从五年规划透析公共政策制定及其传播效果
孙高峰
摘要：为揭示政策起点、政策表达与政策效应间的关系，文章以五年规划中“体育发展”为切入口，通过内容分析法梳理历次五年规划中关于“体育”的表述，并把五年规划与政策文件相对照，试图发现五年规划的政策效应。通过对大众传媒关于体育发展某一具体内容的分析，发现体育政策的传播效果。文章认为：五年规划中关于体育发展的表述规模渐次扩大、表述指向逐渐增强、表述力度逐渐提升、表述结构渐趋严密；在五年规划效应方面，相关政策出现第二年和后两年密集出台的特征，在内容上也出现鲜明的凸显特征；通过对新闻文本的分析还发现，体育政策的传播出现结构化明显、内容特色鲜明等特点。
关键词：五年规划；公共政策；体育发展；传播效果
中图分类号：G206.3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）03-0176-007
五年规划（或五年计划，下统称五年规划）是中国政府颁布的最重要文件之一，主要目的是规划一段时期内国家经济社会发展战略。虽然带有“计划”色彩，但是规划的實施给中国发展提供了持续的动力。特别是2008年金融危机以来，许多人开始重新认识中国的发展模式，五年计划开始被认为是中国的制度优势。[1]甚至从国际来看，在20个经济增长率最快的经济体中，实行了五年计划的国家有13个。[2]中国五年规划的实施，不仅带来了经济发展的奇迹，也在公共服务的发展上扮演着重要角色。对前述领域的研究已有不少，而五年规划之于公共服务的研究则相对欠缺。以体育为例，新中国成立以来我国体育从无到有、从弱到强，已经实现了跨越式发展，奥运奖牌数自1992年巴塞罗那奥运会后，稳居前四名。从“内容-过程”的视角出发，体育成绩的取得是政策制定、政策传播、政策效果相互影响的动态过程。藉此，本文的问题是：以五年规划为政策起点，五年规划是否影响体育政策的制定；体育政策的出台、传播与体育成绩之间存在什么样的关系。本文沿下列思路展开：
一、概念界定、文献回顾与研究方法
五年规划是国民经济计划的重要部分，主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济和社会发展的远景规定目标和方向。中国从1953年开始制订第一个“五年计划”（从十一五开始“五年计划”改为“五年规划”），截至目前已发布13个。从历时性看，中国五年规划有着从经济发展计划到全面发展规划、从经济指标为主向公共服务指标为主的制度变迁。[3]这实际反映了执政理念的变化，即从计划到服务，从重视经济社会发展到以人为本、服务人民的转变，是从单纯的经济计划转型为公共事务治理[4]的历史演变。
对五年规划的研究一方面集中在历时性考察，刘国光从经济学视野并结合历史背景，考察了10个五年计划的实施情况。[5]也有研究者聚焦某一阶段五年规划对社会的影响，武力等认为2001年后的三个五年规划的实施，使中国经济总量、人均收入、工业化水平大幅度提高，城乡关系发生历时性转折，科教等得以快速发展。[6]此外还有关于五年规划实施的绩效研究，王亚华等通过10个五年规划320个计划指标完成程度的计算发现转轨和市场经济时期五年规划目标完成情况好于计划时期。[7]鄢一龙等发现“一五”计划绩效最高，“二五”计划绩效最低，改革开放后，绩效明显提高，到“十一五”时期，达到历史最高水平。[8]研究者还关注到五年规划在城市规划[9]、地区差异[10]、环境保护[11]等方面的作用。以上研究多从经济视角出发，但也为本研究提供了很好的素材和思路。
从研究工具的选择来说，本研究主要采用内容分析法。主要是通过对公开资料的客观、系统、定量的描述，推断出传播内容所含的信息量及其变化。特别是通过内容的分析，发现信息背后的社会结构因素。内容分析法由于对数据资料本身的非介入性，不需麻烦任何回应者，因而在研究方法上独具优势。它也是所有社会科学研究方法中唯一不受时空限制的方法，分析者可以在其方便的时间和地点展开研究。[12]本研究的内容分析有三个方面：对文献内容的分析。通过数据库检索“五年规划”“五年计划”相关信息与研究约1000条，通过对信息与文献的阅读与分析，得出五年规划发展历程及其相应特征；对相关政策的分析，通过数据库抓取含“体育”的法规7079条，在阅读分析的基础上，与五年规划的时间节点相比较，试图发现五年规划作为政策起点的影响效力；对新闻报道的分析，通过五年规划中关于体育发展的凸显词，抓取相关新闻报道并进行分析，试图发现政策结果发生前，政策传播的情形。
二、五年规划视角下体育政策的历史变迁
1.五年规划中关于体育发展的表述
