建设项目档案整合为联合验收
管先海 李兴利
李兴利（焦作市档案局、馆）：2018年底，河南省档案局官网转发豫政办〔2017〕127号文件《河南省人民政府办公厅关于印发〈河南省简化和规范投资项目审批流程实施方案〉的通知》。在“简化优化投资项目审批流程”部分，将“竣工验收阶段”包括建设项目档案验收等16项验收整合为联合验收，由项目行业主管部门牵头会同有关部门组织实施。本期沙龙，请各位同行结合实际谈谈建设项目档案改为联合验收后的经验和教训，在项目档案工作监管流程方面需要做哪些调整和创新等问题。
黄琥（中原油田分公司档案管理中心）：《河南省简化和规范投资项目审批流程实施方案》（简称《方案》），将建设项目档案验收等16项验收整合为联合验收1项，我为政府部门切实转变作风，实实在在为企业减负，连带着为档案人员减负点赞叫好。原因有三：一是企业终于可以轻装上阵干项目。一个项目，尤其是重大工程建设项目到底要经过多少道审批，办理多少花花绿绿的小本本（各类证件），甚至一个项目都快竣工了，还没把建设用地规划许可证等必备手续办下来的事屡见不鲜。《方案》的出台实为企业减负的一剂良药，为企业档案部门带来的也是实实在在的好处。二是档案人员终于不用再为工程资料组卷差“背锅”。重大建设项目档案资料的组卷历来是老大难，涉及土建、安装等各种专业知识，依据的相关标准从国标、地标、行标到企标，各有各的路数。只懂专业不懂档案难保规范，只懂档案不懂专业难以下手。联合验收，最大的好处在于，让各行各业的人员回归本职。档案部门要做的就是将各家产生的资料整编好。三是数据系统对接为优化投资项目审批流程提供便捷之路。项目审批牵涉到国土、环保、住建、安监等多个部门的评估事项，只需在网上提交一次评审材料，由多个部门实行会签即可，信息共享、办事快捷。当然，这也给档案部门提出了课题：在网上流转的文件材料怎样快速归档。最可取的办法就是，将档案系统与政府办公系统进行数据库对接，审核通过只需点击“一键式归档”，档案部门就能留存第一手办结资料。
库俊平（濮阳市规划建筑设计研究院）：我认为，不管谁负责验收，都要把“合格的建设工程项目档案”视为项目竣工验收的必备条件。为了确保质量，我认为检查验收时应重点围绕八个方面去查：（1）查建设工程申报前的论证、申报及主管部门的审批等依据性文件是否齐全完整;（2）查施工中形成的各类签证、材料质量保证书、试验材料等施工件是否准确真实;（3）查项目初验以及水、电、气、暖、环保测试验收等项目分项验收记录是否齐全完整;（4）查施工图纸会审记录、工程测量定位记录、隐蔽工程的验收记录等记录性文件是否齐全完整;（5）查工程设计变更通知书和技术核定单等变更性文件是否齐全准确;（6）查混凝土和砌筑砂浆试块报告、原材料构件质保书等保证性文件是否完整准确;（7）查安全质量事故报告及处理意见等事故性文件是否归档齐全;（8）查项目各环节验收资料上，设计、监理、施工等相关人员签字是否齐全完整。
程媛媛（焦作市档案局、馆）：我对于“建设项目档案改为联合验收”有些疑虑。改为联合验收之后，档案验收的实施单位由原来的“档案行政管理部门”改成了“项目行业主管部门牵头会同有关部门组织实施”。这里面有几个问题值得推敲：一是建设单位的验收申请该打给谁，档案局还是主管部门？二是验收工作谁组织，如果由建设单位的主管部门组织验收，那么档案验收会不会流于形式？三是验收意见由谁出？如果验收申请打给主管部门，验收组织由主管部门牵头，由项目主管部门出具档案的验收意见是不是有些滑稽？因此，建议有关部门及时出台、完善相关实施细则，便于联合验收的操作与实施。
郭东升（临清市档案局、馆）：改为联合验收一定要达到对项目档案全过程有效监管之目的。应该说，以往档案行政部门对建设项目档案的监管本来就不够有力，加上某些主管部门档案业务管理水平一般般，只是因为国家层面的强调和《档案法》的法律规定在那里，不好不让档案部门介入。《方案》显然在档案验收责权上淡化了档案行政管理部门的分量。因此我建议《方案》突出建设项目档案改为联合验收档案行政管理部门的主体责任，增加档案行政管理部门把好项目档案验收最后一道关卡的文字表述。
胡文苑（浙江省档案局、馆）：浙江的情況是重点建设项目档案验收之前实施行政许可制度，由档案行政管理部门负责，后改为非行政许可事项，国务院取消非行政许可事项后，调整为行政确认事项。2019年3月以后，权力清单取消项目档案验收事项，改为项目业主自行验收，档案行政管理部门加强事中事后监管。未来项目档案验收制度，可在《科技档案工作条例》中增设一款，涉及国家安全、生态安全、重大基础设施以及其他关系重大公共利益的项目档案，实施国家档案验收制度，清单化管理;未列入清单的项目，项目档案由项目单位自行组织验收，档案行政管理部门对其档案的系统性、完整性、准确性进行随机抽查。如果河南省实施联合验收制度，因为项目档案要求高，其系统性、准确性、完整性难以在联合验收一个较短的时间内一一点验清楚，建议河南各级档案行政管理部门加强验收事前监管、同步跟踪，以确保验收质量。总体上非必要项目，应以业主承担主体责任为主，档案行政部门做好公平监管，验收等具体业务由其自行承担。
