新中国成立70年以来生态法治建设的回顾与展望
王腾茜 张双喜
摘要：生态法治建设是新时代历久弥新的议题，在决胜全面建成小康社会之际，在新中国建设进程中，在依法治国稳步推进过程中，占据着举足轻重的地位。本文基于新中国成立70年以来生态法治建设动态，梳理中国生态法治建设基本进程和变迁逻辑，在关注生态法治建设进程基础上，对未来生态法治建设的重点和方向进行展望。
关键词：新中国成立70年;生态法治
新中国成立70年来，我国改革开放取得的瞩目经济成就，曾一度覆盖生态环境生存空间。在工业化城镇化建设的火热裹挟下，我国生态文明建设退居二线，并在改革开放进入深水期间短期集中爆发，呈现出反扑性和复杂性特点。随着我国环境污染、生态破坏等问题日趋严重，党和政府逐渐意识到生态文明的重要性，环保意识也逐渐清晰，生态文明建设从而取得巨大进展。
关于我国生态文明建设历史纪要，开启于20世纪70年代。1978年，党的十一届三中全会规划制定森林法、草原法、环境保护法等法律。1979年2月，我国将每年3月12日确定为植树节。1983年12月，第二次全国环境保护会议召开，确立环境保护为我国必须长期坚持的一项基本国策。1992年，我国生态文明建设进入可持续发展阶段。1996年7月，第四次全国环境保护会议召开。十五大报告强调，在现代化建设中必须实施可持续发展战略。2000年11月，国务院印发了《全国生态环境保护纲要》。2002年，我国生态文明建设进入科学发展阶段。2005年，中央人口资源环境工作座谈会提出生态文明的概念。党的十七大把建设生态文明列入全面建设小康社会的目标。党的十八大把生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一道列入“五位一体”总体布局。党的十九大，形成习近平生态文明思想。
新时代，生态文明建设成为我国“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，国家重新树立“绿水青山就是金山银山”的理念。同时，生态法治建设也逐渐步入正轨，相关政策法规不断完善，生态治理体系和治理能力不断走向现代化。值此新中国成立70年之际，基于政策文本和学术文献，本文从法治的角度对我国生态文明建设的理论研究和实践探索进行回顾和展望具有重大意义。
一、问题提出：新时代生态法治建设回顾与展望的必要性
生态法治是我国全面依法治国战略的重要环节，也是我国生态文明建设的核心内容。在全面依法治国格局中，我国生态法治建设需要统筹从科学生态立法、严格生态执法、公正生态司法到全面生态守法的全方位体系。法治作为推进人类文明进步的手段和工具，其发展变迁与人类文明的演进是密切联系的。农耕文明中，法律和制度适应君主政体，生态和环境问题并不是法律调节的重点内容，人们面临的主要生态环境问题以自然灾害为主。工业文明崛起后，法律和制度逐渐完善，形成与当时生产方式相适应的法治理念，并出现了一系列工业文明的“副产品”。我国生态环境问题开始展现出几乎所有的工业化国家都经历过的一些阶段特征：重化工业的发展，导致我国生态环境有大规模、高强度的损伤，其表现形式有各类污染和各类自然资源的减少。改革开放以后，我国生态环境问题表现得更加明显。[1]2001年中国加入WTO，开始承担国外发达国家的产业转移，同时国内各类高耗能、高污染的民营企业开始落地开花。此外，消费污染问题叠加也给我国生态环境带来了沉重负担。在改革开放早期，政府和人民的注意力聚焦在经济增长和国力提升方面，GDP高速增长代替了生态破坏的阵痛，生态环境问题成为“奢侈”的议题。在环境污染、生态破坏等问题日益严重的时代背景下，党和国家开始重新审视人与自然的关系，对生态环境的观察视角逐渐回归技术理性。
从现实层面考量，我国是全世界发展最快的发展中国家，人口众多，环境复杂。生态文明作为人类社会最新型的文明形态，是实现自然与人类和谐共处的关键力量，然而生态文明需要法律保障，才能真正实现生态保护的良好效应，进而实现人类可持续发展。目前，我国处在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家的关键时期，尽管生态法治体系基本形成，但仍然存在立法、执法、司法、守法方面的缺陷，以不同程度阻碍经济与环境互利的持续发展。因此，系统分析新中国成立70年以来我国生态法治建设成果，可以从全方位把握生态文明建设的成就与不足，对推动新时代生态法治建设进程具有重要意义。
