煤炭专项资金配置绩效审计指标设计
【摘要】 ?专项资金是由财政预算安排的有专门投资方向的资金，其运用是否合法合规，离不开审计部门的绩效监督与评价。已有研究对专项资金使用环节绩效审计的关注较多，对配置环节绩效审计的相关研究很少，针对煤炭专项资金配置绩效审计的研究更为罕见。文章试建立煤炭行业专项资金配置环节绩效审计指标，并采用数据包络分析法对煤炭专项资金配置绩效审计进行实例分析，以期为相关部门从最优化角度合理分配资金提供借鉴，使专项资金发挥更大的经济效益。
【关键词】 ??煤炭专项资金;资金配置;绩效审计指标;数据包络分析
【中图分类号】 ?F239 ?【文献标识码】 ?A ?【文章编号】 ?1002-5812（2019）12-0061-04
一、引言
煤炭属于传统的高碳能源和主导能源。近年来，煤炭行业由于过度投资造成的产能过剩问题突出，需求强度降低。为此，国家以供给侧结构性改革为切入点，鼓励资源整合，控制增量，减少过剩产能，安排煤基重点科技项目、低碳联合基金等专项资金促进煤炭产业的发展。政府审计部门在对类似专项资金进行审计时，不仅要关注资金是否合法合规，还要实施绩效审计。但是在理论研究领域，大多数学者致力于对专项资金使用环节绩效审计的探讨，对资金配置环节的绩效审计问题关注较少，这是本文的研究方向。
资金配置环节是绩效评价的首要环节，审计机关在进行监督评价时重点关注有限的资金是否能在保障国家战略和行业需求的情况下进行合理分配[1]。一般来说，煤炭专项资金配置绩效审计的内容包括：（1）政策执行情况。监督评价煤炭专项资金配置是否与国家的方针政策相一致，是否考虑到社会的可持续发展，是否能够解决煤炭行业面临的瓶颈问题。（2）资金分配情况。当申请专项资金总量超过预算投入时，资金配置是否平衡了行业整体需求，是否存在主觀随意分配等不合理现象。
经济性、效率性和效果性是一般绩效审计的目标，煤炭专项资金在配置环节的绩效审计也应遵循上述目标，在此基础上，还要关注优序性，即在资金总量有限的情况下，综合考虑经济社会、行业需求、企业情况，找出最优的资金分配方案，使财政资金真正发挥应有的作用，为煤炭行业持续健康发展提供资金保障。为了更好地监督评价煤炭专项资金配置问题，本文从绩效审计入手，探讨如何设计煤炭专项资金配置绩效审计指标，提高审计工作效率，为合理评价项目单位的专项资金配置绩效提供参考。
二、指标设计
由于资金配置是一项多环节、多因素的系统性工作，因此政府审计部门在开展煤炭专项资金配置绩效审计时，必须以政策为载体、以项目单位的实力为基础、以公众认可度为归宿，合理构建评价维度。依照上述原则，本文选择了三个维度——政策维度（Policy）、能力维度（Power）、公众维度（Public）。
（一）政策维度指标
煤炭专项资金是由政府投入的，投资的初衷是以社会发展为导向、以经济增长为目标。政府审计部门在开展对资金配置环节的绩效审计工作时，首要关心的是政策的遵循性，即项目投资是否符合国家的产业投资政策。其次要评价项目投资的必要性，结合项目单位的实际情况，评价项目的实施是否能够对当地的经济增长有促进作用，是否能够与当地的文化较好地融合。
（二）能力维度指标
专项资金最终要投向哪些项目单位、怎么投，最关键的评价指标实属能力维度指标，即项目单位本身是否具备一定的能力完成项目任务。首先应关注项目单位在申请书中所承诺的目标完成质量和目标完成率，在评价时，要认真了解项目单位的情况，包括考察往期项目的执行绩效，不能仅凭申请书定论。其次应关注项目单位的经营能力和研发能力，可以通过考察项目单位之前的经营状况、是否注重研究开发能力的提升等环节进行评价。
（三）公众维度指标
专项资金的投向是一项管理任务，除了要满足政策的要求、对项目单位的能力进行评价外，还要考虑公众的感受。在评价时，需要考虑三方面因素：一是可持续性，即用发展的眼光看问题，对待项目也是如此，必须看到项目未来的潜在影响。二是公众满意度，这里是指公众对资金分配环节的认可程度。三是被诉讼的可能性，如果公众或利益相关者的矛盾被激化到一定程度，可能会产生诉讼行为。