1953年到目前，我国已经制定实施了13个五年规划。通过对历次五年规划的文本分析我们发现，关于体育发展的表述从少到多，从锻炼体质到功能拓展，从强身健体到事业、产业发展之势，这和五年规划从计划经济到规划经济社会共同发展的大趋势相吻合。我们把历次五年规划中关于体育发展的表述搜集起来，总约5500字，通过词频分析（见图2）我们发现，关于体育发展的高频词集中在“体育”“文化”“建设”“农村”“设施”“公共”“教育”等方面（见表1），从中我们可以发现国家体育政策重文化、基础设施、教育、农村体育的特征。
2.五年规划中关于体育表述的特点
（1）表述规模渐次扩大。在“一五”计划中，出现3次关于“体育”的表述，其中2处位于“高等教育”中，是关于开设体育院校的数量。对体育发展的表述为：“在全国人民中，首先是在厂矿、学校、部队和机关的青年中，广泛地开展体育运动，以增强人民的体质。”从表述中我们可以看到，这一时期“体育”还是“奢侈品”，只能在小范围内开展。这一现象在“二五”计划中有所变化：“应该有步骤地广泛开展群众性的体育运动，以增强人民的体质。在开展体育运动中，应该照顾人民的体力条件，不使负担太重，以免得到相反的结果。”考虑“二五”计划在1958—1962年实施时的社会情况，这一表述既把体育运动扩展到群众中，又“有步骤”“照顾人民的体力条件”，相对来说还是很务实的。“三五”“四五”计划实施于1966—1975年，这两个五年计划因为文化大革命的开展，并没有得到很好规划与落实。“三五”提及“应当广泛地开展农村体育活动”主要和除四害、讲卫生等群众性爱国运动相关联；“四五”计划的实施水平，“是建国以来最低的”[5]，体育发展更难以提及。
在中国社会逐渐走上正軌的背景下，“五五”计划和“六五”计划对体育的发展进行了规划：
大力发展城市体育，重点抓好学校体育，积极开展厂矿、企业和农村体育活动。
努力巩固和提高体育运动技术水平，乒乓球、羽毛球、女排、体操、围棋、跳水等项目要保持世界先进水平，其他项目的水平也要有较大幅度提高。
适当加强体育场地建设。
从“六五”计划中我们可以发现，国家对体育涉及的群体、项目、基础设施建设都进行了规划。相比之前的五个规划，“六五”计划对体育发展进行了全面规划。这之后的七个规划，基本沿袭了“六五”计划全面的特点，在不同的历史阶段，又有不同的特点。
（2）表述指向逐渐增强。“六五”之前只是涉及体育发展，对于体育发展的内容所言不多，从“六五”开始，体育发展的指向性逐渐增强：城市体育、学校体育、竞技体育、群众体育、体育事业、体育产业、体育组织、体育赛事、体育外交等都有涉及。比如“十五”规划中，不仅在“发展农村文化事业”中表述“推动实施农民体育健身工程”，还通过“加强和推动内地同港澳在经贸、科教、文化、卫生、体育等领域的交流和合作”来强化“体育”作为手段、渠道所起的作用。在“发展体育事业和体育产业”一节中，我们也可以发现关于体育发展的表述指向多个方面：
加强城乡基层和各类学校体育设施建设，开展全民健身活动，提高全民特别是青少年的身体素质。保护发展民族民间体育。深化体育改革，鼓励社会力量兴办体育事业和投资体育产业。规范发展体育健身、竞赛表演、体育彩票、体育用品，以及多种形式的体育组织和经营实体。提高竞技运动水平，办好北京奥运会和广州亚运会。
（3）表述力度逐渐提升。五年规划中关于体育发展表述的话语也在不断发生变化，通过“二五”中有“有步骤地”“照顾”、“三五”中“应当结合”“继续开展”、“六五”中“重点抓好”“积极开展”、“十五”中“加强”“开展”“提高”、“十二五”中“大力发展”“广泛开展”等用词，可以发现词语表述的力度越来越大，这也体现了我们体育事业发展向好、向强的发展趋势，以及制度自信、文化自信。
（4）表述结构渐趋严密。从“一五”只有一句，到“二五”“三五”只有一段，从“六五”开始，关于体育发展的表述在结构上渐趋完善。到“十二五”我们发现关于体育发展的论述有20处之多，涉及“农村公共服务”“全面发展体育事业与体育产业”“加快残疾人事业发展”“营造良好的社会文化环境”“加快推进事业单位分类改革”“大力发展服务贸易”等方面，从结构上来说，体育发展已经渗透到社会生活的方方面面。
三、五年规划视角下的政策表达
从五年规划到政策的形成，是放大、落实五年规划的体现。我们以五年规划为线索，把五年规划作为一个时间节点，对照相关的政策集合，试图发现从五年规划到政策形成过程的规律。
1.政策集合结构化较明显
这里所言的体育政策是政策起点、过程、结果的中间部分，是这个逻辑链条的核心部分、具体内容，其中政府是主要推动者。[13]体育政策工具对体育治理、体育发展具有决定作用。[14]通过万方数据库，输入“体育”，选择“法规”选项，我们抓取了7079条结果（见图3），其中地方法规规章4267条，部门规章2604条，人民法院裁判文书126条，行政法规60条，国际条约16条，最高人民法院公报2条，国家法律2条。从法规颁布的趋势看，1989年后数量有明显增长，其中2008—2011年达到顶峰，分别为601条、679条、733条、814条。我们把法规的颁布与五年规划周期相对照，发现政策集合出现了结构化特征。
