关于野生动物资源保护领域公益损害赔偿问题的思考
陈静 刘铭锐
关键词 公益诉讼 公益损害赔偿 野生动物 资源保护
作者简介：陈静，杭州市上城区人民检察院第五检察部主任;刘铭锐，杭州市上城区人民检察院第五检察部检察官助理。
中图分类号：D923.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.256一、问题的提出
为了应对新冠病毒引发的肺炎疫情，最高人民检察院给出了“积极稳妥探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼”的检察方案。实际上，2015年12月开展检察公益诉讼试点以来，检察机关就已通过刑事附带民事公益诉讼或者民事公益诉讼的形式探索开展野生动物保护领域公益诉讼。在《中国裁判文书网》上，以“野生动物”和“公益诉讼”为关键词，搜索2019年相关案件判决文书，共计有307篇刑事一审文书（其中11篇不涉及野生动物保护领域，实际文书数量应为296篇）和7篇民事一审文书 。从案件数量上看，在野生动物保护领域，民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼工作已有一定成效。但通过对相应判决文书的分析，野生动物保护领域的公益诉讼案件大多仍停留在“重赔偿轻修复”的层次，甚至还存在赔偿标准不统一的情况，难以對野生动物资源产生实质性的保护作用。
（一）赔偿金用途不明确
在四川省成都高新技术产业开发区人民法院办理的陈某等3人非法狩猎一案中，陈某等3名被告人在禁猎期、禁猎区内使用电子诱捕器和捕鸟网等禁用的工具，捕捉野生鸟类，捕获野生鸟共计244只，其中造成红嘴相思鸟死亡9只，白腰文鸟死亡2只。附带民事公益诉讼起诉人成都高新技术产业开发区人民检察院请求法院判令3名被告人向该院支付赔偿金9600元，法院支持了这一诉讼请求。然而，成都高新技术产业开发区人民检察院收到该笔赔偿金后，是否需要用于生态修复，判决书中并未载明。
而在陕西省商南县人民法院办理的谭某某非法狩猎一案中，被告人谭某某于2018年10月在未办理狩猎证的情况下，在禁猎期内使用禁用狩猎工具“电猫”猎获野猪1头，猪獾1只。附带民事公益诉讼起诉人商南县人民检察院请求法院判令谭某某赔偿其非法猎杀野生动物造成的经济损失1300元，法院支持了这一诉求并要求将这1300元生态环境损害赔偿金，上缴国库，用于生态环境修复。从判决结果上看，谭某某支付了其非法猎杀的野生动物的对价，该款项也将用于生态环境修复，野生动物资源似乎已经得到了保护。然而，该款项是否切实用于野生动物资源保护领域，是否足以修复生态环境均不得而知。
（二）价值鉴定标准不统一
在云南省大姚县人民法院审理的邹某某非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物一案中，被告人邹某某于2019年4月至5月间非法猎捕18只白腹锦鸡（系国家Ⅱ级保护动物）。附带民事公益诉讼起诉人大姚县人民检察院提供的鉴定意见称，被告人邹某某非法猎捕的18只白腹锦鸡造成的经济损失为90000元（折合每只5000元）。而在云南省永平县人民法院审理的马某某非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物一案中，被告人马某某于2016年农历5月至2018年农历3月间非法猎捕5只白腹锦鸡。附带民事公益诉讼起诉人永平县人民检察院提供的鉴定意见则称，被告人马某某非法猎捕的白腹锦鸡市场价格为每只500元。两件案件均于2019年宣判，审理结果表明，两名被告人均按鉴定意见中的价格支付了赔偿金。但同一省域的两家检察机关提供的鉴定意见出现了对同一品种的野生动物鉴定单价相差10倍的现象，难免会使人对鉴定标准产生疑问，亦对司法公信力造成负面影响。二、当下的司法困境
（一）公益损害赔偿金运用的监管难
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《环境民事公益诉讼解释》）第24条第1款规定，人民法院判决被告承担的生态环境修复费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失等款项，应当用于修复被损害的生态环境。但在目前的司法实践中，部分地区将野生动物资源领域公益诉讼案件的公益损害赔偿金单纯等同于国家野生动物资源损失，没有要求被人支付专门的生态环境修复费用。在前文所述的296件附带民事公益诉讼案件中，附带民事公益诉讼起诉人要求被告人支付国家野生动物资源损失赔偿金或者生态修复费用的案件数量为248件，占案件总数的83.8%。然而，其中只有14件案件的附带民事公益诉讼起诉人要求被告人支付生态修复费用，仅占到案件总数的4.7%。其他案件的附带民事公益诉讼起诉人均未要求被告人支付公益损害赔偿金或者仅要求赔偿国家野生动物资源损失。
