地方能源立法与地方能源政策界限研究
秦扬 杨丰源
关键词 地方能源立法 地方能源政策 界限
作者简介：秦扬，西南石油大学教授，研究方向：民商法、能源法;杨丰源，西南石油大学法律硕士专业，硕士研究生。
中图分类号：D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.133
能源领域不同于其他领域，其本身内涵极为丰富，传统意义上的能源法内容上至少包括了煤炭相关立法、石油天然气相关立法、电力相关立法、新能源相关立法以及节约能源立法五个方面，而随着社会经济水平、科技水平的不断提高，在能源领域中还出现了有关于能源融投资、智能平台以及能源消费等多方面新的立法。由于涉及范围极为广泛，且立法专业性要求较高，通过能源政策对能源领域进行调节具有及时性和灵活性等特点。长期以来都存在着能源领域以政策为主导，以法律为辅助的情况，2019年1月18日，国家能源局印发《能源行業深入推进依法治理工作的实施意见》，其中明确在能源行业要全面加强法治建设，加快能源立法不发，不断提升依法行政能力和水平，促进能源立法与发展改革相协调，努力实现能源治理体系和治理能力现代化，为推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系提供法治保证。
在此背景下，传统以政策为主规制能源领域的现象将会得到改善，而随着《能源法》《电力法》《核电管理条例》等立法工作的推进，以法律为核心的能源行业管理体系将会形成。在这个过程之中，必然会伴随着部分能源政策通过立法程序成为法律，但是值得我们去深究的一个问题是哪些能源政策应当转化为法律，而哪些治理措施应当继续保留为能源政策。这一问题不仅存在在我国整体能源管理治理体系中，在地方能源管理治理体系中尤为明显，由于各地区本身特点的不同，造成了在不同地方能源政策与能源立法的界限不一致，本文以地方能源立法与地方能源政策的对比研究，探寻目前地方能源领域治理中的方式选择与未来规划取向。一、地方能源政策与地方能源立法的相互关系
广义上的地方政策具有两方面内涵：一方面，指地方政府在其管辖区域内对于中央政策的落实;另一个方面则是指县级以上的地方政府在自己的职责范围之内，就当地的国民经济和社会发展计划制定假话，以决定本地区的相关重大事项，并且省级人大、政府以及较大的市人大及其政府所制定的地方性法规以及政府规章也在这一范围之内。从狭义上而言，地方政策仅包含对于中央政策的贯彻执行以及对本地区重大事项的决定。本文所讨论的地方能源政策即属于狭义的地方政策。
地方立法则是指省、自治区、直辖市人大及其常委会依法制定的地方性法规以及地方政府依法制定的政府规章，民族自治地方制定的单行条例以及自治条例也在这一范围内。
在对地方能源立法及地方能源政策的内涵进行明确后，对于该问题的讨论主要表现为地方人民政府与地方人民代表大会及其常委委员会之间对于能源领域具体事务管理关系的讨论。
（一）地方能源政策应当符合地方能源立法的要求
虽然同属于社会治理的手段之一，但是地方能源立法作为产生效力的法律，在强制力上较之地方能源政策更强。党的十八届四中全会提出全面依法治国，其中便明确各级行政机关应当严格依法行政。虽然地方能源立法由于其程序严谨，审议过程繁杂可能存在着滞后性等缺陷，但是绝不代表着地方能源政策可以变更地方能源立法，一方面由于地方能源立法在一定情况下是国家能源立法的细化，对于地方能源立法的遵循便是对于国家能源规划的遵循。另一方面，也正是因为地方能源立法的严谨性，才能保证地方能源领域的稳定，促进市场交易的公平。
（二）地方能源政策可以弥补地方能源立法的不足
目前阶段，虽然已经存在较多的地方能源立法，但是与其所规范的能源市场相比较依旧处于较为缺乏的状态，从这一意义上而言，地方能源政策的存在可以对地方能源立法所暂时未涉及的领域提供规制办法，保障市场正常运营。如北京市电力交易中心曾发布《跨区域省间富裕可再生能源电力现货试点规则》，其中对于跨区域现货交易市场主体的准入资格、权利义务、组织流程及争端解决等方面进行了规定，以政策的形式对特殊电力市场运作进行了规制。 而另一方面，随着社会的发展，立法时尚未涉及到的问题也可能由政策进行弥补，例如虽然多地早已对节约能源领域展开立法工作，但是由于其所处的具体环境不同，具体点的操作办法无法进行细化，可能会通过政策的形式予以完善，广东省在2010年修订了《节约能源条例》，但是随着社会的发展，广东省在2018年发布《广东省打赢蓝天保卫战实施方案（2018-2020年）》中对于钢铁、石化、化工、建材、有色等项目提出更高节能要求。
（三）地方能源政策可以促进地方能源立法
美国法理学大师博登海默认为：“公共政策这一术语，主要是指尚未被整合进法律中的政府政策和管理”。 从地方能源政策与地方能源立法的发展历程中也不难发现很多地方能源政策被整合进地方能源立法之中，由于当能源市场或是地方能源战略发生改变时，往往是由地方能源政策首先作出调整，从而使得对于具体事务的管理处于政策导向之下，当能源立法工作展开时， 地方能源政策便具有先天的可借鉴意义，由此对地方能源立法也具备导向性。
二、地方能源立法与地方能源政策的现状
