县级公共资源交易改革的实践与思考
许小妍 刘长贵
[摘 要] 为进一步深化“放管服”改革，优化营商环境，各地对公共资源交易进行整合，建立统一交易平台或综合监管与行业监管相结合的模式，从公共资源交易体制、交易规则和交易平台等环节维护公共资源交易市场公开、公平、公正。
[关键词] 县级公共资源交易；监管；探索；平台
中图分类号：D035.4 文献标识码：A
我国公共资源交易改革仍处于发展初期，各地在公共资源平台建设运行和监督管理中暴露出不少问题，如交易市场重复建设、平台运行不规范、公共资源交易服务和监督职责不清等。因此，整合工程建设、土地使用权、国有产权交易、政府采购等交易市场，建立统一的公共资源交易平台势在必行。 2015年8月10日，国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（以下简称“方案”），对全国公共资源交易改革作出指导性意见。
根据“方案”要求，各地加快对公共资源交易进行了改革，整合各类公共资源交易平台，提高公共资源交易透明度，要达到平台之外无交易的目标，但是在改革过程中，仍出现了不少问题，比如：管办不分、监管体制不一、电子招投标平台重复建设等。笔者在公共资源交易领域工作多年，同时有幸亲身参与了江苏省公共资源交易改革的工作实践，对公共资源改革有了一些浅显的思考，对相关关键点的工作感悟如下。
一、公共资源交易改革存在的主要问题
（一）顶层设计滞后，县级监管模式“百花齐放”。在国务院办公厅颁布“方案”后，顶层设计中并未对公共资源交易管理体制等方面做出详细要求，导致各地在贯彻落实方案时，难以建成统一的监管体制。在实践过程中，不少地区推行“一委一办一中心”的模式，其中“办”属于监管部门，也有地方属于空挂机构，监管部门仍在各行业主管部门，“中心”属于服务机构。也有地区实行的是综合监管，如安徽合肥、重庆模式，实行“集中进场、统一监管、委托执法、管办分离”综合监管的模式。但大部分地区仍实行的行业监管、集中办公的模式。
（二）电子交易平台重复建设，且信息互认、互通难。根据江苏省政府办公厅印发的《关于深化公共资源交易平台整合共享实施意见的通知》（苏政办发〔2019〕89号）文件要求，深化公共资源交易市县一体化管理，设区市范围内交易规则、管理规范、操作流程及文件范本保持一致，县级平台不单独建设交易信息门户网站、电子服务系统和制定制度规范。但是在实际工作中，各行业主管部门各自为政，住建、水利、财政等部门都按照行业建立各自的电子交易平台，交易平台不仅存在重复建设，而且不同平台之间存在技术壁垒，交易信息互认、互通困难。
（三）“平台”外有“平台”，“交易”后有“交易”。虽然各地整合的各类平台不完全一致，但大多数集中在工程建设、政府采购、产权交易等领域，医疗设备、土地使用权、农村产权交易等并未整合，甚至不少地区为应付上级部门检查，都是形式上的物理整合，并未达到实质性的化学整合。各行业主管部门从自身利益出发，制定各自行业的交易规则，公开透明不高，极易导致围标串标，容易滋生腐败问题。
二、对公共资源交易改革的探索
笔者所在阜宁县，在2010年就对公共资源交易监管体制进行了改革，按照“统一监管、统一平台”的原则，成立“一委一办一中心”的管理架构，将工程建设、政府采购、产权交易监管职能从各行业主管部门中剥离出来，统一由公共资源交易管理办公室统一监管。将分散在各行业的交易平台整合成统一交易平台，成立公共资源交易中心，为各类公共资源交易提供服务。经过多年的改革探索，笔者将统一监管改革过程中经验总结如下：
（一）有利于整合资源，建立统一交易平台。所有进场交易项目遵循统一受理、统一招标文件发售，统一信息发布、统一保证金收退、统一监管的原则。一是进场项目由业务科室按项目类别统一受理。二是进场项目取消现场发售招标文件，统一实行网上发售。投标人可通过“招标文件发售系统”在电脑上直接办理信息登记、下载招标文件等业务。三是进场项目均在县公共资源交易网平台进行信息发布。四是进场项目的投标保证金由财务科统一收退，同时保证金实现了网上自动电子收退。投标人可以在家缴费，中标公示结束后，自动退还投标人的保证金。五是进场项目统一由县行政审批局进行全程监管。