从学术层面考量，目前，学术界关于生态法治建设的研究还处于碎片化状态，尚未形成生态法治建设的脉络和走向的系统研究成果。本文将生态法治建设的相关会议内容及法律法规文件纳入分析范畴，以内容分析法为主，对新中国成立70年以来生态法治建设各方面进行梳理和回顾，可对我国生态法治建设的优化提供决策参考。
二、成果回顾：新中国成立70年以来生态法治建设的发展历程
新中国成立70年以来，我国生态法治建设饱经艰难，历久弥新。在我国生态法治建设进程中，党和国家对生态文明的价值取向经历了“既要金山银山，又要绿水青山”——“宁要绿水青山，不要金山银山”——“绿水青山就是金山银山”——“人与自然生命共同体”的转变历程。从时间序列来看，我国生态法治建设也经历了国际同步期——国情出发期——转型期——新时期。
生态立法方面，从我国生态立法实践成果的角度分析，新中国成立初期，政府尚未重视环境保护，仅有农业、工业等相关部门颁布环境保护的政策性法规。1973年，《关于保护和改善环境的若干规定》出台，表明我国生态法治建设正式启动。1978年，国家首次将生态环境相关问题写入《宪法》，标志着生态保护已被提至法律层面，不过仍侧重自然资源的保护，尚缺乏成熟的立法技术和专门的环境立法。[2]1989年，颁布了《中华人民共和国环境保护法》综合性环境立法，确立环境保护行政职责和法律治理环境模式，是中国生态立法踏入正轨的标志性里程碑。1993年，我国环境保护委员会成立，其针对围绕环境、资源等问题制定了一系列法律法规，初步形成符合中国国情的环保法律法规体系。在该环境法律体系下，污染防治的立法覆盖领域逐步拓展，资源保护的立法中心偏向可持续利用层面，生态保护的立法正趋向健全。[3]粗略观之，十八大以来，我国生态立法开拓落实，逐步构建全面、系统、严格的生态法治建设体系，囊括了大气环境、野生動物、自然资源的生态保护问题，亦重新开始关注环境税。这一时期，生态资源是我国经济增长奇迹的桎梏，党和国家相继发布《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》，为处理好经济生产与环境保护之间的关系提供了法律性指导。2018年宪法修订之际，生态文明与物质文明、政治文明等并举，写入《中华人民共和国宪法修正案》，这些都是为了推进生态文明建设，从制度设计、机制创新、体制改革、责任界定和权利义务分配等方面，符合当代中国生态文明建设的基本需要。我国生态法治建设40年来，先后制定并实施环境保护专门性法律30余部，出台行政法规90余部，部门规章600多部，国家环境标准近1500项，构建了较为完备的生态法律体系。[4]
从我国生态立法理论研究成果角度方面看，国内不少学者对生态文明与立法建设的关系展开研究。自改革开放以来，我国就开始了对生态文明建设中法制建设的讨论。1998年，刘文燕提出生态法学概念、研究框架等内容，开始了我国生态文明法制建设研究。[5]随后，我国学者从多角度研究生态文明与法制建设的关系，其中包含生态立法。郭少青等以生态立法理念的内涵为基准，探讨了生态文明建设的保障要素，囊括历史的发展、应对风险的能力、全球化进程。[6]杨朝霞等以推进法律体系的生态化为目标，结合我国“改善生态”“生态法律法规”的要旨，从战略目标、政策体系、法制保障、监管体制等方面展开剖析，完成国家生态法制体系的改革。[7]针对我国西部地区生态立法，常丽霞指出应本着坚持生态优先的价值理念制定法律。同时，立法目的应当包括保护与改善西部生态环境，进而实现保障西部地区实现可持续发展这一目标。[8]整体来看，我国生态立法已经从单纯的生态保护层面转向当代生态文明建设的上层建筑层面，但尚未构建基于生态系统整体理念的环境保护基本法，同时生态保护需求逐年更迭，生态立法势必需要对接新的保障需求，以提供生态法治的基本保障。
