试论“脱北者”背后的中韩外交博弈
姚嘉威
摘要：“脱北者”是因朝鲜国内特殊的政治经济状况而产生的群体。在大国关系错综复杂的朝鲜半岛，“脱北者”问题被印上了浓重的政治色彩。近年以来“脱北者”问题渐趋国际化，而隐藏于幕后的大国交锋也开始逐步走向前台。本文将通过分析中韩两国间围绕“脱北者”问题的外交博弈来探求分析中国对此问题的相关对策。
关键词：脱北者；中韩外交博弈；难民地位：脱北地下传教组织
中图分类号：D83
文献标识码：A
文章编号：1001-0475（2015）12-0094-03
一、中韩两国对于“脱北者”问题的态度
（一）“脱北者”问题的基本概念及由来
“脱北者”（North Korean defectors），又称“逃北者”，指通过非正常渠道离开朝鲜民主主义人民共和国到达别国的朝鲜国民。由于朝韩双方在边境地区采取了十分严格的管控措施，所以朝鲜的“脱北者”经常选择穿越漫长的中朝边境进入中国。在非法越境到达中国后，他们大部分会滞留在中国然后在韩国脱北地下组织的帮助下到达越南，泰国等东南亚国家或者蒙古的朝鲜难民营，在接受甄别之后由韩国政府接回国内。
“脱北者”问题始于上世纪九十年代中期朝鲜的严重饥荒（朝鲜称之为“苦难行军”）这次饥荒导致朝鲜国内约110万人非正常死亡，经济陷于崩溃，政府停止发放定额粮食配给，普通朝鲜家庭生存受到极大威胁。于是开始有朝鲜民众偷越中朝边境寻求中国朝鲜族亲友帮助，并有部分人非法滞留在中国境内，同时金正日上台以来朝鲜劳动党高层权力斗争激烈，政治异见者为逃避劳动党内的宗派清洗，开始大批进入中国。这其中最著名的即为前朝鲜劳动党中央委员会委员，中央书记黄长烨，其于1997年2月l2日访问中国时与助手进入韩国驻华大使馆寻求庇护，旋即被专机接至首尔。
（二）两国态度
1.中国
尽管“脱北者”问题名义上属于朝韩两国之间的双边事务，但由于中朝两国间历史以来形成的独特的双边关系和绝大多数“脱北者”从中国入境韩国并部分滞留于中国领土的现实情况，中国在该问题上的态度受到国际社会的广泛关注。
在对“脱北者”的态度上，中国政府长期以来一直坚持以遣返政策为主，在现实执行过程中会根据实际情况允许部分“脱北者”前往第三国，但无论采取何种政策中国均坚决反对“脱北者”非法滞留于中国境内。中国的态度一方面源于本国的国家利益，另一方面则源于中朝间签署的各种文件条约。其中中朝1986年签署的边境条约第四条规定中朝双方应合作阻止非法偷越边境的行为，并规定自然灾害或不可抗力的越境行为除外。第四条第二款规定了对于非法越境者，双方应移交相关名单及物品。该条约第五条规定，假设犯罪者在另一方领土上被抓获和审问，那么他应当立即被移交给另一方。从字面上看这些条款与“脱北者”并无实质联系，但是根据朝鲜刑法规定，未经允许非法离境属于犯罪。从而“脱北者”应属于朝鲜国内法定义中的犯罪人员，所以根据中朝边境协议中国必须遣返这些“脱北者”。
2.韩国
韩国采取积极接纳“脱北者”的态度。绝大多数“脱北者”非法入境中国后的最终目的地就是韩国。除去朝韩之间的民族血缘联系，韩国宪法第3条也为“脱北者”进入韩国领土提供了法律支持。其内容为：“大韩民国国家领土包括整个朝鲜半岛以及邻近的岛屿。”这样看来“脱北者”属于韩国国民，为了接纳“脱北者”，韩国于1997年出台了《保护并支持北韩居民法》，并接受美国协助在蒙古、泰国建立“脱北者”难民营，将其作为“脱北者”进入韩国的中转站。2004年韩国政府又成立了专门帮助“脱北者”适应韩国社会生活的汉拿院，开始向“脱北者”提供安家费，规定单个“脱北人士”能获得3390万韩元（约合人民币20万元）、有两个人组成的脱北家庭共能获得4555万韩元、三个人组成的脱北家庭共能获得6466万韩元。政府分20个月将安家费发放给“脱北人士”。
二、脱北者问题上中韩两国的角力与合作
中韩两国关于“脱北者”问题有着较大的分歧，但也有着共同的利益。一方面中国出于对中朝关系及边境稳定的考量对“脱北者”一直采取以遣返为主政策，这与韩国积极接纳“脱北者”的立场产生了激烈的冲突，围绕此问题双方展开了一系列角力；另一方面中国将“脱北者”问题作为发展对韩关系提升国际形象以及向朝鲜施压的措施，近年逐步减少了遣返人数，开始同韩国展开一系列合作。
（一）中韩角力
1.韩国鼓动民众及政党要员对华示威施压
