基于公共决策视角的教育公平问题研究
王子璇
【摘要】目前我国对于教育公平研究主要集中于教育的结果平等，忽视了教育决策的起点作用，我国教育决策表现为精英决策，公民参与度低，决策科学性难以保障。利用公共选择理论分析教育公平，可以解决在二维议案中多委员、多群体难以制定出最优决策的问题，引入教育咨询委员会，从而形成更为完善的教育决策机制，有利于提升教育决策的公平性和科学性。
【关键词】公共决策；教育决策；公共选择；教育公平
近日，教育部公布《2016年部分地区跨省生源计划调控方案》，安排湖北省地方高校编制4万名、江苏省3.8万名计划支持中西部和录取率较低的人口大省，多省份共计调出16万名录取人数。这引起了社会广泛关注，调出省份考生家长认为此举会降低本省录取率，认为政策导致了接受高等教育机会不公，因此极为不满，再次引发社会对教育公平的探讨。
教育决策公平是实现教育公平的起点，而教育决策属于公共决策。笔者从教育公平的起点——公共决策角度入手，分析教育决策中的公平，有利于提升教育决策的科学性、民主性。国内外关于教育决策与教育公平问题的研究归纳起来主要表现在三个方面：教育起点公平；教育决策的难点；教育政策公平性研究不足。
（1）“教育公平问题源于教育利益相关者对教育利益的不同占有，表现出分配的不公，是教育政策调节所致”。目前教育公平的研究基本都着眼于保证城乡之间、东西部地区之间和阶层之间的教育权利和教育机会的公平，即保证教育起点公平。
（2）教育决策的难点是规模与质量的矛盾。学者王晓辉分析指出了教育决策的难点，“教育的规模和教育的质量是矛盾的，精英与大众之间难以平衡，教育难以市场化，决策责任集中于个人”并确定了决策的精神实质为力求达到帕累托最优，周洪宇教授指出完善教育政策决策的关键是完善信息公开制度与建立听证制度，但并没有给出制定决策的具体理论依据。
（3）学者朱永坤已经意识到教育政策是教育公平的逻辑起点，并分析教育政策公平性的价值标准，他提出教育政策的核心就在于调节各种教育利益分配关系，教育政策公平性受多元价值标准影响，但是仅从理论层面进行论证，属于描述性的论述，并没有将其与现实生活相结合，缺乏可操作性。也有学者从教育政策的制定阶段、执行阶段、评估阶段分析教育公平的价值追求，然而也仅仅止步于理论层面，对与具体的应用只字未提。
一、公共决策与教育公平理论分析
公共决策是政府提供公共服务和实施管理的主导方式。决策过程有没有公民的参与，是否符合社会公众的利益需求，决定着政府公共决策的合法性、合理性与实施的可行性。教育决策是一种特殊的公共决策，教育决策影响深远，是超前性与滞后性的统一，其考虑的利益也更为复杂。教育公平是教育决策的一个重要目标，教育公平与否将直接影响到教育功能能否实现，从而影响到个人价值的完善、社会阶层流动乃至人的全面自由发展的价值观。
（一）公共决策与教育决策
“公共决策是政府提供公共服务和实施管理的主导方式。”现代政府公共决策在本质上是政府代表社会公众意愿对社会发展做出的判断和抉择，因此要按法定程序进行。公共决策需要满足利益最大化，政府部门应该是一个“追求公共利益”的机构。因此，政府公共决策的准则应该是“公共利益的最大化”。公共决策需要公民参与，公民参与决定着公共决策的合法性、合理性与实施的可行性。如何能够保持有效的参与，回应社会公众的意愿和要求，加强与公民之间的互动沟通，成为政府公共决策的本质要求。
教育决策是对国家教育体制，国民教育水平，国家人才结构，国家未来发展方向等有着重大影响的政治行为。如果教育决策出错，对国家和受教育者而言都是极大的损失。停止职位分配后，教育产品市场发挥越来越大的作用；同时教育耗时长，在市场中易表现出供给不及时，超量供给等问题。
