源加以保护，而且重保护轻开发，不能满足旅游业发展的需要。
（3）旅游资源专项立法未在旅游资源保护方面显示出应有作用。在我国目前旅游资源开发法律体系中，2007年国家旅游局出台的《旅游资源保护暂行办法》可以视为是专项立法，但是作为国家旅游局发布的部门规章，法律位阶较低，显然不能作为旅游资源保护的基本法。该暂行办法共二十五条，在加强旅游资源和生态环境保护方面发挥了积极作用，但受旅游管理部門执法权限的影响，执行效果并不令人满意，自颁布以来没有在旅游资源开发保护方面发挥应有作用。
2.旅游资源管理机构权责不清、监管困难
目前，涉及旅游资源管理的有文旅、环保、林业、水利、国土等多个部门，譬如文化旅游局负责旅游业的管理，林业、水利、国土部门负责旅游资源开发、景区建设审批和管理，环保部门负责环境影响报告的审批和环保监察。各部门职责存在交叉，当发生管理权限的重合或空白时，没有统管部门进行协调，缺乏权威性、一致性，使得管理难以实施。旅游资源作为具有丰富生态价值和经济价值的稀缺资源，在开发利用中部门化倾向仍然存在，极易形成过度开发或绝对保护两种认识，使区域生态环境难以得到合理开发和有效保护。同时在管理和执法中，执法者也因环保意识薄弱等原因，重视地区、部门利益，忽略了生态环境的整体性和环境利益，过度追求短期经济收益，忽略了可持续发展。
2017年甘肃祁连山国家自然保护区存在违法建设、违反排污等问题，导致植被破坏、水土流失等一系列生态损害。2017年一組名为“八达岭长城遭刻字”的照片在微博流传，同时北京的慕田峪长城、八达岭长城等也出现刻字涂鸦者。2018年丹霞地貌踩踏事件、甘肃文县天池景区内戏水事件，2019年越野车队辗轧内蒙古锡林郭勒草原事件，均导致旅游资源遭受严重破坏，虽然相关责任人被依法问责，但是生态损害的恢复却需要数十年的时间，甚至可能永远无法恢复。这些事件警示着我们在旅游资源开发建设过程中必须明晰管理机构权责，严格监管，把旅游资源开发利用纳入到法治轨道。
3.有关旅游资源开发的具体制度规定不足
从旅游资源到旅游产品，是一个较长的开发利用过程，涉及规划、分类、监测、环评、公众参与等一系列相关法律制度，这些制度环环相扣，互相配合，保障旅游资源开发利用的合法性和科学性。从我国的现状来看，旅游资源开发的具体制度规定不足或实施不力，例如区域旅游开发缺乏全面规划，对旅游资源承载量缺乏评估预测，没有根据区域旅游资源特点进行统筹安排，盲目跟热点，导致众多低水平重复开发项目的出现。旅游资源开发审批的实质条件不统一，对开发主体资质认定、开发项目的评估、开发程度的限制没有做出具体规定，导致责、权、利关系不清。项目开工前的环境影响评价违反法定程序，为了通过环评审批，部分环评结论违反缺乏科学性、客观性和中立性。旅游资源开发与当地百姓的环境权利密切相关，但实践中往往征求公众意见流于形式，或者对公众意见置之不理。三、加强旅游资源开发法律保障的建议
（一）完善旅游资源开发的法律体系
1.以可持续发展作为旅游资源立法指导思想
构建旅游资源开发法律保障体系希望是通过法治方式保证资源开发的有序性和长期性，并不是对旅游经济的约束和藩篱。因此，旅游资源开发法律保障体系应坚持可持续发展的立法指导思想，使社会经济活动与资源保护相协调，在发展过程中尽可能减少对环境的消极影响，实现资源有序利用和旅游业可持续发展。
以可持续发展作为指导思想，应在立法中坚持保护优先、预防为主等基本原则，将旅游资源保护作为旅游法的重中之重。世界旅游组织及国际教科文组织为保护旅游资源和环境，制定了《可持续旅游发展》（1995）、《可持续旅游发展行动规划》（1995）等一系列国际文件，这些文件为各国保护旅游资源与环境提供了有效的法律依据，我国在具体制度设计中可以加以借鉴。
2.制定旅游资源保护基本法
如前所述，我国关于旅游资源开发立法缺少系统性。因此应尽快出台《中华人民共和国旅游资源法》作为旅游资源保护的基本法。首先应确定调整对象和范围，可以借鉴环境法中关于“环境”的界定，采取概括加列举的方式确定“旅游资源”的内涵和外延。其次应规定旅游资源开发坚持生态优先原则，充分考虑生态环境的承受能力，将其作为审批旅游资源开发的底线。同时也应明确旅游资源开发者、管理者、旅游者的权利义务和所应承担的法律责任。
3.逐步形成与基本法相配合的旅游资源法律体系
旅游资源作为一种自然要素，具有区域性和地方特色，应鼓励各地制定旅游资源开发的地方法规，因地制宜，对症施治。同时整合旅游资源方面的行政法规和部门规章，逐步形成与基本法相配合的旅游资源法律体系。
（二）构建权责分明的旅游资源监督管理体制