通过逐一对比我们发现，五年规划实施后，出现了第二年、第四年、第五年法规颁布较多，第一年、第三年偏少的结构化特征。以第七个“五年计划”为例，1987年颁布体育政策11条，1989、1990年则为21条、19条，开局之年的1986年是9条，1988年则只有2条。这一规律也体现在第八个五年计划中，这五年颁布的法规分别为18条、26条、19条、29条、35条；十一五规划则为95条、103条、103条、271年、184条。这种法规颁布的结构性特征随着时代的发展也有所变化，比如2011年后的“十二五”和“十三五”都是第一年就颁布了较多法规。我们的解释是，在十一五之前，政策效应还有一定的滞后性，第二年对照五年规划，是出台政策比较合适的时间。因为政策的制订、出台需要时间，而后两年则是对照、实现五年规划的时段，需要有更多的制度做保障。而2011年之后，行政效率明显提升，在五年规划当年就出台了相当多的法律法规，这表现出体育制度的成熟与行政效率的提升。
2.政策集合内容方面特色鲜明
不仅体育政策的颁布有规律可循，体育发展在不同阶段也有着鲜明的特色。我们以颁布部门为“国家体育总局”为搜索条件，共检索1371条法规，通过文本分析（部分内容作了摒弃、合并），我们发现在内容上也凸显出鲜明特点（见表2）。
一是体育教育融合发展趋势明显。体育是一种复杂的社会文化现象，它以智力和身体为基本手段，其主要作用是促进人身体素质与教育水平的提升，使人提升生活质量。但是一段时间以来，我们较为片面地强调体育之于强国的作用，忽视了学校体育、社会体育的作用。从表2我们发现，体育发展与学校教育、青少年发展方面相结合的政策越来越多，这是国家在顶层设计上引导体育与教育的融合发展，也是促进人的全面发展的必要手段。
二是体育政策能较好适应新变化。随着社会的不断发展，把体育作为核心层的范围不断扩大，内涵不断延伸。比如2011年在传统的体育产业——体育彩票发展的基础上，国家体育总局还开始关注“体育旅游”等新的业态，当年出台了《国家体育总局经济司、国家旅游局政策法规司关于开展全国体育旅游专项调查的函》，全面摸底体育旅游发展情况。不仅如此，在当年出台的《体育产业“十二五”规划》中也论述道：
创办体育旅游博覽会，以展会为平台，进一步带动了体育与旅游业的融合发展。先后建立了深圳、成都温江、福建晋江、北京龙潭湖、浙江富阳和山东乐陵等6个国家体育产业基地，有效地调动了地方发展体育产业的积极性，也进一步发挥了体育产业服务社会经济发展、服务产业结构调整的作用。
对于社会上兴起的马拉松赛事，国家体育总局在2012年、2015年、2016年颁布了相关文件，对赛事进行引导。而对于国家战略“一带一路”，2017国家体育总局、国家旅游局关于印发《“一带一路”体育旅游发展行动方案》的通知，明确加大宣传力度、培育体育旅游产品、推动体育旅游典型示范、强化体育旅游智力支撑等行动。
三是供给型体育政策占比较大。从政府层面来说，基本政策分为供给型、环境型、需求型。供给型是政府通过资金、人才、科技、信息等直接提供支持；环境型是通过外部因素渗透，起间接影响，比如奥运会之于群众体育的影响；需求型是政府扶持体育事业，降低市场风险。从统计来看，以国家体育总局为代表的政策在内容上以供给型政策居多，直接表现为体育管理方面的政策占比较高，虽然群众体育、学校体育、体育人才培养等服务性政策逐年有所增加，但是略显单薄。
四是在体育政策平衡性、公共性、对接度还可以提升。体育发展涉及方方面面，不仅体育本身的发展，体育还与社会其他子系统发生联系，因此在发展过程中，除了抓主要问题外，其他方面也需要抓起来，反映在政策上也就是其他方面也需要制度建设，以超前的意识引领体育领域的发展。从统计来看，竞技体育、群众体育、体育管理、体育人才建设都受到了较好的关注，但是在体育组织培育、体育道德建设、体育外交甚至体育产业方面还需要多加引导。不仅如此，作为公共服务重要构成部分，关于体育的公共性建设还不足，一方面我国现阶段受经费约束和体育发展体制的制约，加大政府对体育公共服务的投入显得心有余而力不足，群众日益增长的需求与体育公共服务资源相对不足的矛盾还未解决。[15]在此背景下，进行有效的政策引导显得尤其重要。在体育政策与五年规划的对接上，也还有文章可做。从“十五”规划开始，体育外交多次写入五年规划中，但是从现实政策来看，这一块还不够。而对于多年来足球、篮球等出现的“黑哨”“贿赂”等负面信息，体育道德建设也略显滞后。当前快速发展的体育社会组织，也还缺乏相应的规制。
四、体育政策传播及其效果考察
