浅议新形势下我国重大公共决策法制化问题
李力
摘要：法治社会的建设是伴随着社会转型的步伐不断发展与完善的。法治以法制为前提，而作为法治的权力来源是受到法制制约的。公共权力的行使是通过公共决策来体现的，法治社会建设的根本应该是公权力行使的法制化建设，亦即公共决策的法制化。
关键词：新形势；公共决策；法制化
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2015）09-0093-02
一、公共决策法制化走向的契机与必要性
首先，自十八大以来，我国社会处于全面的转型与稳定发展时期，伴随着政治体制改革与行政职能转变的深入落实，公共决策的法制化也迎来了重大的发展契机。尤其在十八届四中全会以来，建设法治政府、法治社会和法治国家的大政方针下更是为公共决策的法制化提供了重要的政策保障。其次，社会仍然处于转型的过程之中，社会矛盾依旧存在。国家治理能力和治理水平的现代化进程已经对法治社会提出了要求，社会矛盾的化解必将依靠法制的手段。而作为社会利益最集中、最主要表现的公共决策的法制化成为提高社会自治能力和调节社会矛盾、维护社会稳定的主要手段。第三，公共决策法制化是决策科学化、民主化和公共利益最大化的保证。传统意义上的公共决策更多的倾向于决策的效率与决策的效益，忽视了程序的正当性及对决策内容科学性的考量。公共决策法制化是保证在公共利益实现基础之上的决策高效，同时又保持决策的程序正义与民主化。法制维护的是权力主体的利益，亦即最广大人民群众公共利益的最大化。最后，决策法制化是法治社会、法治国家、法治政府最重要的表征。决策的公共性决定了公共决策必须从全局利益和公共利益的角度出发，国家与政府的存在就是保证这种公共利益得以完全实现，只有政府依法行政，公益的落实才成为可能。因此，公共决策的法制化是政府依法考量公共利益最大化实现基础之上对于社会治理与满足，并以此来带动法治政府和法治社会的建设。
二、新形势下公共决策面临的现实问题
（一）决策注重即时效应、缺乏远景关注
公共决策受到来自政治、经济、文化以及国际环境的影响，无论是理论界，亦或是实践派都顺从一种“自我”式的决策思维。公共决策的公益性取向呈现降解趋势，而决策的部门利益和私人利益取向则不断升级。决策的效应因此被弱化、被窄化，同时决策缺乏远景性的考虑，代之以决策的即时性。这种理念下的决策思维严重损害公益的发挥和公共资源的利用，因而转变决策思维是决策法制化面临的主要问题之一。
（二）决策的主体单一性与责任的分散化
我国社会参与决策的意识不足，能力不强，缺乏社会参与的公共决策主体呈现单一性。使得公共决策主要由握公共权力的部门做出。而在决策问题产生之后，政府作为理性的参与者，也选择规避风险和责任。部门间责任含混不清、互相推诿，缺乏对于决策负责的意识；同时领导者逃避责任，集体决策带了“法不责众”的惯性心理，决策者个人也得以逃脱责任。导致决策责任在部门和个人的“双向四维”方面产生了消解和抵消。使得决策主体与决策责任的直接关系模糊化与分散化。
（三）决策缺乏有效的社会监督
公共决策的主体是代行公共权力的部门和个人，公共决策由公共部门组织执行，决策由公共部门进行评估和监督。公共部门将决策主体、执行主体与监管主体的权力集于一身，使得决策的可监控性极大降低，决策的随意性大幅提高，决策后果的责任界定不清。形成了一种内耗内消型的决策机制，决策过程缺乏社会的参与，而对于决策结果更是缺乏社会的监督。由公共决策所带来的公益损失以此更加惨重。
（四）缺乏依法决策的观念
公共决策在规制的层面上几乎是毫无约束效力的，主要是对责任的界定不明、主体权力的过分集中和缺乏应有的监督所造成的。而规制的最佳途径则是法制，法律的规范作用和制度的约束功能在公共决策的过程中被抛弃。即使一种程序上的正义在公共决策缺乏法律依据的情况下也成为不可能，决策结果的正义则更无从谈起。依法决策的观念在我国重大决策的过程中收效甚微，当然，这类情况与我国法律体系不健全和法制意识匮乏不无关系。
三、公共决策法制化建设的思考
相较于传统意义上的行政管理而言，政府治理层面的公共决策法制化还有待确立与提高。尤其在社会未完成彻底转型之前，公共决策的法制化建设具有相当的长久性与艰苦性。
（一）严格实行决策问题的分类处置
公共决策问题的分类主要从两个维度来展开：一方面，主要是依据决策内容的性质和重要性进行纵向的等级分类。可将公共利益依据重要性通过决策的手段得以实现，而这种分类的方法具有弹性化的特征，所分类型微观与宏观并举，分类的具体标准弹性与固定相结合。另一方面，主要是依据公务员的职能分工不同，对公共决策进行横向职能的分工。决策所解决的问题与执行人员的职责相匹配，确保决策的专业性和可行性，同时，决策后果的责任与风险界限明晰，意行、权责的高度统一使得公共利益的实现更具现实性。
（二）加强决策人员素质建设
决策人员的素质建设是决策法制化的内在要求。一方面，决策人员素质问题关系到决策的科学性、专业性与法制化程度。因此，决策人员素质的提高也需要分类对待，层级强化。决策人员可分为决策的信息搜集者、决策的参谋机构、决策的作出者、决策的执行者、决策的监督者以及决策的评价与反馈者等人员和部门。