常冠林（亳州市邮政公司）：胡文苑老师所说的“项目单位自行组织验收、档案行政管理部门随机抽查”的观点操作方便，但实际中却也存在一些问题。以网点工程项目建设为例，在工程项目资料管理上，基本都是各部门负责各部门资料的保存，尚未形成统一的管理。档案部门进行检查时，要求必须进行统一管理。但在实际操作中，由于是直接接受上级的垂直管理，尚未执行统一管理。出现以上问题的主要原因，一是档案管理意识有待提升;二是档案管理制度有待完善，档案管理部门与工程施工部门等未进行有效沟通，导致资料管理各自为政;三是由于在管理模式上是垂直管理，以上级管理为主，档案行政管理部门指导为辅，导致没有真正重视起来。因此，实行联合验收，正好可以避免在工程项目竣工后，资料收集和保存各自为政的局面。
梁艳丽（新乡市档案局）：项目档案验收在浙江省经历的管理变革，体现了法治的进步，权力和责任的对等。首先，对施工单位、建设单位、监理单位及其他有关单位在项目档案形成、管理、移交等工作中的责任作了明确的划分，档案行政管理部门的指导、监督是外因，上述单位的制度管理、责任担当是内因。其次，抽查档案的数量不少于100卷，占整个项目档案的比例微乎其微，出具验收意见反映项目档案的完整性、准确性、系统性并非易事。最后，各级档案行政管理部门参与项目档案验收的比例鲜有确切的统计数据，落实情况不容乐观，这其中既有档案行政管理部门人手有限的问题，更有项目档案不验收不影响项目竣工验收的现实因素。因此，“联合验收”对档案行政管理部门而言，既是合作，也是警醒。不论如何，档案管理责任一定要履行到位。
孙大东（郑州大学信息管理学院）：个人认为“建设项目档案改为联合验收”之规定确实会弱化档案部门的话语权。第一，从理论上来讲，实行联合验收后，按照规定验收主体的主导单位是项目行业主管部门，档案部门成为会同部门之一。第二，从实际上讲，机构改革之后，局、馆分开，河南省委办公厅档案处仅有8名人员，在建设项目档案验收中仅从人力上来看定会捉襟见肘。在此情况下，胡文苑老师提出的清单化管理方式或可成为较好的选择。但需要档案部門提前介入、进行前端控制，加强指导和监督，如此，可在一定程度上保证建设项目档案的质量。
南燚（安阳市社会福利院）：针对《重大建设项目档案验收办法》部分条款提出两点个人看法。一是第四章第十二条规定，项目档案验收应在项目竣工验收3个月之前完成。按照该条款是否可以理解为，项目档案验收完毕后，后续产生的档案就不需要归档了。反过来说，项目档案验收时，项目竣工验收以及审计报告等后续产生的档案没有归档，项目档案本身不完整，项目竣工验收3个月之前的项目档案验收如何能够验收过关？这样的档案验收没有起到应有的作用。二是第三章第九条规定申请项目档案验收应具备条件之一是完成了项目建设全过程文件材料的收集、整理与归档工作。何为全过程，项目竣工验收不合格没通过审计项目建设就不算完成，所以项目竣工验收审计不应刨除在外，应纳入项目建设过程范围之内。本人认为项目档案验收的时间切入点十分重要，应在考虑项目档案完整性的基础上加以修订完善。
王凤珍（台前县档案局、馆）：从基层实际看，《重大建设项目档案验收办法》执行仍然困难重重。一是运行机制不健全，导致有的项目在没有档案部门参与的情况下就通过了竣工验收;二是建设单位对档案管理工作认识不到位，要求不严，没有将项目档案工作纳入项目建设管理程序;三是档案整理人员业务素质普遍不高，造成整理前档案材料收集不齐全，整理后不达标现象。基于上述情况，我认为首先要规范运行机制，成立项目竣工“联合验收小组”，确保档案部门能够全程参与;其次，建设单位对项目档案工作实行统一管理，把档案管理要求纳入到招标、设计、施工、监理等各个环节中去，与项目建设实行同步管理;最后，档案部门要加大监督检查指导力度，及时对施工、监理等参与方的管理人员、技术人员和档案管理人员进行档案业务培训，帮助他们掌握档案管理的规范、标准，从源头上控制档案质量，确保项目档案收集齐全、整理规范。
余厚洪（浙江丽水学院）：建设项目档案的联合验收，其实依然离不开档案部门对建设项目的全程跟踪式档案收集、管理和指导，从一定程度上说，推行联合验收方式，说明建设项目相关部门近些年在档案部门的指导下已经具备了比较强的档案意识和比较好的档案管理能力，因此，在这个问题上，不必担心或忧虑档案部门职权是否被“挤压”和“受限”。更重要的是考虑如何“有为”，确保档案部门“不缺位”，多多反思在档案工作中的得与失，加强档案部门能力和水平才是应有之义。
（来稿日期：2019-03-28）