在系统分析各维度的基础上，对各要素进行综合考虑，设置指标如表1所示。
为开展煤炭专项资金配置绩效审计，在设计上述指标的基础上，还要借助科学的方法对项目单位进行审查及评价。绩效审计的分析方法有二十余种，经过综合对比各方法的优缺点和适用性，本文运用数据包络分析法对某省2018年煤基重点科技项目资金配置绩效进行评价并排序。数据包络分析法以相对效率为基础，以凸分析和线性规划为工具，运用数学规划模型计算比较决策单元之间的相对效率，充分考虑了对于决策单元本身最优的投入产出方案，被广泛应用于资源配置效率评价[2]。
三、实例应用
本文以某省2018年煤基重点科技项目资金配置绩效审计为例，分析上述指标在实务中如何运用。2018年7月，按照该省科技主管部门的通知，对计划立项的24个煤基重点科技项目进行公开招标。要求各项目单位在申请投标时提交投标文件，同时提供PPT汇报材料。为简化说明，本文选择煤焦化产业的6个计划立项项目进行研究，项目总投资10 000万元。在申报阶段，共有十六家企业提交了相关项目申请资料，经过专家评审，十家企业通过初审，申请资金合计16 560万元，批复资金合计10 000万元。通过初审的十家企业的简要情况如表2所示。
审计部门在对上述项目专项资金配置绩效进行审计时，按照规定流程，签订审计业务约定书，组成审计工作小组，具体对各个项目专项资金分配的合理性进行检查，审阅项目单位提交的申请书，了解项目单位的管理控制、经营状况、科研工作等，与科技主管部门相关人员进行充分的交流和沟通，实施规定审计程序。下面以A公司为例，说明各指标的得分情况。
1.政策遵循性：满分10分，得分10分。A公司项目遵循国家产业投资政策，以及省科技主管部门煤炭行业重点项目扶持政策，符合项目申请人应具备的基本条件。
2.项目必要性：满分10分，得分10分。在煤焦化产业中，A公司项目属于高度扶持方向，而且焦炉煤气深度净化技术对于A公司提高生产效率、提高产能意义重大。项目研究成功后，其他同行业企业也可以参考借鉴。
3.目标完成质量：满分10分，得分8分。通过了解A公司的生产经营情况，查阅申请书，认为A公司对于保证项目完成质量有着比较坚实的基础，再通过查阅A公司以前年度申请过的项目的执行情况，A公司能够按照规定完成承诺的任务，对于生产有一定的促进作用，总体完成质量良好。
4.目标完成率：满分10分，得分9分。通过分析A公司申请书中的项目预计完成时间及各阶段需要做的工作，参考以前年度的项目完成率，认为A公司在大多数情况下能够在规定时间内完成任务，但是也不排除一些例外情况。
5.净资产收益率：满分15分，得分12分。通过计算A公司的净资产收益率，并与同行业企业进行比较，认为A公司的经营效率较高，获利能力较强。
6.研发能力：满分15分，得分13分。通过了解发现A公司非常重视科研工作，组建了稳定的科研团队，与同行业企业相比研发实力较为雄厚，软硬件设施齐全，具备开展科研工作的必要条件。
7.可持续性影响：满分10分，得分9分。通过了解，该项目的实施对于A公司的可持续发展影响很大，而且可以进一步促进社会文化的发展。
8.公众满意度：满分10分，得分9分。A公司为上市公司，通过调查发现，公众对A公司信心十足，认为开展这样的项目对A公司生产效率的提高至关重要。
9.被诉讼的可能性：满分10分，得分9分。通过了解A公司以往情况，未发现重大被诉讼案件。通过调查了解，员工普遍认为A公司诚实守信，发生诉讼的可能性很小。
按照同样的思路，审计人员对其他九家公司也按程序进行了一一了解，并对每家公司的每项指标进行评分。具体打分情况如表3所示。
采用数据包络分析法的CCR模型，输入指标为各项目单位的其他资产和申请资金（见上页表2），输出指标为政策遵循、项目必要性、目标完成质量、目标完成率、净资产收益率、研发能力、可持续性影响、公众满意度、被诉讼的可能性。经软件运算输入与输出指标后，运行结果如表4所示。
第一种情况：当Score=1且Input1=0且Input2=0时，表示产出已达到最优，从表4可以看出，十家公司都没有达到最优。