生态执法方面，从我国生态执法实践成果的角度分析，1973年，为响应联合国的“我们只有一个地球”号召，我国召开第一次全国环境保护会议，审议并通过了《国务院关于保护和改善环境的若干规定》，是我国首个环境保护工作方针和文件，是生态执法的里程碑。1983年，第二次全国环境保护会议上，确定了保护环境、节约资源的基本国策，从国家方针层面为生态执法保驾护航。1992年，中央9号文件发布“环境与发展十大对策”，主要针对当时的生态环境关键问题展开剖析。整体而言，改革开放前后的环境政策还较为宽松，生态执法条件与能力尚未成熟。1998年，“一退三还”（退耕、还林、还草、还湖）的实施，成为我国生态环境政策史上一个重要转折点。在此期间，党中央国务院陆续出台了系列政策和文件，基本搭建生态保护的框架雏形。其中，《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《生态文明建设考核目标体系》等，都为生态法治建设提供了制度保障。同时，为保证法律法规顺利实施，环保部出台了50多部配套规章、规范性文件，在执法权责、执法程序、执法机制、公民权利义务等方面做了明确规定和说明。尽管我国生态执法配套体系不断完善，但据环境保护机构统计，1996年以来，我国环境群体性事件一直保持年均29%的增速，2012年甚至增长120%。[9]生态执法体系是《“十三五”规划纲要》《生态文明体制改革总体方案》中不可动摇的重要环节，影响着整个生态法治的基本成效，然而，我国生态执法的社会效果与关键性社会地位形成了鲜明矛盾，并没有彰显生态执法在生态法治中的保障地位，成为我国生态法治建设的前进阻碍，亟待改善。
从我国生态执法的理论研究成果角度分析，屈梦帆认为在生态法治建设中，既要系统性规划立法内容，更要关注法律执行的顶层设计，生态文明的发展很大程度取决于生态执法保障的水平。[10]侯佳儒等指明，在我国环境法制建设迅猛发展下，仍存在生态执法不规范、效果不尽人意的尴尬现状，要通过法律明确规定统管、分管部门地位及职责权限，理顺环境职能监管体制，使环境执法有法可依。[11]王灿发在研究习近平总书记指导下的生态法治建设进程基础上，指出我国目前生态执法的主要制约因素存在环境执法体制与生态环境执法体制改革的要求不相适应、环境保护立法规定监督管理体制与生态环境执法体制改革的要求不相适应、不同改革方案不同表述影响了对统一生态环境执法范围与程度的认识等问题，要借助深化管理体制改革、配备必要的执法设备等进行破解这些难题。[12]整体来看，21世纪，我国生态执法顺应生态法治建设逐步推进工作，但现实显示，环境执法总体效果没有重大突破，依旧频发执法不严、违法不究的老大难问题。破解生态执法的关键困境，刻不容缓。
生态司法方面，生态司法是生态法治建设的中心环节，作为保障生态执法合理性的重要内容，促进了生态法治的标准化建设。从我国生态司法实践成果角度分析，在过去很长一段时间内，我国都将生态法治建设重心投放到立法、执法上，并没有专门设立关注生态环境问题的司法部门。2007年以来，全国各地环境法庭纷纷成立，但仅开展了环境司法专门化的试点。2014年，我国环境资源审判庭成立，开启了生态保护司法化的大门。2015年，生态环境监督问题备受关注，起初检察机关试点开展公益诉讼，随后发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，实现环境公益诉讼制度的正规化。截至2019年，我国共设立类似环境资源审判庭超千个。同时，为保证“绿色司法”之路的顺畅，司法机关出台了相关司法解释和示范法政策，并及时发布典型案例，显示司法在资源和环境保护中的重要地位，为国家生态文明建设筑起法治高墙。我国生态保护相关部门的联动协作，在生态问题恶化时，变得强劲有力。司法与审计对接试点，法院试点开展生态修复工作时引入保险机制，生态司法能力不断提升。