理顺管理体制是实现旅游资源合理开发利用的关键，应根据部门主要职能实现单一划归。扩大旅游主管部门的职权，使其成为一个综合性的统一监督管理部门。强化旅游管理部门对旅游资源开发、经营的监管职责，实施综合执法和统一监管，消除多头管理的弊病。环境保护的管理权限仍归属于环境保护部门，环境保护部门承担对旅游资源保护的监管职责，负责监管生态保护、生态修复、生态游览等措施的实施情况，检查垃圾回收、污水排放等情况，发现问题及时解决，对造成旅游资源破坏或污染的违法行为予以监管和惩处。
明确了监管部门的职责后，还须构建考核评价机制和法律责任机制，促使监管部门积极履责，考核结果与干部任免、奖惩等直接挂钩。从法律责任上应加强对地方政府违法行为的惩处，受区域经济发展需求的驱动，他们对旅游资源开发中的违法行为采取放任态度， 减低投资门槛，甚至起到保护伞的作用。因此不仅对直接责任人、建设单位、监管部门要严格法律责任，对政府许可的“建设性破坏”也应强化监管，追究相应法律责任。
（三）规范保障旅游资源可持续利用的法律制度
1.旅游资源开发规划制度
旅游资源开发规划制度是预防原则的集中体现，对旅游资源有序利用和充分保护作用重大。它应该体现区域旅游发展目标和实现方式，从全局性和整体性出发，保障环境、自然、文化的统一性，以高屋建瓴的视角对中长期旅游资源开发进行统筹安排。同时制定规划应坚持因地制宜的原则，在评估地方旅游资源储备的基础上走特色发展的道路，避免同质化建设，这样的旅游产品才是有竞争力和生命力的。在旅游规划制定中还应注意与旅游资源分类制度相结合，对旅游资源进行全面普查和科学分类，并在此基础上采取对应的开发与保护是十分必要的。
2.环境影响评价制度
环境影响评价作为一种事先风险评价机制，对规划和项目实施后可能发生的不良环境影响进行预测，并提出消除不良环境影响的对策措施，有利于旅游资源开发科学决策，避免损害发生后投入大量成本进行事后救济，并且效果不佳。环境影响评价是环境法的基本制度之一，除了遵守《环境影响评价法》的一般规定外，还应根据旅游资源开发环境风险评估的特殊性，制定补充规定指导旅游环评的开展。建设单位进行旅游开发前应对环境容量等指标进行分析评价，使开发建设有科学依据。保证旅游开发的规模、数量是适度的，因开发造成的环境污染和生态破坏不能突破生态系统的自我净化和自我更新能力。遵守生态损害最小化的要求。同时对现阶段存在的未评先建、先评后建等违法行为应严格按照《环境影响评价法》的规定承担法律责任，依法予以罚款、恢复原状等处罚。
3.旅游资源开发监测制度
在旅游业发展中如果违反生态规律，超过生态系统承载力，虽然获得了一定的经济价值，但将对旅游资源造成不可逆转的不利影响。因此应根据承载力原则，确立旅游资源开发监测制度，利用现代科学技术手段，对开发利用活动全过程进行动态监测， 监测获得的数据可用于判断相关行为的合法性，也是旅游主管部门、环境保护主管部门执法的依据。旅游资源监测具有科学技术性，因此，监测制度除了考虑旅游资源本身的特性，也必须注重环境科学、生物科学等知识的综合运用，尤其在确定监测指标和检测方法等方面。
4.特别区域特别保护制度
所谓特别区域特别保护制度是指对于生态系统脆弱、易受破坏的区域，应给予特别关注，实施更为严格的保护制度和措施。构建特别区域特别保护制度应明确特别区域的范围、划分标准、类型和等级评定，考虑物种生存状态、自然与人文旅游资源价值、传承可能性等因素，确立更严格的准入标准和保护措施，并可借鉴环境保护中的区域限批制度，在生态环境没有恢复之前，暂停该区域所有旅游开发和建设项目的审批，目的在于迅速恢复易受破坏区域的生态和人文环境。
5.公众参与制度
旅游资源开发与保护应形成合力，不仅需要各级政府、管理部门严格监管，建设单位依法开发建设，还应吸引公众和旅游者的共同参与。因此，在对旅游资源进行开发利用活动时，必须保障公众的知情权和参与权，鼓励各方主体在事前、事中、事后以听证会、座谈会、个人反馈等形式参与到旅游资源开发利用活动中。地方政府、旅游主管部门、建设单位应在程序上给予公众充分表达的机会，在实体上对公众的建议形成反馈机制，及时告知意见采纳或不采纳的理由。充分的公众参与减少了社会矛盾的发生也有利于提高决策的科学性，此外还应将加强公众的环保教育，推广旅游环保知识，倡导旅游者低碳出行、环保旅游，降低旅游活动中对旅游资源的破坏，减少不文明现象的发生。四、结语
我们在推进旅游产业发展时，必须始终坚持生态优先的原则，对旅游资源的开发利用不得超出其生态负荷，不得减损其生态价值和旅游价值。通过不断完善相关法律保障制度，采取有效措施预防和减少破坏与污染，保護生物多样性，以期构建人与环境和谐统一的新型旅游模式。
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