2012年韩国总统李明博在青瓦台称，“脱北者”并非犯罪分子，中国政府应遵循国际标准处理。同时位于首尔钟路区孝子洞的中国驻韩大使馆前，韩国“脱北者”人权团体成员和民众进行示威游行，韩国自由先进党议员朴宣映宣称要无限期绝食，韩国执政党前党首郑梦准也亲临对她进行“鼓励”，韩国执政党临时党首朴槿惠还写信给中国政府抗议。“绝食示威”的朴宣映则向国会提交了《敦促中国停止遣返脱北者的决}义案》，而在该议案上签字的有韩副议长郑义和、前国会议长金炯徐、民主统合党国会议员李洛源、自由先进党代表沈大平等29名国会议员。
2.韩国将“脱北者”问题提交联合国人权理事会，并拉拢欧美国家向中国施压
2012年2月27日，韩国外交通商部多边外交调停官金奉炫在联合国人权理事会高层会议发表主旨演讲呼吁，“脱北者”为了寻求人类的基本权力自由与生存逃离朝鲜，但是他们却遭悲惨逮捕，并面临强制遣返的威胁，他表示，国际社会通过联合国大会朝鲜人权决议案等敦促各国禁止强制遣返原则，但至今为数众多的“脱北者”已被遣返这朝鲜。“‘脱北者问题不是政治问题，而是人道主义问题。”在韩国的拉拢下，德国联邦议院和欧洲议会也就此问题频频向中国施压，美国众议院外交委员会下属的人权委员会更是与于2012年3月1日举行紧急听证会，会后向外界表示：“美国将与与联合国人权理事会、联合国难民事务高级专员署等相关国际机构，以及东北亚国家一道，为保护朝鲜难民作出共同努力。”
3.韩国联合西方人权组织组织“脱北者”闯入外国驻华大使馆
为了向中国政府施压，同时利用国际媒体造势，韩国政府联合一些西方人权组织陆续组织了多起“脱北者”闯入外国驻华大使馆事件。“2002年3月在韩国政府及西方人权活动分子的策划下，25名“脱北者”闯入了西班牙驻华大使馆寻求庇护。”同年来自朝鲜的金韩美一家五口在“自由朝鲜运动联合会”的帮助下闯入日本驻沈阳领事馆，受到领馆值班武警阻拦。在韩国及西方人权组织的大肆鼓噪下这一事件演化为外交事件，多国指责中国政府并向中国施压。
4.中国拒绝承认“脱北者”为难民
中国外交部多次发表声明，认为“脱北者”不是难民，“脱北者”是因为经济原因而非法入境中国，既不是有关协议、公约、议定书以及国际难民组织的章程的认定为难民的人，也不是因为畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一个社会团体或具有某种政治见解的原因遭受迫害滞留在中国境内。因此，从公约对难民定义的内涵来看，这些“脱北者”并不是公约意义的上的难民，而仅仅只是“非法入境者”。中国方面一贯根据国内法、国际法和人道主义原则，谨慎、妥善处理非法入境朝鲜人问题，符合各方利益和国际惯例。
5.中国取缔韩国在华脱北传教地下组织
一直以来为了贯彻韩国的统一政策，韩国基督教社团提出所谓的“传教统一”，意在与朝鲜相邻的中国、俄罗斯等国培训“脱北教士”，由他们陆续渗透进朝鲜，帮助更多的“在北同胞”逃离朝鲜，实现朝鲜“体制崩溃”，从而实现“自主统一”。韩国基督教界自1998年起派遣大批传教士辗转于中国延吉、长春、济南、郑州、重庆、成都、西安等城市之间，搜罗“脱北者”进行秘密培训。这其中最著名的是“崔光事件”。
上世纪90年代初，朝鲜进入“苦难行军”时代，经济低迷、粮食短缺造成大量“脱北者”进人中国或经由中国投奔韩国。趁此机会，韩国基督教总会在汉城（今首尔）召开会议，拟定秘密计划，试图通过打造“脱北传教军团”，加速“朝鲜内部决定性改变”。崔光就是这一计划的具体实施者。崔光抵达中国后，把基督教总会汇给自己的活动经费定期作为生活费发放给“脱北者”用以吸引其的加入。随着影响力扩大，崔光开始转战中国东北各地招募“脱北者”甚至是中国朝鲜族学员，开办起教会培训班。培训期间，一直有韩国基督教总联合会、小鹿岛北成教会等50余个国内教会向崔光提供支援，此外还有匿名的在华韩国及美国企业提供资金支持。韩国总神大学校长金义焕也曾秘密到过西安，对崔光的工作进行鼓励。崔光的活动后来被朝方察觉，2001年6月11日，崔光所在的西安培训基地被中国警方查获，之后他被中国政府驱逐出境。这次行动中，中国警方捣毁的韩国基督教团体在华地下培训基地不止西安一处，其在华设立的12个秘密传教基地中有8个被捣毁。
（二）中韩合作