教育决策是一种公共决策，目前普遍认同的中国教育投资合理资金量为占GDP比重的4%；根据中国高等教育发展计划（2010年7月）是2960万人。并以每年1.3-1.6%速度扩招，需要由政府统一提供公共服务，实施管理。对公共教育资源的决策属于公共决策范畴，故教育决策有着同公共决策一样的要求。
（二）教育决策与教育公平
教育决策是教育公平的起点，要求全体成员可以自由平等的享受教育资源，但教育决策的决策者和受众通过不同的“价值标准”来影响教育公平。教育公平需要在公平的基础上注重效率。
教育决策的强势主体是政府，政府不但是国家的代表，而且是社会公共管理组织。因此，政府具有阶级性、社会性（公共性）和自利性，相应具有政治标准、公平标准和组织利益标准，并且，从管理角度看，政府也应具有效率标准；弱势主体主要是众多利益集团，代表各团体利益，影响政策的制定，具有各自私利性标准；每个政策都是由人制定的，单个人也各有自己的利益标准。至此，我们得出：教育政策公共性决定了教育政策公平性是可能的，但各种私利性价值标准使得公平性存在风险。
二、我国教育决策的现状以及原因
现今社会中政府主导是我国教育决策的显著特征，政府部门在制定决策方案时处于领导者和发号施令者的地位，排斥普通公民的参与，导致了决策机制欠缺公共性。随着市场经济的发展，决策者制定决策时除了保障公共利益之外将自身利益也纳入考虑，当公共利益与政府自身利益一致时，双方利益都得到保障，公共性得以体现，而当二者发生冲突时，精英阶层有可能优先考虑自身利益而忽视公众利益。教育支出由权力部门决定，教育费用相关重大事项的决定权掌握在财政和教育行政部门。部门权力过大导致官僚主义泛滥，资金使用表现出随意性和“暗箱操作”。教育决策中的利益都是由权力系统内部人员按照他们认定的比例来分配的，这让我国教育政策的制定呈现出了单方面决策的特点，由于在政策制定缺乏开放性和易进入性，掌权者习惯于按照个人的意志来制定政策，分配利益，使公民丧失了参与公共政策的制度性渠道。
当今我国政府的教育决策存在两个弊端：一是政策制定不及时，政府决策需要依赖正式的程序，过程缓慢，因此许多社会问题从出现到得到重视再到解决需要较长时间。二是决策过程较为封闭，社会大众的方案与建议难以受到决策者重视。因此建立快速公开的反应机制，拓宽渠道，重视公民建议，形成决策者与受众的互动，将有力增强教育决策的科学性。我国要做到公民参与决策过程还有很长的路要走。
从总体上看，我国教育咨询研究机构还处于起步阶段，教育咨询机构对问题的反映缓慢，现阶段，教育咨询是先由政府提出问题，再去研究问题，而不是由咨询机构发现问题，研究问题，再向政府提出议案；教育咨询机构很难摆脱行政部门的干预，难以保持其相对的独立性，无法提出有效方案。精英决策难以保证决策公共性，在利益向左时，公共利益难以得到保障；教育咨询人员单一，专业知识与技能有限，咨询方法有待提高；教育咨询经费难以充分保障，不能产生有效结果；教育咨询法制程度低，透明程度不够，容易产生自利性倾向；我国当前教育决策咨询存在的不足，正是造成教育改革出现问题的重要原因所在。
三、基于公共决策角度促进教育公平的建议
基于上述问题，笔者提出我国教育财政决策机制应如下图：
教育财政决策机制路径图