政策从起点到表达，最终希望获得的是政策效应。政策效应的实现通常与政策执行主体的特性、政策文本的品质、政策相对人的认同度及执行所需的资源相关。[16]政策效应的测量有许多阻碍因素，这里以文本分析的方法，试举青少年体育、竞技体育、群众体育的例子，从大众传播的角度来探索政策的效应。
1.青少年体育。青少年体育和学校体育有重叠之处，这里以青少年体育为例。通过万方法规搜索发现，国家体育总局2001年以来共颁布关于青少年体育的文件77条，其中2012年、2013年与2015年都超过了10条。关于青少年体育的报道，我们选取了体育专业报纸《中国体育报》，我们发现从2001年至2017年的报道，趋势如下。
我们发现，对青少年体育的报道和体育政策之间的趋势并非完全一致，但是仔细分析可知，在政策颁布增速阶段，媒体的报道量也在增加，比如2010—2013年，文件量和媒体报道量同步增加，这说明政策的效应达到了。虽然2013年后，关于青少年体育的政策量没有持续增加，但是媒体报道量并没有减少，甚至在快速增长，这说明政策效应达到了长期性目标。
2.竞技体育。竞技体育包含的内容较广泛，竞技体育政策的制定与传播也因其丰富的内涵而略显偏差。但是仔细阅读上述文本我们也发现，关于竞技体育制定的规则较多，在传播效果上还不能尽如人意（见图5）。
以2015年为例，国家体育总局共出台与竞技体育相关的文件50条，但是在《中国体育报》上只有11条标题含“竞技体育”的新闻。从这个角度来说，即使以其他的体育形式在报道竞技体育，这个数量也是偏少的，也就是政策效应不明显。
3.群众体育。群众体育是实现人民福祉的重要路径，也是体育主管部门和政策的主要指向。从文本分析结果来看，关于群众体育的政策文件和新闻报道相对较多。统计结果显示，群众体育政策效应基本达到。但是美中不足的是政策的连贯性有些瑕疵，影响了传播效果。国家体育总局文件的颁布与《中国体育报》新闻报道之间的关系可以分为三个阶段：一是2001—2007年段，群众体育文件的颁布与新闻报道趋势基本一致，局部有起伏；二是2008—2010年段，文件颁布与新闻报道快速增长，政策效应明显；三是2011年至今，政策颁布不连贯，媒体报道有反复，2011年相较2010年出现了政策数量的“跳水”，《中国体育报》的报道量也明显下跌，2012年政策断档，媒体则在2013—2014年出现了低谷，之后报道量出现反复。
五、结论与反思
我们以“五年规划”为切入口，考察政策起点、政策表达与政策效应的关系。通过内容分析法，我们可以得出以下结论：
1.从五年计划制定以来，特别是改革开放后，体育政策的效应基本实现。五年规划关于体育发展的内容和相关政策文件之间有着正相关关系，而以国家体育总局出台的政策为例，考察《中国体育报》的报道量，也基本符合政策表达影响政策结果的实际。青少年体育方面，体现了政策的长期性效应；竞技体育、群众体育，反映了政策不足对传播效果产生影响极大。
2.在时效性方面，政策表达对政策结果的影响具有及时性和相对滞后性双重特征。从国家体育总局出台的相关政策来看，当年媒体关于这一议题的报道量与其有相关关系。但是政策表达也有一定的滞后性、长期性影响特征，五年规划作为政策起点，其对政策表达的影响效应基本出现在第二年、第四年和第五年；而相关政策的出台对传播效果的影响也有一定的滞后性，特别是政策表达数量降低，比政策表达数量增加影响更久。
3.政策起点、政策表达与政策结果之间还有些许错位。一些内容在政策起点中进行了规划，但是在政策表达方面还有不足，比如体育外交；还有些现实需求较大，但是政策表达不足，比如体育道德。以体育道德为例，中国在建设现代化体育强国过程中，出现了不少关于体育道德的问题，但是从搜索结果看，只有2002年出台的《国家体育总局关于加强体育道德建设的意见》与此直接相关，从时代性、指导思想、内容任务等角度来看，当前体育道德建设和15年前相比已经发生了巨大变化，但是政策表达还未及时跟上。
4.辩证看待政策过程与政策结果的关系。虽然上述以体育道德为例，认为体育政策表达不够及时，但是现实中体育道德问题的出现并不能归因于体育政策的不足。实际上公共政策可以起到引导、规制的作用，但是要想用其解决所有问题是不现实的。在当前情景下，需要思考政策表达是否对标以五年规划等为政策起点的内容；现实生活中，体育发展出现的问题，如何用政策表达予以引导。实际上，公共政策只是指明方向，体育发展过程中新情况、新问题层出不穷，我们不能以公共政策的局限性为借口，忽视现实情境的变化。应以积极主动的姿态，调整思路、加强创新，把发展思路走在政策表达的前面。
参考文献：
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[16]杨青松，罗建河.我国群众体育政策执行阻滞效应的多维分析——以《全民健身计划纲要》为例[J].广州体育学院学报，2008，28（6）：11-14.