从我国生态司法理论研究成果角度分析，钭晓东等指出，1998年以来，我国由环境污染引起的纠纷数量每年以超过20%的速度递增，但进入司法程序的环境纠纷不足总量的3%，生态司法建设面临法律供给不足、行政公益诉讼缺位、专业性支撑薄弱等现实问题。[13]曹明德等学者从国外制度学习的视角出发，详尽罗列剖析了国外环境公益告发制度及告发人诉讼制度。[14]叶林茂从新的社會发展趋势出发，指明创新环境司法机制、实现环境公益诉讼案件审理规范化，有效对接行政执法与司法对接，完成环境司法改革，是生态闻名建设的必由之路。[15]李明义表示，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，推进生态司法建设的根本行动指南就是习近平生态文明思想，具体表现为坚持司法为民、公正司法，实现为建设美丽中国提供更加坚强有力的司法服务和保障。[16]据此，我国已初步构筑起支撑生态法治建设的生态司法体系，且逐步朝着规范化方向发展，通过关注中国社会转型的现实需求，打造生态司法专业队伍，实现生态司法的专业化，值得期待。
生态守法方面，从我国生态守法实践成果的角度分析，20世纪末，我国公民参与环境保护的途径极其有限。据记载，1993年，我国广大人民群众初次发起了有规模的生态环境保护民间活动——“中华环保世纪行”。随着时代的进步，我国民众的生态保护意识逐渐增强，乃至发展为全民自觉意识，绿色生活方式广受推崇。生态保护的相关活动也越来越多，诸如“光盘行动”“地球熄灯一小时”“垃圾分类回收”“节能家电推广”“节能减排推广”“绿色出行”等，如雨后春笋般出现在人们的视野中，公民的环保参与呈现倒逼之势，自觉守法成为生态法治建设中的新常态。除了自觉守法，公民参与决策也成为守法常态，2005年，圆明园湖底防渗工程是公民参与环保决策的里程碑式事件。2014年，我国《环境保护法》的修订，2015年《大气污染防治法》的修订，都征求了大量的公众意见，体现了公众参与国家法制建设的历史性进展。
从我国生态守法的理论研究成果角度分析，法治实现的根本途径在于公民对法律的遵守与信仰，而非对违法的制裁、对公民的规训。这一点同样适用于生态法治建设中生态守法的发展诉求。董洪光认为，提高全民法制意识是建设生态文明的重要步骤，通过加强执法环境规则的文化建设，营造良好的生态环保氛围，广泛推进生态文明建设宣传，建立完善的群众监督机制，才能更好地提高公众参与生态守法效果。[17]总的来看，我国公民在生态法治体系中，从强制性被动守法发展为自觉守法，由告知参与走向合作和授权参与。生态守法体系中逐渐融入完善的公民参与体制机制。可见，通过将公民个体的利益及权利与国家利益及权利紧紧联系，才能实现生态法律的良好社会认知，更能提升民众的生态守法能力与效果。
迄今，我国生态法治建设稳步推进，初具立法、执法、司法、守法的系统化体系，但各体系独立划分后显现出规范性策略匮乏的问题。同时，针对新时代生态法治体系建设的新模式以及地区特色生态法治建设规划，需根据客观现实权衡后科学制定。立足中国特色生态法治建设实践经验，顺应我国依法治国战略思想，深刻剖析我国生态法治建设的构成要素、话语体系、实现路径，是生态法治建设进步的基准。严格把控生态立法的专业严谨度，系统监督生态执法的效率效果，逐步提升生态司法的落实地位，稳步建立民众的生态法治本土化自信，是我国坚持可持续发展道路的四大基石，有助于打造生态美好中国，乃至实现中国特色生态法治建设引领全球生态法治的变革与发展。
三、展望未来：新时代中国生态法治建设的重点与方向探索展望
党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”的总体布局，且有意构建“四位一体”生态文明法治体系，并将之升华为国家安全战略和全球环境治理方式，这标志着我国对环境与发展关系的认识达到了新高度。党的十九大会议，习近平总书记又做出“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明建设新指示。[18]不过，尽管目前我国的生态法治建设工作取得了较大进展，但仍面临着建设美丽中国，实现民族复兴的迫切任务。未来，我国生态法治工作仍然需要进一步法治化、科学化、有效化。
（一）同步推进宪法确权与地方立法
将生态文明上升为国家意志，可以促进生态法律体系与中国整体法律体系衔接融合，是有效推进生态文明建设的关键举措。2018年，我国将“生态文明”写入《宪法修正案》，确立了生态文明在社会主义事业中的重要地位。要贯彻落实国家生态法律体系，形成中央与地方联动加强效应，地方需要对现有地方性法规和行政法规进行全面清盘，结合省市实际情况，修订与生态文明建设不相符合和不相适应的内容。在环境立法方面，地方立法也可以进行一些有益探索，进行地方试点，并适时上升为国家立法。完备的生态文明法律体系应该以《宪法》根本法，以《环境保护法》为基本法，并有完善的生态环境保护的配套细则。[19]