对于国家野生动物资源损失赔偿金，大多直接收归国库，即便法院在判决书中明确载明需将款项用于生态环境修复，但该款项由谁管理、生态环境由谁负责修复、由谁负责监督修复等问题仍需要明确。而对于生态环境修复费用，人民法院在大多数情况下，也仅是判令被告人将相关款项缴至当地财政非税收入账户或者附带民事公益诉讼起诉人账户，并要求将该款项用于生态环境修复。然而，目前法律、法规或者司法解释均没有对资金管理、环境修复、后续监管做出具体规定，亦未考虑费用超支后的追加资金问题。这就难免会存在相关职能部门相互推诿致使检察公益诉讼目的无法实现的情况，进而使得野生动物资源没有得到实质性保护。
（二）野生动物资源损害的修复难
野生动物资源在受到损害后的修复问题始终是野生动物资源保护领域检察公益诉讼的难点。正如前文所述，获得公益损害赔偿金不是检察公益诉讼的目的，使野生动物资源恢复到损害发生前的状态才是检察公益诉讼的最终目的。然而，野生动物资源，特别是珍贵、濒危野生动物资源一旦遭到破坏，便难以被修复。一般情况下，在野生动物资源损害发生地放生同类野生动物是开展损害修复的首选方式。但是，我国珍贵、濒危野生动物基因资源保存和利用起步晚、进程慢，缺乏相关操作规程，而且缺乏人工繁育技术体系的系统建设和标准化，没有构建系统科学的野生动物保育和恢复技术体系，致使人工繁育环境里存活的野生动物数量不足。这就导致珍贵、濒危野生动物资源一旦被损害，将缺乏可用于放生的同类野生动物，进而难以采用放生这一的方式进行损害修复。而对于普通野生动物，除部分具有经济价值的野生动物外，其他野生动物的人工繁育工作未得到应有的重视，此类野生动物资源一旦被损害，也难以采用放生的方式进行损害修复。同时，在以放生同类野生动物的方式进行损害修复的过程中，不科学的野生动物随意“放生”现象非常普遍，缺乏遗传管理的再引入工作时有发生。这种缺乏科学依据和规法的野生动物修复，不仅不能起到保护效应，反而会浪费有限的保护资源，甚至会危害自然生态系统。故而，当下亟需寻找一条合适的野生动物资源修复路径，以实现检察公益诉讼和野生动物资源保护的目的。
（三）野生动物资源损害金额的鉴定难
在野生动物资源保护领域民事公益诉讼中，确定野生动物资源损害金额也存在诸多问题。一是对野生动物价格鉴定不统一。如前文所述，同一省域内同一品种的野生动物存在价格鉴定较大差异，将会对司法公信力产生负面影响。究其原因，在于在不同鉴定机构中存在多个鉴定标准，且这些标准之间的价格差异较大。例如，在国家发展和改革委员会价格认证中心于2014年11月20日发布的《野生动物及其产品（制品）价格认定规则》（下称《认定规则》）中，大熊猫为每只10万元、亚洲象为每只5万元、雪豹为每只1万元;而在国家林业局于2017年11月1日公布的《野生动物及其制品价值评估方法》（下称《评估方法》）中，大熊猫为每只50万元、亚洲象为每只20万元、雪豹为每只5万元，且国家一级、二级保护动物可以分别按照基准价值的十倍、五倍进行核算。二是对部分野生动物的估值较低。例如《评估方法》中野猪的价格仅为每只500元，而生猪市场上小猪的价格已达到每只1000元以上。可以发现，在不论重量的情况下，野猪价格已明显低于家猪价格。且在实际交易中，野猪的交易价格也普遍在1000元以上，在湖北省恩施市人民法院审理的李某某非法狩猎一案中，李某某于2018年农历6月间猎捕的1只野猪就以1700元的价格成功售出。若按明显偏低的评估价格进行赔偿，不仅难以支持必要的野生动物资源修复开支，甚至难以达到保护野生动物的目的。三是对野生动物制品价值的估算难。无论是《认定规则》还是《评估方法》，都未对野生动物制品价值给出明确的评估标准。而对于有实际交易价格的野生动物制品，《认定规则》规定“原则上不进行价格认定” ，《评估方法》则规定“实际交易价格高于评估价值的，按照实际交易价格执行” 。这就导致了在司法实践中，野生动物制品的价格难以得到准确的估算，进而难以认定公益损害赔偿金。三、可行的解决方案
（一）规范公益损害赔偿金赔偿范围