（责任编辑 焦德武）
摘要：为揭示政策起点、政策表达与政策效应间的关系，文章以五年规划中“体育发展”为切入口，通过内容分析法梳理历次五年规划中关于“体育”的表述，并把五年规划与政策文件相对照，试图发现五年规划的政策效应。通过对大众传媒关于体育发展某一具体内容的分析，发现体育政策的传播效果。文章认为：五年规划中关于体育发展的表述规模渐次扩大、表述指向逐渐增强、表述力度逐渐提升、表述结构渐趋严密；在五年规划效应方面，相关政策出现第二年和后两年密集出台的特征，在内容上也出现鲜明的凸显特征；通过对新闻文本的分析还发现，体育政策的传播出现结构化明显、内容特色鲜明等特点。
关键词：五年规划；公共政策；体育发展；传播效果
中图分类号：G206.3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2018）03-0176-007
五年规划（或五年计划，下统称五年规划）是中国政府颁布的最重要文件之一，主要目的是规划一段时期内国家经济社会发展战略。虽然带有“计划”色彩，但是规划的實施给中国发展提供了持续的动力。特别是2008年金融危机以来，许多人开始重新认识中国的发展模式，五年计划开始被认为是中国的制度优势。[1]甚至从国际来看，在20个经济增长率最快的经济体中，实行了五年计划的国家有13个。[2]中国五年规划的实施，不仅带来了经济发展的奇迹，也在公共服务的发展上扮演着重要角色。对前述领域的研究已有不少，而五年规划之于公共服务的研究则相对欠缺。以体育为例，新中国成立以来我国体育从无到有、从弱到强，已经实现了跨越式发展，奥运奖牌数自1992年巴塞罗那奥运会后，稳居前四名。从“内容-过程”的视角出发，体育成绩的取得是政策制定、政策传播、政策效果相互影响的动态过程。藉此，本文的问题是：以五年规划为政策起点，五年规划是否影响体育政策的制定；体育政策的出台、传播与体育成绩之间存在什么样的关系。本文沿下列思路展开：
一、概念界定、文献回顾与研究方法
五年规划是国民经济计划的重要部分，主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济和社会发展的远景规定目标和方向。中国从1953年开始制订第一个“五年计划”（从十一五开始“五年计划”改为“五年规划”），截至目前已发布13个。从历时性看，中国五年规划有着从经济发展计划到全面发展规划、从经济指标为主向公共服务指标为主的制度变迁。[3]这实际反映了执政理念的变化，即从计划到服务，从重视经济社会发展到以人为本、服务人民的转变，是从单纯的经济计划转型为公共事务治理[4]的历史演变。
对五年规划的研究一方面集中在历时性考察，刘国光从经济学视野并结合历史背景，考察了10个五年计划的实施情况。[5]也有研究者聚焦某一阶段五年规划对社会的影响，武力等认为2001年后的三个五年规划的实施，使中国经济总量、人均收入、工业化水平大幅度提高，城乡关系发生历时性转折，科教等得以快速发展。[6]此外还有关于五年规划实施的绩效研究，王亚华等通过10个五年规划320个计划指标完成程度的计算发现转轨和市场经济时期五年规划目标完成情况好于计划时期。[7]鄢一龙等发现“一五”计划绩效最高，“二五”计划绩效最低，改革开放后，绩效明显提高，到“十一五”时期，达到历史最高水平。[8]研究者还关注到五年规划在城市规划[9]、地区差异[10]、环境保护[11]等方面的作用。以上研究多从经济视角出发，但也为本研究提供了很好的素材和思路。
从研究工具的选择来说，本研究主要采用内容分析法。主要是通过对公开资料的客观、系统、定量的描述，推断出传播内容所含的信息量及其变化。特别是通过内容的分析，发现信息背后的社会结构因素。内容分析法由于对数据资料本身的非介入性，不需麻烦任何回应者，因而在研究方法上独具优势。它也是所有社会科学研究方法中唯一不受时空限制的方法，分析者可以在其方便的时间和地点展开研究。[12]本研究的内容分析有三个方面：对文献内容的分析。通过数据库检索“五年规划”“五年计划”相关信息与研究约1000条，通过对信息与文献的阅读与分析，得出五年规划发展历程及其相应特征；对相关政策的分析，通过数据库抓取含“体育”的法规7079条，在阅读分析的基础上，与五年规划的时间节点相比较，试图发现五年规划作为政策起点的影响效力；对新闻报道的分析，通过五年规划中关于体育发展的凸显词，抓取相关新闻报道并进行分析，试图发现政策结果发生前，政策传播的情形。
二、五年规划视角下体育政策的历史变迁
1.五年规划中关于体育发展的表述