中国方面由于朝鲜核试验以及金正恩上台以来朝鲜公开拒绝改革开放并频繁挑衅导致半岛局势恶化，中朝关系近年逐渐趋于恶化，同时面对国际社会的指责，中国在“脱北者”问题上的立场开始软化。韩国方面自朴槿惠上台执政以来一直积极寻求与中国发展关系，于是双方在“脱北者”问题上开始展开合作。最明显的例子就是2014年8月12日，中国政府将在中国与老挝边境抓获的11名“脱北者”没有采取遣返政策而是一反常态的交给了韩国政府。
四、对中国处理“脱北者”问题相关政策的评估及建议
（一）政策评估
从前文来看中国关于“脱北者”问题的应对措施主要为遣返，其次为允许向韩国等国移交部分“脱北者”。从国际法角度来看，作为《难民公约》、《反酷刑公约》等相关国际公约的签署国，中国严格根据《难民公约》中对难民的定义来甄别“脱北者”，向遭到逮捕的非法入境“脱北者”提供人道主义待遇，并无虐待等残酷行为。这足以证明西方人权社会对中国的指责是难以成立。但中国在根据相关国际法，国内法处理“脱北者”问题时仍不够透明，消息传达不及时，导致国际社会对中国误解丛生；从国家利益角度来看，中国的应对措施较好地维护了中国的国家利益，一方面没有破坏中朝长久以来的传统友谊，遵守了两国的相关协定，同时减少了中韩之间的直接对抗，没有对中韩关系大局造成影响。另一方面维护了中国的司法主权和国家尊严，回击了西方人权分子所谓的人权高于国内法的言论。但中国对待“脱北者”的相关政策仍有一些不足之处，“脱北者”被遣返回国后遭受酷刑的消息不时见诸报端，使中国一直遭受着国际社会的强烈指责，同时朝鲜经常以抓捕“脱北者”为名派出武装部队越境活动，甚至在2005年朝鲜武装人员以搜寻“脱北者”的名义越境至吉林延边绑架中国国家安全部驻延边官员，并与中国边防部队交火，打死一名中国士兵。由此看来中国应调整“脱北者”问题的政策。
（二）、相关建议
1.在“脱北者”难民甄别上采取灵活措施应对
在“脱北者”中有一部分是受到迫害的政治异见者，他们完全符合《难民公约》中的难民定义。对于这一类“脱北者”，中国政府可以给予他们难民保护，并允许其自由选择是否前往第三国。这一做法既未违反中朝间协定也没有不符合国际法，并且可以向国际社会展现出中国一直按照国际法、和人道主义原则处理相关问题。
2.对来华“脱北者”开展人道主义救援
“脱北者”中的大部分人是因食不果腹，生存受到威胁等经济原因才非法越境来到中国的，对于这些朝鲜“脱北者”我们可以开展人道主义救援，防止这些“脱北者”被遣返后再次来到中国并回击西方人权分子的指责，提升中国的国际形象。
3.要求朝鲜定期提供被遣返“脱北者”的信息
本文认为外界对中国的指责大多源自中国政府在处理“脱北者”相关问题上的不透明政策。从种种公开的资料及“脱北者”的自述中可以看到朝鲜方面对被遣返的“脱北者”采取了十分不人道的对待措施，这成为了西方指责中国的焦点所在。因此为了应对国际社会，改善观瞻中国应该要求朝鲜定期提供被遣返“脱北者”的各种信息（包括身体状况，受到的处罚等），同时对被遣返人员给予人道待遇，因为根据中国国内法，一旦被遣返者遭到非人道待遇，必须立即停止遣返，在接到朝鲜方面关于被遣返“脱北者”的信息后，中国应该及时，透明的向国际社会进行公布，以消除外部误解。
4.加强同联合国难民相关机构及“脱北者”问题各方的联系与合作
联合国难民事务高级专员公署（UNHCR）是联合国内负责难民事务的专门机构。对于难民工作该公署有着丰富经验，曾参与解决了上世纪卢旺达种族屠杀难民救助，南越难民救助等难民救助事件。而且，联合国难民署是关于难民条约制定的权威机关，国际上通行的大部分关于难民的条约均由该公署制定。中国是联合国难民署的成员国，与联合国难民署保持着良好的合作关系。因此在“脱北者”的身份识别及遣返方面中国应当寻求与其的联系合作，并通过联合国难民署向国际社会传达中国的声音。同时，“脱北者”问题日益国际化，在目前的形势下双边的外交协商已不足以解决该问题，中国作为利益攸关方应积极参加有关“脱北者”问题的多边外交协商，同各国开展合作，建立信息沟通渠道。
5.敦促朝鲜方面从根源上解决“脱北者”问题
归根结底来说，“脱北者”问题源于朝鲜特殊的政治经济环境，政治上的高压，经济上的萧条使得朝鲜民众不惜冒着触犯法律的风险非法越境至中国。作为与朝鲜有着特殊关系的邻国，中国显然对其有着其他国家所没有的独特影响，因此在“脱北者”问题上中国应该敦促朝鲜从根源上解决“脱北者”问题，开展国内改革，改善民生，铲除“脱北者”产生的土壤，并且继续同国际社会一道向朝鲜提供援助，防止朝鲜出现大规模动乱。
