双套制的发展、衍变与实践反思

    文振兴

    摘 要：本文对双套制的研究发展阶段进行了简要归纳，将其分为论证、推广和反思三个阶段；阐述了双套制在实践中的衍变模式，包括单套制、互补制和混合制；在分析成因的基础上，提出了要强化法规制度建设、分清轻重缓急做好双套制与单套制的建设以及重视安全技术等应对措施。

    关键词：双套制；衍变模式；单套制；混合制

    Abstract：This paper briefly divides the research and development stages of the double-set system into three stages： argumentation， promotion and reflection. And then， the several evolution modes of the double-set system in practice including single-set system， complementary-set system， and mixed-set system are expounded. On the basis of the analysis of the causes， it is proposed to strengthen the construction of laws and regulations， to prioritize the construction of double-set system and single-set system， and to pay attention to safety technologies.

    Keywords：Double-set system； Evolution mode； Measure

    在CNKI中以“主题=双套制”进行检索，剔除新闻、简讯后，得到论文120篇。根据文献，上世纪90年代初最早提出的双套制指案卷双套制，即要求纸质档案归档数量为两套，一套按规定移交进馆，另一套由档案室留存[1]；到上世纪90年代中期，随着信息技术的发展，电子文件应运而生，双套制的含义发生了变化，主要指电子与纸质两种保存形式之间的互转，一是把电子文件转化为纸质文件保存，二是把纸质文件数字化为电子文件保存。值得指出的是，案卷双套制不在本文讨论范围之内。

    1 双套制的发展阶段

    1.1 论证阶段。从上世纪90年代到21世纪初，主要對纸质文件和电子文件进行比较研究，通过对比两者的优、劣势，论证双套制长期存在的必要性。

    1.2 推广阶段。从21世纪初以来的十多年，是双套制的普及期。该阶段研究内容有两个：一是双套制的适用范围；二是人事档案、高校档案、城建档案、病历档案等特定类型档案双套制管理模式的实现。

    1.3 反思阶段。近几年，随着电子文件数量不断增多，双套制成本高、挤占库房等现实问题进一步凸显，加之单套制试点工作取得了一些成效，如何从双套制过渡到单套制成为研究热点。

    2 双套制在实践中的衍变

    由于各单位的档案规模、管理预算、信息技术水平等具体条件不同，双套制在实践应用中也产生了一些变体，衍生成了五种模式。

    2.1 双套制（图1）。不管文件在形成时是纸质文件还是电子文件，均以纸质和电子两种形式归档保存，且互相关联、一一对应。

    2.2 单套制（图2、图3）。单套制是指文件仅以一种形式归档保存，或是纸质档案，或是电子档案。实际上，在电子文件产生之前，我国档案工作实行的就是纸质档案单套制。在电子文件产生之后，纸质档案单套制多了一层含义，即由电子设备产生的文件转化为纸质形式归档保存。电子档案单套制是信息时代催生的一种管理模式，值得指出的是，目前，几乎没有单位会将纸质文件转化为单一的电子文件存档，因此，电子档案单套制的含义比较单一，意为经由电子设备产生的文件直接归档保存。

    2.3 互补制（图4）。这种模式是指一部分文件仅以纸质形式保存，另一部分文件仅以电子形式保存，两者构成一套完整的档案。互补制模式一般在以“卷”作为保存单位的科技档案中出现。

    2.4 混合制（图5）。以上三种模式的任意组合，在一套完整的档案中，有的文件有纸质和电子两种相互对应的保存形式，有的文件只有两种形式中的一种。

    3 双套制的实践反思

    3.1 原因分析。双套制在实践中衍生出了上述变体，究其根本，主要是档案工作环境发生了变化。最初，双套制易于被接受，一方面是当时条件下的电子文件不符合档案的证据性要求，它不具备法律凭证地位，存在信息易更改、载体不稳定等缺陷[2]，另一方面，电子文件占比小，它虽然打破了纸质档案一枝独秀的格局，但尚未从根本上改变传统档案工作方式。

    然而，随着社会的高速运转与信息技术的快速发展，文件数量激增，经由电子设备产生的文件越来越多，完全采用双套制，会使档案人员不堪重负。以长江科学院为例，自2009年，该院的收、发文实现了经由OA流转处理；2011年，又启用了科研档案网上归档流程，部分重要文件可由OA系统直接归入档案库。经统计，如表1所示，文书、合同、荣誉、科研4类档案，2016年的归档数量相比10年前，几乎都翻了倍。此外，对水文、气象等单位而言，很多观测、监测数据是由计算机24小时不间断记录的，如果要将这些原始数据打印成册，会对整编、库房造成严重的负担。可以说，在电子档案单套制的技术、标准尚未成熟的前提下，各单位在双套制的基础上衍生出的电子档案单套制、互补制、混合制，实则是对现实的一种“妥协”，是一种暂行手段。