1953年到目前，我国已经制定实施了13个五年规划。通过对历次五年规划的文本分析我们发现，关于体育发展的表述从少到多，从锻炼体质到功能拓展，从强身健体到事业、产业发展之势，这和五年规划从计划经济到规划经济社会共同发展的大趋势相吻合。我们把历次五年规划中关于体育发展的表述搜集起来，总约5500字，通过词频分析（见图2）我们发现，关于体育发展的高频词集中在“体育”“文化”“建设”“农村”“设施”“公共”“教育”等方面（见表1），从中我们可以发现国家体育政策重文化、基础设施、教育、农村体育的特征。
2.五年规划中关于体育表述的特点
（1）表述规模渐次扩大。在“一五”计划中，出现3次关于“体育”的表述，其中2处位于“高等教育”中，是关于开设体育院校的数量。对体育发展的表述为：“在全国人民中，首先是在厂矿、学校、部队和机关的青年中，广泛地开展体育运动，以增强人民的体质。”从表述中我们可以看到，这一时期“体育”还是“奢侈品”，只能在小范围内开展。这一现象在“二五”计划中有所变化：“应该有步骤地广泛开展群众性的体育运动，以增强人民的体质。在开展体育运动中，应该照顾人民的体力条件，不使负担太重，以免得到相反的结果。”考虑“二五”计划在1958—1962年实施时的社会情况，这一表述既把体育运动扩展到群众中，又“有步骤”“照顾人民的体力条件”，相对来说还是很务实的。“三五”“四五”计划实施于1966—1975年，这两个五年计划因为文化大革命的开展，并没有得到很好规划与落实。“三五”提及“应当广泛地开展农村体育活动”主要和除四害、讲卫生等群众性爱国运动相关联；“四五”计划的实施水平，“是建国以来最低的”[5]，体育发展更难以提及。
在中国社会逐渐走上正軌的背景下，“五五”计划和“六五”计划对体育的发展进行了规划：
大力发展城市体育，重点抓好学校体育，积极开展厂矿、企业和农村体育活动。
努力巩固和提高体育运动技术水平，乒乓球、羽毛球、女排、体操、围棋、跳水等项目要保持世界先进水平，其他项目的水平也要有较大幅度提高。
适当加强体育场地建设。
从“六五”计划中我们可以发现，国家对体育涉及的群体、项目、基础设施建设都进行了规划。相比之前的五个规划，“六五”计划对体育发展进行了全面规划。这之后的七个规划，基本沿袭了“六五”计划全面的特点，在不同的历史阶段，又有不同的特点。
（2）表述指向逐渐增强。“六五”之前只是涉及体育发展，对于体育发展的内容所言不多，从“六五”开始，体育发展的指向性逐渐增强：城市体育、学校体育、竞技体育、群众体育、体育事业、体育产业、体育组织、体育赛事、体育外交等都有涉及。比如“十五”规划中，不仅在“发展农村文化事业”中表述“推动实施农民体育健身工程”，还通过“加强和推动内地同港澳在经贸、科教、文化、卫生、体育等领域的交流和合作”来强化“体育”作为手段、渠道所起的作用。在“发展体育事业和体育产业”一节中，我们也可以发现关于体育发展的表述指向多个方面：
加强城乡基层和各类学校体育设施建设，开展全民健身活动，提高全民特别是青少年的身体素质。保护发展民族民间体育。深化体育改革，鼓励社会力量兴办体育事业和投资体育产业。规范发展体育健身、竞赛表演、体育彩票、体育用品，以及多种形式的体育组织和经营实体。提高竞技运动水平，办好北京奥运会和广州亚运会。
（3）表述力度逐渐提升。五年规划中关于体育发展表述的话语也在不断发生变化，通过“二五”中有“有步骤地”“照顾”、“三五”中“应当结合”“继续开展”、“六五”中“重点抓好”“积极开展”、“十五”中“加强”“开展”“提高”、“十二五”中“大力发展”“广泛开展”等用词，可以发现词语表述的力度越来越大，这也体现了我们体育事业发展向好、向强的发展趋势，以及制度自信、文化自信。
（4）表述结构渐趋严密。从“一五”只有一句，到“二五”“三五”只有一段，从“六五”开始，关于体育发展的表述在结构上渐趋完善。到“十二五”我们发现关于体育发展的论述有20处之多，涉及“农村公共服务”“全面发展体育事业与体育产业”“加快残疾人事业发展”“营造良好的社会文化环境”“加快推进事业单位分类改革”“大力发展服务贸易”等方面，从结构上来说，体育发展已经渗透到社会生活的方方面面。
三、五年规划视角下的政策表达
从五年规划到政策的形成，是放大、落实五年规划的体现。我们以五年规划为线索，把五年规划作为一个时间节点，对照相关的政策集合，试图发现从五年规划到政策形成过程的规律。
1.政策集合结构化较明显
这里所言的体育政策是政策起点、过程、结果的中间部分，是这个逻辑链条的核心部分、具体内容，其中政府是主要推动者。[13]体育政策工具对体育治理、体育发展具有决定作用。[14]通过万方数据库，输入“体育”，选择“法规”选项，我们抓取了7079条结果（见图3），其中地方法规规章4267条，部门规章2604条，人民法院裁判文书126条，行政法规60条，国际条约16条，最高人民法院公报2条，国家法律2条。从法规颁布的趋势看，1989年后数量有明显增长，其中2008—2011年达到顶峰，分别为601条、679条、733条、814条。我们把法规的颁布与五年规划周期相对照，发现政策集合出现了结构化特征。