另一方面，要注重人员素质培养的多种方式结合，培育学习型组织和人员。我国决策人员素质的培养与提升主要来源于在职培训及岗前培训，这种培训的方法相对单一，收效不明显；而且长期的育人方式使得培训与参培双方产生心理的惯性，培训成为一种“讨价还价”的市场行为。
（三）加强公共决策法律法规建设
加强公共决策的法律法规建设分为法律建设与法规建设两个方面。法律建设是指专项的决策法律建设和对决策有约束效力的替代法律建设。专项法律制度的确立主要包括以下主要方面：
1.决策主体的法制化问题。决策要打破原有的单主体决策模式，创建多远参与决策的主体框架，从主体行为标准的确定、主体组织人员的配属、主体决策意识的确立等诸多方面规范决策主体。保证主体多元性的同时，确保主体的高效决策。
2.决策程序的法制化建设。决策是一个繁复的过程，公共决策旨在使公共利益实现最大化，公平与效率的兼顾在一切事物几乎难以达到共赢，只能寻求相互的平衡以求最佳值。因此，务必用法律的手段实现决策程序的正义与公平，破除决策无序化的困境，实现决策的最优化。
3.民主决策与权力制约的原则。传统的决策过程可以形成隐性的定式或者惯性思维，但是固化的决策模式给新形势下科学决策带来了极大的阻碍和抵制。因此，民主决策的原则需要法律形式得以确定，通过法律规范而来的决策模式在任何时候都有存在的合法性，决策的主体性依据也就在合法范围之内。
4.决策后果的责任与风险承担。确定规范内容的操作程序和惩戒措施是所有法律所共有的特征，公共决策的专项法律也应包括决策风险与责任的承担及对责任者的惩戒措施。保证公共利益完全可以通过公共决策得以实现。另一方面，公共决策的主体规制建设。主要是指政府部门在自己职责范围之内作出的有益于公共利益决策的规章制度。作为政府部门日常工作的基本规范和确保公共决策法制化的基本要素是必不可少的。
（四）加强决策的制度建设
公共决策法制化的起点是行政决策效力、决策科学性的最大化；而公共决策的终点则是公共决策所代表的公共利益实现的最大化。完善的决策系统必须建立在制度支撑的根基之上，决策的制度建设成为决策是否科学与运行是否高效的重要因素。
1.决策信息支持系统的制度化
公共决策的法制化必将成为完整的一套体制被确立下来，而决策的“当头炮”便是决策信息系统，包含决策信息的来源、加工处理、结论得出等过程。我们应该在运用高科技技术进行信息处理的同时，建成决策信息的系统工程；完善信息处理的机制，增加信息渠道，应用多种信息处理方式，保证信息传达过程的安全与准确。
2.决策的组织与人事的制度化
决策的作出依赖于有形的组织和人员，完备的组织与人事制度是决策法制化的重要条件。加强组织的结构建设与职能分工转变，决策的过程构成组织的机能，进而各司其职，保证决策过程的专业性与连续性。同时，在提高人员素质基础之上，确保人才的流动机制随时畅通，人才的流动可以增加集体思维逻辑的转换，为科学决策提供必要支持。
3.决策责任的制度化
决策责任制度化是对未按程序决策、随意性决策及不科学决策的惩戒，公共决策责任应包括违宪责任、刑事责任、行政责任三个部分，决策责任的追究可依据不同后果的严重程度决定责任主体适用的类型。通过建立与健全我国的问责制度、违宪与违法审查制度、行政绩效评估机制来确定责任界限的厘定。
4.决策监管的制度化
首先是健全决策信息公开制度。政务公开的主要决策信息的公开，加强决策信息的传导机制建设，通过对决策信息的筛选，重点公布，详细解读；增加公开内容，延长公开时限，确保公众质疑信息的传达与有效处理。
其次，注重对决策的监管及社会参与的制度化建设。完善社情民意的反馈制度，构建畅通的社会参与渠道，培育社会参与的能力，完善决策的听证制度。同时，确保各行业各主体的组织与人员参与公共决策的制定与监管，例如专家咨询制度、律师参与制度、决策内容专业机构参与制度等。增强决策主体自我监管的同时加强外部监管，建立公民参与、企业参与、社会组织参与的监管主体机制。
最后，不断完善现有的决策评估反馈制度，建立决策的失误救济制度。在法律和政府规制范围内的决策调查制度建设是必不可少的，通过技术和道德手段的决策绩效评估是决策调查的基础，二者的确立与配合使用会对未来决策产生重大影响。通过完善我国的行政复议制度，司法审查制度和行政问责制度，确保决策主体和决策受损者的权益得到维护，戒除决策失误的终身损益问题。
公共决策的法制化在新形势下是极其必要的，法制化不是简单的法律化与制度化，而是通过法律制度的制定与保障，建立起来一整套的科学弹性的决策体系。政府治理能力的现代化实质上是政府公共决策能力的现代化，法治政府的主要体现就是政府行政行为即行政决策的法制化。公共决策的法制化最主要的是决策法制意识的提升，辅之以法律制度规范的健全，见之于公共决策的公共利益实现最大化。因此，决策法制化的认识与观念要先行于决策法制化的实践，并在与实践的交融中实现二者的共同提升。
[责任编辑：褚永慧]