（二）有利于推行工作标准化、制度化。按照工程建设、政府采购、产权交易三个类别建立全流程工作手册，所有项目按照工作手册标准化操作，实行统一交易流程、交易规则、交易办法，做到一个项目一个册子，确保所有项目、所有流程有本可依，有据可查。
（三）有利于坚持全程跟踪，实现监管常态化。一是围绕标前、标中、标后监管，建立标前申报、捆绑式招标和投资限额承诺制度，试行合同履约公示制度，實行项目审结集中听审制度。二是定期联合审计、财政等部门对政府投资项目招投标工作进行专项整治。主要检查应招标未招标的项目、有质疑投诉的项目以及重点工程。通过自查和重点抽查，整理出应招标未招标、排斥限制投标人、施工现场管理不规范等问题。
（四）有利于理顺关系，完善招投标管理体制。按照“政府主导、市场交易、行业监管、行政监察”的工作思路，紧紧围绕“统一进场、管办分离、规则主导、集中监管”的目标要求，深入拓展公共资源交易领域，不断扩大招标采购交易的种类和范围。对条件成熟的医疗设备、土地使用权等公共资源交易项目，做好部门之间对接，积极协调，进一步促进“统一进场、统一监管”的交易模式。
（五）有利于规范流程，进一步提升服务水平。一是严格项目审批。对进场项目，按照工程、采购和产权交易不同类别，坚持三级审批制度，在招标采购交易方式核准、公告发布、文件发售、中标公示、中标通知书发放等重要环节实行分工负责、层层把关，密切协作。二是强化备案管理。以合同备案为重点，积极做好标后管理，确保中标合同内容与招投标文件相一致，强化履约保证金集中缴纳和标后约谈制度，督促招标投标当事人严格履约，巩固招标采购成果。
（六）有利于强化对代理机构和评标专家的综合管理和考核。采取临界分值提示和扣分告知的办法，严格招标代理机构考核管理；将代理机构的服务质量及时反馈给招标人，实现服务质量与报酬挂钩；对代理机构的考核每月一统计，每季度一通报，年终对代理机构和从业人员资格进行重新审查验收。强化对评标专家库的管理，严格执行准入和退出制度；加强对评标专家的日常管理，强化评标现场监管，对评标专家进行动态考核，建立评标工作激励奖惩机制。
（七）有利于建立不良行为集中曝光台，提高监管的威慑力。同住建、水利等行业主管部门建立信息共享机制，整合完善公共资源交易不良行为体系，通过行业主管部门不定期将在施工过程中存在的不良行为报送，在县公共资源交易网设置曝光台，集中对不良行为进行信息公示。
但是在改革的过程中，笔者也发现不少问题，一是管办不分，公共资源交易中心和监管部门存在隶属关系，存在管办不分的情况。在县级公共资源交易中心，普遍存在交易中心工作人员在招投标活动中代为履行监管职责的情况。二是体制不顺，由于省市县三级普遍存在体制不同的情况，存在信息传递不畅，对公共资源交易工作部署有着很大的影响。三是监管力量薄弱，公共资源监管部门屬于新成立的部门，如不能从行业主管部门划转一定业务骨干，前期监管工作会存在业务不熟悉、脱节等现象。
三、公共资源交易改革发展趋势
（一）推进公共资源交易平台信息化建设。2013年2月4日，国家发展改革委等八部委联合发布了《电子招标投标办法》，加快推进公共资源交易平台信息化建设。笔者所在的江苏省早在2013年就对电子招投标进行探索，目前，建设工程电子招投标、远程异地评标、不见面开标已趋成熟。公共资源交易全领域实现电子化、远程异地评标、不见面开标是改革的方向。一是将电子招投标、远程异地评标、不见面开标延伸至建设工程以外的水利、交通工程、政府采购、产权交易等领域，实现政府采购网上竞价，产权交易网上拍卖。二是将电子招投标方式由公开招标延伸至所有招标方式，真正实现从招标公告发布到评标结果公示等全过程电子化。
（二）强化监管模式，实行综合监管。公共资源交易改革的核心是监管职能和体制建设，由于以前公共资源监管都是条线监管为主，工程建设、水利、交通招投标都是各行业主管部门监管，产权交易由国资部门监管，农村产权交易由农业部门监管，政府采购由财政部门监管，土地使用权由自然资源和规划局监管，各部门各自为政，出台各行业的交易规则，导致部门之间规则标准不一。江苏省在机构改革中通过“三集中、三到位”逐步把公共资源交易的审批权和监管权划到行政审批部门。条线监管模式容易产生同体监督、信息不透明等问题，综合监管的模式有助于打破行业壁垒，提高综合监管效能，综合监管符合公共资源监管改革的发展方向。
