关于土地流转背景下我省农民养老保障问题的思考
柳敏和
[摘要]随着城镇化率不断提高，土地流转背景下农民的养老保障已成为社会热点问题之一。关注、解决农民特别是失地农民的就业、养老等生存和发展面临的困境，既是一个经济问题，也是一个社会问题。
[关键词]土地流转；农民养老保障； 思考
随着城镇化进程的加快和土地流转规模的不断扩大，农民的养老保障面临很多新情况、新问题，必须认真研究，加以解决。本文就土地流转背景下，我省农民养老保障的有关问题，谈谈自己的一些想法，不当之处，敬请指正。
一、土地流转背景下农民养老保障工作面临严峻的挑战
（一）目前土地流转的基本现状
土地流转是实现农村规模化、集约化经营和城镇化发展的核心问题，而解决好大量长期依赖土地生活的失地农民的养老保障，则是能否实现土地顺利流转的关键。
从当前来看，农村的土地流转主要分为两大类，一类是因为农村劳动力转移就业，农民进行主动小规模和时间长短不一的转移，另一类是为了城镇建设需要被动接受大规模和根本性的土地流转。河北省土地流转经历了缓慢的发展过程。据学者研究，河北从家庭联产承包责任制开始至2002年，以农村自发的土地使用权流转为主，土地流转率在1-3%之间；自2002年《中华人民共和国土地承包法》出台至今，基层政府逐渐主导土地流转，此期我省反租倒包面积占土地流转面积的11%[1]。
当前河北省土地流转正处于发展和上升期，土地流转由农户间土地自发流转向政府、集体主导的大规模流转转变，此期如果不注意土地流转的规范化和流转后农民的妥善安置，极易造成严重的问题。
失地农民，主要是指我国城乡转型发展进程中因规模化经营或城镇化、工业化建设征用、占用农用地而失去土地合法经营权的特殊农民群体。当前来看，大部分土地流转属于城镇化下的土地流转，重点是农村人口向城市人口的转移。据2003年对全国24个省（市区）调查统计，全国非农业建设用地每年约250-300万亩，除了大型基础设施建设外，大部分属于城乡结合部的农村开发地区，如按人均1亩土地计算，每年失地农民数量在300万人左右。2011年政府工作报告指出，过去五年中国城镇化率由45.9%提升到52.6%，向城镇转移农村人口8436万人。
土地流转带来的城镇化的飞速发展，也导致了发展中巨大的经济和社会问题。据2010年湖南省统计局发布的《湖南城镇化过程中失地农民调查报告》显示，失地农民就业难、补偿低、社保不健全等成为土地流转中的突出困难。
就河北省而言，土地流转正在加速进行。据报道，邢台市土地流转2012年为137.2万亩，流转率为15%，2013年将到达152.8万亩，流转率为16.7%。河北省与全国相比，目前城镇化水平比较低，不仅在东部沿海省份中居于末位，而且低于全国平均水平3个多百分点，与经济大省和东部沿海省份的地位极不相称。“十二五”规划纲要提出要从2010年的45%，提高到2015年的54%，城镇化率五年将提高9个百分点，全省城镇化率将达到全国平均水平；到2020年我省城镇化水平将达到57%左右。这样失地农民数量再将攀升，养老保障问题更加严峻。
（二）土地流转条件下加强农民养老保障工作意义重大
我国是以农业立国的国家，农村人口仍占我国人口的绝大多数，农村的稳定和发展影响着社会的稳定和发展，因此，土地流转背景下做好失地农民的养老保障工作意义重大。
1.是促进城镇化、现代化建设的需要
城镇化的主体是处于土地流转条件下的农民。在城镇化、现代化的趋势面前究竟是主动前行还是被动应付甚至是敌对抗拒，是影响未来我国小康社会目标实现的重要问题。由于到2050年中国60岁以上的老人将占全国人口总量的34%，解决他们的养老问题，是提高社会成员幸福指数，引导社会成员积极支持、参与现代化和城市化进程的重要举措。反之，不注意解决城市化进程中的民生问题，引起民众的消极对待甚至抗拒，将无法凝聚社会共同力量，实现共同目标。
2.是解决三农问题，促进经济、社会发展的需要
当前解决城乡二元结构的问题，必须从工业反哺农业，城市支持乡村入手，让城乡农民和城镇居民一起平等共享改革开放和经济发展的成果。而保障失地农民这一弱势群体使其获得最低生活保障和养老保障，建立公平且可持续的社会保障体系便成为经济发展的助推器和社会和谐的稳定剂。
3.是改善社会管理结构，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的需要。通过土地流转以及配套的社会保障体系改革，可以解决城镇化发展中土地不足的问题，可以防止失地农民无法融入市民社会而陷入没地、没岗、没有生活来源，坐吃山空最终陷入囧困的状况，可以形成城乡之间人力、资本、技术、市场等要素的优势互补和综合利用，进而有利于城乡协同进步，满足国家、社会以及个人的发展需要。