当前，在野生动物资源保护领域，还没有统一的公益损害赔偿金认定标准，各地多以野生动物的价值作为认定公益损害赔偿金的标准，而没有考虑到生态修复费用方面的补偿，且在野生动物的价值认定上还存在较大差异。对此，在统一野生动物的价值认定标准的前提下，在全国范围内规范野生动物保护领域公益损害赔偿金赔偿范围就显得尤为必要。在司法实践中，海洋自然资源与生态环境保护领域就已有相对统一的赔偿范围。根据《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第7條的规定，海洋自然资源与生态环境损失的赔偿范围包括预防措施费用、恢复费用、恢复期间损失和调查评估费用等四种具体费用。这一赔偿范围相较于《环境民事公益诉讼解释》第20条第3款划定的生态环境修复费用范围 ，实现了对损害修复过程中可能产生费用的全覆盖。目前，在海洋野生动物资源保护领域的民事公益诉讼中，检察机关可以聘请鉴定机构在这一范围内对海洋自然资源与生态环境损失进行估算，但在其他野生动物保护领域尚未出台类似规定。在条件成熟的情况下，有关部门可以尝试采用立法或者司法解释的方式对野生动物资源损害的赔偿范围做出规范。
（二）建立公益损害赔偿金运用机制
当前，不只是野生动物资源保护领域，在其他领域的检察公益诉讼中，都缺乏公益损害赔偿金运用机制。在2019年“两会”上，全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建认为，在公益诉讼案件中，损害赔偿金往往数额巨大，如何管理和使用公益损害赔偿金，是公益诉讼制度完善过程中的一个重大任务。目前，对于公益诉讼损害赔偿金运用机制，在立法或者司法解释层面均无明文规范。这就导致司法实践中，公益诉讼损害赔偿金出现了监督管理难、统筹使用难等问题。面对这些问题，建立公益损害赔偿金运用机制已迫在眉睫。在野生动物资源保护领域，至少应当在省一级层面建立公益损害赔偿金运用机制，由省级人民政府负责野生动物资源管理的工作部门统一管理使用全省范围内由野生动物资源保护领域民事公益诉讼产生的公益损害赔偿金，同级人民检察院负责对公益损害赔偿金的管理使用开展监督，并负责对野生动物资源修复结果开展评估。因损害评估价值过低、实际修复难度过大等特殊情况，导致公益损害赔偿金不足以修复野生动物资源损失的，公益损害赔偿金管理人可以统筹使用其他案件中公益损害赔偿金的结余部分，人民检察院也可以要求侵权行为人追加公益损害赔偿金，确保野生动物资源修复规则不因资金不足而停滞不前。
（三）探索行之有效的损害修复机制
在确保公益损害赔偿金能够覆盖野生动物资源损害修复工作全过程的情况下，探索行之有效的损害修复机制就成了整项工作重中之重。没有行之有效的损害修复机制，其他工作毫无意义。在司法实践中，在水生野生动物资源保护领域，放生同类野生动物是目前较为有效的损害修复方式。但正如前文所述，在陆生野生动物资源保护领域，这一方式还存在一些问题。若要在陆生野生动物资源保护领域以放生的方式修复损害，一是需要构建系统科学的野生动物保育和恢复技术体系，包括加大相关产业扶持力度和专业人才培养力度，努力提高人工繁育野生动物的技术水平，有针对性地储备一定数量的可放生野生动物;二是需要采取科学有效的放生方式，依托“外脑”，了解野生动物保护领域专家学者的意见和建议，强化野生动物放生过程中的遗传管理和生态平衡管理，既要提高放生动物的野外存活率，也要避免放生动物对生态环境造成破坏;三是需要保护野生动物的栖息地，通过植树造林、水源地保护、生态链保护等方式，确保野生动物在放生后能够拥有较为适宜的生存环境。除此之外，也要强化野生动物资源损害预防工作，从开展野生动物保护宣传和打击涉野生动物违法犯罪活动等方面着手，提高社会公众对野生动物的保护意识，从源头上减少野生动物资源损害事件的发生。
注释：
中国裁判文书网，网址：https：//wenshu.court.gov.cn/;访问日期为2020年2月29日。
《野生动物及其产品（制品）价格认定规则》第12条：办案机关已查明实际交易价格的，原则上不进行价格认定。
《野生动物及其制品价值评估方法》第6条：野生动物及其制品有实际交易价格的，且实际交易价格高于按照本方法评估的价值的，按照实际交易价格执行。
《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条第3款：生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。
参考文献：
[1]马春娟.刑事附带民事公益诉讼若干问题思考[J].菏泽学院学报，2019（4）.
[2]魏辅文.中国典型脆弱生态修复与保护研究：珍稀动物濒危机制及保护技术[J].兽类学报，2016（4）.