    3.2 应对策略

    3.2.1 强化法规制度建设，保障档案的真实与完整。传统档案工作重藏，且有一套成熟的方法与制度，比如，可以通过签名、批示、印信等痕迹来确认档案的原始记录性，可以通过分类、组卷、排序等方法来保持文件之间的有机联系。然而，传统档案工作的法规制度并不完全适用于电子文件的管理，为此，须建立健全法规制度，规范档案工作，确保档案的真实与完整。

    第一，国家要顺应档案工作实际，尽快研究出台有关法规政策，从法律、技术、标准等层面明确电子文件的法律地位以及确保其证据性价值的行动要求，为直接归档电子文件正名。

    第二，各基层档案室要完善档案工作制度。目前，只有纸质档案单套制、双套制是行业认可过的管理模式。在当前纸质文件与电子文件并存时期，采用双套制，无疑是兼顾安全保管与方便利用的不二法门。各单位如果在实践中不得不采用互补制、混合制、电子文件单套制，就必须认清其特点与管理风险并制定相应的暂行保障措施。互补制、混合制、电子档案单套制是不完全的双套制，它们中的电子文件多由电子设备直接产生且不打印为纸质文件归档，其风险在于数据的安全存储。此外，互补制、混合制两种管理模式除有电子文件外，还有纸质文件，其特点是一套完整的档案分储于两种介质中，这种模式使得档案资源分散，不便于档案的利用。因此，要立足档案的原始属性，明确电子文件归档、存储与备份的工作要求，要充分利用卷内目录、备考表等管理工具，从逻辑层面保持档案的完整性，总之，要完善档案工作制度，规范档案工作。

    3.2.2 分清轻重缓急，做好双套制与电子档案单套制的建设。2016年，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出了要加快推进电子档案管理水平，号召“有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点”[3]，这表明从双套制发展为电子档案单套制已曙光初现，何时推行只是时间问题。然而，处在电子文件与纸质文件并存与激增的过渡时期，条件不成熟的档案部门切不能眉毛胡子一把抓，必须分清轻重缓急，做好双套制与电子档案单套制的建设。

    第一，优先做好原生数字资源存储或归档工作。目前，很多单位正在积极推进“互联网+”工程，经由加深信息技术与职能的深度融合，大量事务由线下处理变为了线上处理，很多文件自身就是原生的电子文件，为此，档案部门都要珍视这部分现成的数字资源。有条件的部门要做好OA系统与档案管理系统的衔接，推进原生电子文件直接在线归档；条件不成熟的部門，要对这部分数字资源进行安全存储，以减少未来存量数字化工作。

    第二，按重要程度实行双套制。众所周知，保管期限是对档案重要程度的定级方式，在传统档案工作中，对永久保存的档案，管理手段要更为严格。此外，综合档案室涉及档案门类多，不同门类档案的利用率也不同，以长江科学院为例，文书档案的利用主体多为院长办公室，全年借阅次数有限；而出于报奖、投标等目的，合同档案的利用主体则扩大到院内十多个部门，被查借的频率很高。因此，档案部门可以立足实际，优先对永久保存或具有重要保存价值的文件和利用率较高的门类档案采取双套制保管。

    第三，尝试推行单套制。2018年12月24日，国家档案局发布第14号令《国家档案局关于修改的决定》，将原来的第七条“电子公文形成单位必须将具有永久和长期保存价值的电子公文，制成纸质公文与原电子公文的存储载体一同归档，并使两者建立互联”修改为“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求”[4]。这表明国家已经从政策上允许实行单套制。在以往的工作实践中，为保守起见，加之OA系统与档案管理系统没有开发数据接口，不管是永远保存的、长期保存的还是短期保存的电子公文，都在归档时制成了纸质文件。因此，有技术条件的档案部门要大胆实践，做好标准建设，推进电子公文直接归档。

    3.2.3 重视安全技术，确保电子档案数据安全。不论是采纳了双套制、电子档案单套制、互补制还是混合制，都面临电子文件的安全保存问题。网络安全、信息安全已经上升到国家战略高度，必须狠抓安全技术建设，包括物理安全技术、系统安全技术、数据安全技术、网络安全技术、用户安全技术等[5]，确保电子档案数据安全。

    参考文献：

    [1]时会林.谈谈重要档案“双套制”的建立与管理[J].档案天地，1994（01）：37.

    [2]方莹芬.试论电子文件归档的双套制[J].浙江档案，2000（11）：30-31.

    [3]国家档案局.国家档案局印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[EB/OL].[2018-12-1].http：//www.saac.gov.cn/news/2016-04/07/content_136280.htm.

    [4]政策法规研究司.国家档案局发布第14号令《国家档案局关于修改的决定》[EB/OL].2019-1-21].http：//www.saac.gov.cn/daj/tzgg/201901/6e8c79c08ff449bcb24fc285c6442d70.shtml.

    [5] 项文新.档案信息安全保障体系框架研究[J].档案学研究，2010（02）：68-73.

    （作者单位：长江水利委员会长江科学院 来稿日期：2019-01-21）