4.合理选择养老模式，科学管理、经营社保养老基金，实现社保养老基金保值增值，可以使社保基金发挥更大的效能，使其在为经济建设服务的同时，提高养老保险能力，扩大养老保险覆盖面。
二、土地流转背景下我省农民养老保障存在的问题
2008年省委《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神进一步推进农村改革发展的意见》发布以来，我省逐步健全土地流转条件下失地农民的社会保障制度，并在实践中不断探索城乡养老保险制度的有效衔接方法，取得了很大的成绩。据统计，到2008年，河北共筹集保障资金5.7亿元，19.69万失地农民参加了养老保险。但从河北172个县（市）5万个自然村巨大的农民数量和保障落实情况来看，土地流转背景下农民养老保险仍然存在诸多问题。
（一）土地流转背景下农民社会保障体系应加强整体设计
城镇化、工业化与解决失地农民的民生问题并不矛盾，二者实际上一个是长远目标，一个是近期任务的关系。缺乏土地流转背景下农民社会保障体系的整体设计关键是缺乏换位思考。我们在制度设计时往往考虑经济社会发展较多，考虑土地流转情况下失地农民的实际生活相对较较少；考虑政府整体规划较多，对农民个体需求考虑较少；考虑失地农民安置的经济要素较多，对失地农民做为人的发展的社会需求、文化需求等非经济因素考虑较少；考虑征地时静态的问题分析和处理办法较多，对动态的新市民社会形成过程中所需要的文化建设、制度保障、行为引导等深层次问题考虑较少。
（二）征地补偿不合理，农民利益受损，引发农民不满甚至社会问题
有的地方政府搞土地财政，与开发商联合对付农民，在行政成本居高不下的情况下，造成政府形象受损，官民关系紧张，群体事件多发，引起严重社会问题。土地权利模糊，导致土地流转过程中对土地使用权利认识上有偏差，补偿时自觉不自觉地把农民排斥在赔偿体系之外。被征地农民的主体地位被忽视，征地补偿安置费偏低，而且常常不能全额发放到农民手中。失地农民因失去赖以生存的土地这一稳定的生活来源，限于知识、能力在再就业时又面临诸多难题，加之社会保障水平低，使其对未来的生活充满了不安全感。当农民遇到自身权益难以保障，寻求政府和社会帮助时，因为仲裁制度缺失，救济保障机制不全，加之沟通渠道不畅，信息未能对称，农民在通过正常途径无法实现其诉求的情况下，对失地的不满转变为对政府的不满，和政府的关系逐渐由“和平”沟通到“被迫”反对，最终导致干群关系紧张，甚至造成群体事件。
3.社保基金未实现统筹，社保未实现并轨，农民及失地农民社保标准偏低，不能真正解决其养老保障问题。
对失地农民来说，“以土地换保障”是养老保障金最现实的、最重要的来源。但征地过程中往往首先考虑的是政府的财政、开发商的利益，其次是村集体的收入，最后才是失地农民补偿。这样农民养老金的来源无法以法规的方式固定下来，不能从土地流转收益中拿出足额、固定的资金做为失地农民养老保障基金和发展基金，例如培训农民再就业，做为对农民未来投资等。
养老基金管理及投资运营也是一个复杂的问题。长期以来，养老基金主要用于购买国债或存入银行，其利息甚至低于同期CPI涨幅。据中国社科院《中国养老金发展报告》披露，2010年全国有14个省区的基本养老保险收不抵支，缺口达679亿元。而据全国社保基金理事会理事长戴相龙说，全国社保基金理事会从2006年开始受托管理中央财政补助9个省市区政府做实个人账户资金，获得较高收益，11年来年均收益率达8.41%，高于同期通胀率6个百分点。
机关事业单位人员、企业退休职工、城镇居民、失地农民和农村居民由于分别属于不同的养老体系，享受不同的养老待遇。目前我国养老基金缺口较大，养老金发放标准不一。综合考虑农民为国家多年来的贡献，以及由于户籍制度等限制，造成农民在住房、就业、医疗、教育等方面和城市居民相比在国民待遇方面所得到的较少回报，对于目前仍处于社会底层的农民这一弱势群体来说，养老金水平偏低的问题必须在今后统筹城乡发展时认真解决。
[参考文献]
[1]李学勤，河北省土地流转现状研究[J]，河北法学，2010.5。
课题来源：本文是河北省科技厅2012年自然科学基金课题软科学立项项目《土地流转背景下我省农民养老保障问题研究》（课题编号12457204D-10）的部分研究成果。