通过逐一对比我们发现，五年规划实施后，出现了第二年、第四年、第五年法规颁布较多，第一年、第三年偏少的结构化特征。以第七个“五年计划”为例，1987年颁布体育政策11条，1989、1990年则为21条、19条，开局之年的1986年是9条，1988年则只有2条。这一规律也体现在第八个五年计划中，这五年颁布的法规分别为18条、26条、19条、29条、35条；十一五规划则为95条、103条、103条、271年、184条。这种法规颁布的结构性特征随着时代的发展也有所变化，比如2011年后的“十二五”和“十三五”都是第一年就颁布了较多法规。我们的解释是，在十一五之前，政策效应还有一定的滞后性，第二年对照五年规划，是出台政策比较合适的时间。因为政策的制订、出台需要时间，而后两年则是对照、实现五年规划的时段，需要有更多的制度做保障。而2011年之后，行政效率明显提升，在五年规划当年就出台了相当多的法律法规，这表现出体育制度的成熟与行政效率的提升。
2.政策集合内容方面特色鲜明
不仅体育政策的颁布有规律可循，体育发展在不同阶段也有着鲜明的特色。我们以颁布部门为“国家体育总局”为搜索条件，共检索1371条法规，通过文本分析（部分内容作了摒弃、合并），我们发现在内容上也凸显出鲜明特点（见表2）。
一是体育教育融合发展趋势明显。体育是一种复杂的社会文化现象，它以智力和身体为基本手段，其主要作用是促进人身体素质与教育水平的提升，使人提升生活质量。但是一段时间以来，我们较为片面地强调体育之于强国的作用，忽视了学校体育、社会体育的作用。从表2我们发现，体育发展与学校教育、青少年发展方面相结合的政策越来越多，这是国家在顶层设计上引导体育与教育的融合发展，也是促进人的全面发展的必要手段。
二是体育政策能较好适应新变化。随着社会的不断发展，把体育作为核心层的范围不断扩大，内涵不断延伸。比如2011年在传统的体育产业——体育彩票发展的基础上，国家体育总局还开始关注“体育旅游”等新的业态，当年出台了《国家体育总局经济司、国家旅游局政策法规司关于开展全国体育旅游专项调查的函》，全面摸底体育旅游发展情况。不仅如此，在当年出台的《体育产业“十二五”规划》中也论述道：
创办体育旅游博覽会，以展会为平台，进一步带动了体育与旅游业的融合发展。先后建立了深圳、成都温江、福建晋江、北京龙潭湖、浙江富阳和山东乐陵等6个国家体育产业基地，有效地调动了地方发展体育产业的积极性，也进一步发挥了体育产业服务社会经济发展、服务产业结构调整的作用。
对于社会上兴起的马拉松赛事，国家体育总局在2012年、2015年、2016年颁布了相关文件，对赛事进行引导。而对于国家战略“一带一路”，2017国家体育总局、国家旅游局关于印发《“一带一路”体育旅游发展行动方案》的通知，明确加大宣传力度、培育体育旅游产品、推动体育旅游典型示范、强化体育旅游智力支撑等行动。
三是供给型体育政策占比较大。从政府层面来说，基本政策分为供给型、环境型、需求型。供给型是政府通过资金、人才、科技、信息等直接提供支持；环境型是通过外部因素渗透，起间接影响，比如奥运会之于群众体育的影响；需求型是政府扶持体育事业，降低市场风险。从统计来看，以国家体育总局为代表的政策在内容上以供给型政策居多，直接表现为体育管理方面的政策占比较高，虽然群众体育、学校体育、体育人才培养等服务性政策逐年有所增加，但是略显单薄。
四是在体育政策平衡性、公共性、对接度还可以提升。体育发展涉及方方面面，不仅体育本身的发展，体育还与社会其他子系统发生联系，因此在发展过程中，除了抓主要问题外，其他方面也需要抓起来，反映在政策上也就是其他方面也需要制度建设，以超前的意识引领体育领域的发展。从统计来看，竞技体育、群众体育、体育管理、体育人才建设都受到了较好的关注，但是在体育组织培育、体育道德建设、体育外交甚至体育产业方面还需要多加引导。不仅如此，作为公共服务重要构成部分，关于体育的公共性建设还不足，一方面我国现阶段受经费约束和体育发展体制的制约，加大政府对体育公共服务的投入显得心有余而力不足，群众日益增长的需求与体育公共服务资源相对不足的矛盾还未解决。[15]在此背景下，进行有效的政策引导显得尤其重要。在体育政策与五年规划的对接上，也还有文章可做。从“十五”规划开始，体育外交多次写入五年规划中，但是从现实政策来看，这一块还不够。而对于多年来足球、篮球等出现的“黑哨”“贿赂”等负面信息，体育道德建设也略显滞后。当前快速发展的体育社会组织，也还缺乏相应的规制。