该路径图分为三个部分，首先在决策制定部分，需要甄选出教育财政中的问题，提交专业决策队伍依据教育财政决策原则和由理性模型、渐进模型、精英模型整合的公共决策模型提出解决方案；之后进入决策的审查部分，决策方案上交审查监督委员会进行审查，递交人民代表大会讨论形成政策制度，通过后由教育行政等部门执行政策，若方案未通过人民代表大会决议则进行问题的归纳总结后反馈给审查监督委员会，交给决策队伍进行方案的修正直到通过；最后进入决策执行部分，政策的执行由教育等部门负责，需要审查监督委员会的监督，以保障实施过程的公正性。同时，对于执行的结果要反馈给审查监督委员会和提出方案的决策队伍，以得到对于决策的评价和修正意见，从而制定下一步规划。该方案使得公共选择在人民代表大会表决和监督委员会中得以体现，同时多方反馈形成的互动模式充分刺激了社会参与，保障了公共性。科学性则存在于方案制定的多次反馈与修正和方案执行后的评价与反馈中。该决策完成了发现问题，提出方案，执行方案，方案反馈四个任务，形成了权利交叉，制约与议案效果评价从而得到进的提升方案。
（一）多群体参与决策
教育决策决定教育资源的分配，制定与实施新的教育决策，必然会改变原有教育相关社会群体对教育资源的占有情况。公共性是解决教育公平问题的必要条件，因此，决策需要考虑各方利益，制定决策时要广泛听取各方意见，对于教育公平问题，用人单位，教师，学生和家长有着最深刻的体会，也最有发言权。决策前多做田野研究，真正走进这些利益相关者，切记依据统计资料做出的主观臆断。
（二）教育决策咨询制度
教育咨询委员会应具有独立性，保持独立运作，充分调研，结论公开，并接受社会的监督和评价，以确保其工作的实效。其主要任务包括：（1）为教育决策的制定提供依据。重大教育决策的制定对国家影响深远，因此需要充分论证其科学性，教育咨询委员会需要掌控决策的全过程，并给出相关改进意见。（2）搜集社会关注的教育问题。我国现行体制导致问题的发现过程较为缓慢，因此如果会能够主动起来，使得发现问题的过程得以常态化，广泛讨论社会焦点问题，了解各阶层利益诉求，形成议案递交有关部门，将极大缩短问题解决过程，保障决策时效性。因此，各级委员会应当精简体制，提升办事效率，规律性的召开搜集教育决策意见的会议，保障教育咨询委员会搜集信息，提供建议功能的发挥。
（三）决策机制的互动循环模式
教育财政决策是决定教育决策利益相关者资源占有情况的关键，是教育公平的核心，应极力避免教育财政决策的泛政治化。决策的制定应当充分考虑国家利益，而不是精英决策者或政治集团的个人私利，应当从可持续发展的角度，长远的看待该问题。但政策不仅仅需要考虑理论，政策的制定是各利益集团妥协的结果。为了实施权利交叉和方案反馈过程，使得决策的科学性和民主性得以保障，在教育决策过程中需要做到如下几点：
1、提高决策队伍素质。对各级教育决策参与者和执行者有针对性的进行知识培训，同时穿插部分专家到决策和执行队伍中，提高决策制定的科学性和决策执行的合理性。
2、教育行政部门统一事权与财权，以同级人民代表大会作为教育决策机关，根据教育决策模型多元化的要求，建立科学的教育财政投入、预算和拨款模式，改变现行的财政与教育部门权力过大、财政资金分配不透明的现象。
3、信息公开，建立健全社会建议搜集反馈渠道，对于教育财政资金的使用，从决策开始到具体使用，要公开资金流动和使用的细节，使之透明化，避免决策者为了个人私利的“暗箱操作”。给予广大人民群众充分参与教育决策的机会，提升人民政治参与意识，重视群众意见，保障决策公共性。
4、建立教育决策的审查、监督和修正制度。建立健全教育决策的相关法律法规，教育决策结果应接受审查监督委员会的检查，发现问题应敦促有关部门及时修正；重视法律的执行，对决策过程中的违规行为，审查委员会有权追究有关人员的行政和法律责任。
参考文献
[1]石路.《当代中国政府公共决策中的公民参与问题研究》华东师范大学2007年4月.
[2]朱永坤.教育决策价值标准：教育政策公平性的影响因素.《东北师大学报》2009年第1期.
[3]王晓辉.关于教育决策的思考《北京大学教育评论》03年10月第1卷第4期.