第二种情况：当Score=1且Input1≠0或Input2≠0时，表示项目弱有效，即原投入适当减少也能达到目前的产出，或原投入的产出可以更高。A、B、E、H四家公司属于这种情况。
第三种情况：当Score<1时，表示项目基本无效。C、D、F、G、I、J六家公司属于这种情况。
省科技主管部门计划对6个项目进行立项，从以上分析来看，项目弱有效的四家公司A、B、E、H必定当选，接下来要在项目基本无效的六家公司中选取两家进行立项。从得分排序结果来看，J公司和F公司得分相对较高，所以，资金配置排序为A、B、E、H、J、F六家公司。这六家公司申请的资金总数为10 080万元，比项目总投资10 000万元高出80万元，只能少分配给F公司80萬元，假定经协商，F公司同意压缩成本承担项目任务，并保证项目按质按量完成。与省科技主管部门原分配资金情况相比，差异如表5所示。（表略）
审计机关通过执行规定的审计程序，结合项目情况，提出如下意见：（1）无论是分配对象还是分配金额，B公司和E公司的审计结果与实际批复资金结果一致。（2）“煤系针状焦制备技术开发研发与工程示范”项目实际批复为C公司中标，而审计部门的审计结果为J公司中标，资金投向存在问题，是最大的差异事项。（3）从其他公司情况来看，A公司实际批复资金少于审计配置资金30万元，H公司实际批复资金少于审计配置资金90万元，F公司实际批复资金多于审计配置资金80万元。针对以上有差异的公司，审计人员应与资金分配部门多加沟通，深入了解各公司情况，认真研究科技主管部门与审计部门在资金分配上不一致的地方，尤其是A、H、F三家公司，虽然差异不是很大，但需要切实分析科技主管部门资金分配的决策依据，找到差异的成因，最终认定资金分配是否存在实质性问题。
四、总结和讨论
在传统专项资金配置绩效审计实务和理论研究工作中，审计人员缺乏合理清晰的依据和模型，导致资金配置环节主观性较强，公众认可度欠缺。本文建立的评价指标体系，可用于煤炭专项资金配置绩效审计，是开展绩效审计的基础。本文所建立指标体系的贡献在于：提供了理性的思路和方法，为审计部门开展煤炭专项资金配置绩效审计设计了科学的评价指标，科技主管部门在项目立项时可借助该评价指标模型进行资金配置，其他科技专项资金也可借用和参考本模型的思路。
在指标的应用方面，由于每个立项项目都与政治经济文化相关，所以在运用这些指标时可以根据实际情况做出必要调整，适当增减，本文只是提供了一种思路。对指标的应用最为关键的是参数、资料的获取，通过查阅资料、了解被审计项目的情况，尽量做到内容可靠、数据客观。对于指标的使用者来讲，具备一般的管理学相关理论即可理解，必要时可进行培训。
在指标的扩展方面，由于专项资金配置绩效审计是一项复杂的工作，随着政策的调整和业务需求的变化，对指标体系也应做出一定的调整，目前对这方面的研究较为欠缺。建议该研究领域的学者不断关注最新的发展变化，为审计部门开展专项资金配置绩效审计提供参考，从最优化的角度保证资金的合理分配。
最后，政府部门应重视和加强专项资金绩效审计立法，尤其是定量化审计方面，应尽快建立针对各类专项资金的权威的评价体系和评价方法，使得专项资金绩效审计工作有据可依，有章可循，使有限的资金发挥最大的经济效益。S
【主要参考文献】
[1] 王宜成，房巧玲.环保资金配置绩效评价模型研究——基于最优化理论的视角[J].审计研究，2017，（01）.
[2] 赵英慧.地方环保专项资金配置绩效审计标准研究[D].中国海洋大学，2014.
[3] 李世辉，葛玉峰.政府环境绩效审计评价体系的构建及应用——以淮河流域水污染治理为例[J].财会月刊，2017，（12）.
[4] 张荣.完善财政资金绩效审计的途径研究[J].会计之友，2015，（04）.
[5] 刘杰，张勇.财政专项资金绩效审计问题研究[J].财会通讯，2016，（10）.
[6] 王卿丽.财政科技资金绩效审计制度改革的重要性与现状分析——以山西省为例[J].商业会计，2018，（20）.
【作者简介】
张红轶，女，忻州师范学院副教授，注册会计师，注册税务师;主要从事审计理论的研究、教学及相关实践工作。