四、体育政策传播及其效果考察
政策从起点到表达，最终希望获得的是政策效应。政策效应的实现通常与政策执行主体的特性、政策文本的品质、政策相对人的认同度及执行所需的资源相关。[16]政策效应的测量有许多阻碍因素，这里以文本分析的方法，试举青少年体育、竞技体育、群众体育的例子，从大众传播的角度来探索政策的效应。
1.青少年体育。青少年体育和学校体育有重叠之处，这里以青少年体育为例。通过万方法规搜索发现，国家体育总局2001年以来共颁布关于青少年体育的文件77条，其中2012年、2013年与2015年都超过了10条。关于青少年体育的报道，我们选取了体育专业报纸《中国体育报》，我们发现从2001年至2017年的报道，趋势如下。
我们发现，对青少年体育的报道和体育政策之间的趋势并非完全一致，但是仔细分析可知，在政策颁布增速阶段，媒体的报道量也在增加，比如2010—2013年，文件量和媒体报道量同步增加，这说明政策的效应达到了。虽然2013年后，关于青少年体育的政策量没有持续增加，但是媒体报道量并没有减少，甚至在快速增长，这说明政策效应达到了长期性目标。
2.竞技体育。竞技体育包含的内容较广泛，竞技体育政策的制定与传播也因其丰富的内涵而略显偏差。但是仔细阅读上述文本我们也发现，关于竞技体育制定的规则较多，在传播效果上还不能尽如人意（见图5）。
以2015年为例，国家体育总局共出台与竞技体育相关的文件50条，但是在《中国体育报》上只有11条标题含“竞技体育”的新闻。从这个角度来说，即使以其他的体育形式在报道竞技体育，这个数量也是偏少的，也就是政策效应不明显。
3.群众体育。群众体育是实现人民福祉的重要路径，也是体育主管部门和政策的主要指向。从文本分析结果来看，关于群众体育的政策文件和新闻报道相对较多。统计结果显示，群众体育政策效应基本达到。但是美中不足的是政策的连贯性有些瑕疵，影响了传播效果。国家体育总局文件的颁布与《中国体育报》新闻报道之间的关系可以分为三个阶段：一是2001—2007年段，群众体育文件的颁布与新闻报道趋势基本一致，局部有起伏；二是2008—2010年段，文件颁布与新闻报道快速增长，政策效应明显；三是2011年至今，政策颁布不连贯，媒体报道有反复，2011年相较2010年出现了政策数量的“跳水”，《中国体育报》的报道量也明显下跌，2012年政策断档，媒体则在2013—2014年出现了低谷，之后报道量出现反复。
五、结论与反思
我们以“五年规划”为切入口，考察政策起点、政策表达与政策效应的关系。通过内容分析法，我们可以得出以下结论：
1.从五年计划制定以来，特别是改革开放后，体育政策的效应基本实现。五年规划关于体育发展的内容和相关政策文件之间有着正相关关系，而以国家体育总局出台的政策为例，考察《中国体育报》的报道量，也基本符合政策表达影响政策结果的实际。青少年体育方面，体现了政策的长期性效应；竞技体育、群众体育，反映了政策不足对传播效果产生影响极大。
2.在时效性方面，政策表达对政策结果的影响具有及时性和相对滞后性双重特征。从国家体育总局出台的相关政策来看，当年媒体关于这一议题的报道量与其有相关关系。但是政策表达也有一定的滞后性、长期性影响特征，五年规划作为政策起点，其对政策表达的影响效应基本出现在第二年、第四年和第五年；而相关政策的出台对传播效果的影响也有一定的滞后性，特别是政策表达数量降低，比政策表达数量增加影响更久。
3.政策起点、政策表达与政策结果之间还有些许错位。一些内容在政策起点中进行了规划，但是在政策表达方面还有不足，比如体育外交；还有些现实需求较大，但是政策表达不足，比如体育道德。以体育道德为例，中国在建设现代化体育强国过程中，出现了不少关于体育道德的问题，但是从搜索结果看，只有2002年出台的《国家体育总局关于加强体育道德建设的意见》与此直接相关，从时代性、指导思想、内容任务等角度来看，当前体育道德建设和15年前相比已经发生了巨大变化，但是政策表达还未及时跟上。
4.辩证看待政策过程与政策结果的关系。虽然上述以体育道德为例，认为体育政策表达不够及时，但是现实中体育道德问题的出现并不能归因于体育政策的不足。实际上公共政策可以起到引导、规制的作用，但是要想用其解决所有问题是不现实的。在当前情景下，需要思考政策表达是否对标以五年规划等为政策起点的内容；现实生活中，体育发展出现的问题，如何用政策表达予以引导。实际上，公共政策只是指明方向，体育发展过程中新情况、新问题层出不穷，我们不能以公共政策的局限性为借口，忽视现实情境的变化。应以积极主动的姿态，调整思路、加强创新，把发展思路走在政策表达的前面。
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（责任编辑 焦德武）