虽然地方能源政策及地方能源立法在颁布程序以及实施方面有着截然不同的表现，但是在地方实际社会治理过程之中，对于什么时候应当由地方能源政策进行管理，什么时候应当由地方能源立法进行规制却仍然存在着模糊不清的地带。
（一）不同省份之间，相似领域不同规制办法
针对装机容量5万千瓦及以下水电工程的开发、建设和管理，广东省以行政规章的方式制定《广东省小水电管理办法》，而四川省在水电管理领域，则是以政府文件的形式发布《四川省人民政府办公厅关于加强2.5万千瓦以下小水电工程开发建设管理意见》，由此不难看出，哪怕是在针对相类似的能源领域，不同的省份所采取的规制手段并不相同。
（二）同一省份之内，相似领域不同规制办法
就四川省而言，针对光伏产业的规制办法大多通过政府文件来完成，例如针对四川省光伏发电项目建设管理有关事项的管理，便是由四川省发展和改革委员会及四川省能源局发布相关文件进行管理。而针对煤矿产业的规制办法则大多通过法律法规来进行管理，如《四川省煤炭分类监管办法》等。
（三）实际执行过程之中，地方能源政策与地方能源立法相衔接不够
由于社会发展而导致地方能源立法存在缺陷，但是由于存在地方能源立法，而缺少相应的地方能源政策补充，从而导致地方能源管理存在遗漏，例如原《湖北省实施办法》，由于在立法之初缺少对于绿色原则、监管责任分配以及激励措施等方面的规定，从而导致在实际应用的时候，上述环节无法可依，而由于该立法的存在，又使得相关政策对之难以填补，从而使得监管上存在遗漏。三、地方能源立法与地方能源政策划分建议
对于地方能源政策与地方能源立法之间关系的讨论，可以延伸出对于其界限问题最初步的整理，传统针对能源法的研究主要讲能源法的定位分为三种思路，第一种思路是将能源法作为“基本法”，即规定能源法律基本制度的内容。第二种思路是将能源法作为“战略和政策法”，即在能源立法中假如能源战略和规划的内容，包含目标、措施、基本的政策手段与程序等。第三种思路是将能源法作为“综合能源法”，大致内容包含能源战略和部分能源政策，涵盖前述两种思路的内容。
然而作为地方能源立法，由于其需要与上位法保持一致性，对于具体的实施办法应当带有基本法的属性，但是由于其必然会因为各地的资源现状以及社会发展实际，而产生不同的实施策略，这种区别不宜体现在基本法律制度层面，故其必然会带有一定的能源战略和规划的内容，故笔者认为地方能源立法应当采用“综合能源法”的思路，由此其与地方能源政策的界限应当主要考虑以下几点：
（一）国家能源相关立法应当及时由地方能源立法进行承接，国家能源相关政策应当由地方能源政策加以配合
对于能源领域的管理工作绝非任何一地区可以单独完成的，任何一个省份都需要遵循国家的统一能源规划，在国家能源战略布局下完成对于地方能源领域的管理工作。但是由于各省资源情况以及实际发展情况的不同，对于上位法的实施情况又会出现不同的差别，然而由于上位法以及作出了规制，作为地方政府就应当以法律的形式对其进行规制，从而进行管理，在这一层次上，凡是国家通过立法行为进行的规定，都应当以立法的形式来加以衔接。例如针对《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国矿山安全法》等上位法而制定的实施办法，都应当采用立法的形式。
（二）临时性的资源配置或市场管理措施应当由地方能源政策加以调控，对于长期的资源配置或市场管理措施应当由地方能源立法加以规制
由于对于实际管理对象的不同，所采用的手段也应当存在差异。在针对短期的管理时，应当采用地方能源政策的方式加以调控，例如为了在一定期限内完成节能减排目标而制定的管理措施，如果以立法的形式加以固定，首先，其立法成本过高，任何一项立法工作都需要长期的论证以及制定过程，由于治理目标本身便是短期的计划，如果采用立法形式，甚至可能出现目标都已经失效，而立法尚未完成的情况。其次，针对短期目标而言，其本身实现的手段便具有暂时性，由于相关技术手段的进步，可能在数年内便会对现有目标进行修正，而立法作为长期、稳定的规范，如果频繁进行修改本身便不利于市场交易的稳定性，也难以产生足够的公信力。最后，短期的目标本身便可能因为外界環境的变化而产生波动，利用地方能源政策进行调节更具有灵活性，方便地方政府针对现有情况进行调整，以促进地方能源产业发展。
（三）法律责任及产权确认等应当由地方能源立法进行规制
法律责任的分配当然应当由立法来进行规制，对于产权的确认同样应当通过立法来规制。就产权确认部分而言，主要应当包含能源市场及其监管制度的设计，包括具体能源市场的市场准入、价格机制、竞争、反垄断、产品质量和、公共服务、消费者、现场设施保护、公共安全和进出口贸易制度等内容。就法律责任部分，不仅应当包含管理者、监督者、具体实施者的法律责任，同样应当包含能源市场中消费者的权利种类以及权利救济原则与方式等内容。
对于地方能源政策与地方能源立法界限的划分，是地方能源治理法治化的重要问题。作为具有复杂特性与广泛要素的能源领域，如果一味推崇立法，则可能陷入到僵化管理的境地，而如果一味推崇政策，又可能导致管理随意化、无效化的局面。正确选择能源领域治理手段，既是更有效展开社会治理的基础，同时也是推进能源领域治理法治化的必然要求。
注释：
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