（二）落实贯彻应急救援与求偿修复
把控生态文明末端环节，形成民众普遍认可和遵守的法律服务路径，是推进生态文明建设的时代需求。2015年，通过《突发环境事件应急管理办法》。然而，环境应急管理法律法规的实施需要进行跨部门合作，且缺失专门应急环境管理部门将影响生态环境工作的法治化。同时，法律追究机制的建立必不可少，有资金保障的生态修复机制，才能真正落实“谁污染、谁治理”原则，从而实现生态文明的完备建设。[20]
（三）积极推进社会参与和专业辅助
升華公众参与生态文明建设环节，引进专业人士监督指导体系建设，是推进生态文明建设的必然趋势。生态文明建设是一项全民事业，需要公众参与和支持。生态文明更是一种习惯，习惯应该从娃娃抓起。因此，将生态法治思想融入学前教育到高等教育的各个环节，形成生态宣传教育体系，构建全面参与的社会行动体系势在必行。事实上，这项重要的工作目前缺乏与之相适应的立法支撑。同时，在推进全民参与生态文明建设的过程中，生态环境专业人士的辅助必不可少。引导公民依法参与生态环境监督，对相关生态事故和环境事件进行专门解释，组织公民力量参与生态法治建设，这是充分发挥社会组织和志愿者积极性的有效路径，有助于塑造自觉守法的新时代公民。
基金项目：本文系2018年青海省社会科学规划办公室与青海省法学会立项的法学研究一般课题“祁连山国家公园体制试点（青海片区）中的法律问题研究”（批准号：A-1802）的阶段性成果。
注释：
[1]吕忠梅.《中国生态法治建设的路线图》[J].中国社会科学，2013（05）：17-22。
[2]林泉.中国特色社会主义生态法治建设探析[J].前沿，2016（06）：66-71。
[3]夏天.论生态文明建设法律保障体系的构建[J].法制博览，2018（14）：16-18。
[4]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》，2014（1）。
[5]刘文燕，刘滨.生态法学的基本结构[J].现代法学，1998（06）：100-101。
[6]郭少青，张梓太.更新立法理念，为生态文明提供法治保障[J].环境保护，2013，41（08）：48-50。
[7]杨朝霞.推进法律生态化建设生态文明[J].生态经济，2013（10）：10-13。
[8]常丽霞，叶进.关于西部生态保护立法若干问题的思考[J].开发研究，2008（04）：55-58。
[9]金自宁：《现代法律如何应对生态风险——进入卢曼的生态沟通理论》， 载葛洪义主编：《法律方法与法律思维》（第8辑） ，法律出版社，2012（213）。
[10]屈梦帆.浅议生态文明建设的执法保障[J].法制博览，2019（09）：226。
[11]侯佳儒，王倩.突破环境执法困境，推进生态文明建设[J].环境经济，2013（Z1）：33-36。
[12]王灿发.我国生态环境执法的主要制约因素及破解之道[J].中国机构改革与管理，2019（01）：20-21。
[13]钭晓东，杜寅.中国特色生态法治体系建设论纲[J].法制与社会发展，2017，23（06）：21-38。
[14]曹明德，刘明明.论美国告发人诉讼制度及其对我国环境治理的启示[J].河北法学， 2010（11）：72。
[15]叶林茂.以环境司法改革推动生态文明建设的若干思考[J].环境与发展，2017，29（07）：13-16。
[16]李明义.习近平生态文明思想是环境司法根本指导[J].中国生态文明，2019（01）：16-18。
[17]董洪光.我国生态文明建设中的法制建设研究[D].渤海大学，2018。
[18]陈一鑫.生态文明建设中的法治建设问题研究综述[J].大众科技，2015（10）：140-142。
[19]杨旭.生态文明视域下环境法治建设路径研究[J].法制与社会，2019（08）：126-127。
[20]竺效.论文明法治建设的六大环节和重点[J].观点。
（作者单位：中共青海省委党校）
