财政补贴、市场化与企业内部控制质量
李建军 张书瑶
【摘 要】 财政补贴在给企业带来利益的同时，是否也产生了副作用，如造成企业内部控制的惰性？文章基于2010—2018年中国上市公司数据，实证研究财政补贴对企业内部控制质量的影响。研究表明：财政补贴的增加会显著抑制企业内部控制质量;市场化程度对财政补贴与企业内部控制质量的关系具有调节作用，市场化程度的提高会降低财政补贴对企业内部控制质量的抑制作用;财政补贴对企业内部控制质量具有产权异质性，相比非国有企业，财政补贴程度对国有企业内部控制质量的抑制作用更大。研究为进一步推进市场化改革以及深化国企改革提供了实证支撑。
【关键词】 财政补贴; 企业内部控制; 市场化; 产权性质
【中图分类号】 F812.45? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2021）10-0009-07
一、引言
健全的企业内部控制体系是降低企业运行风险、提高公司投资效率的重要途径，成为企业价值创造的“助推器”[ 1 ]。安然丑闻发生后，美国国会于2002年颁布了《萨班斯—奥克斯利法案》（简称SOX），以提升企业内部控制质量。其后，日本金融厅在2006年通过了日本版SOX法，欧盟、加拿大、韩国等也都建立和完善了相关内部控制制度。2008年和2010年，《企业内部控制基本规范》《企业内部控制配套指引》先后发布，初步构建了我国企业内部控制规范体系。财政部会计司、证监会会计部等联合发布的《我国上市公司2018年执行企业内部控制规范体系情况分析报告》指出，上市公司存在内部控制披露不规范、内控报告矛盾、对识别出的内部控制重大或重要缺陷整改不力、内部控制审计不严谨和矛盾等，上市公司内部控制质量有待提高。已有文献主要从公司股权和管理者[ 2-3 ]、外部环境[ 4 ]等角度来解释公司内部控制质量，而国内企业内部控制规范体系都是由政府主导和推动，并非市场主导和推动[ 4 ]，这意味着政府干预成为影响企业内部控制建立、执行和有效的重要维度。
经济增长为核心的晋升锦标赛，财政和行政分权赋予的地方政府决定辖区财政经济事务自主权，使地方政府及官员有动机和能力干预辖区内企业的生产经营活动，通过如财政补贴、税收减免、土地出让等影响企业的生产经营，以实现地区经济发展、扩大就业等目标。财政补贴作为政府干预企业的一种重要手段，其主要目的是增加地方就业、保持地区经济稳定等。据统计，2010年到2015年平均每家A股上市公司收到的财政补贴从3 904万元上升到8 896万元①。政府以直接补贴方式对企业的支持和干预逐步增强，那么财政补贴到底会给企业经营和内部治理带来哪些影响？现有关于财政补贴对企业经营活动影响的研究认为财政补贴对企业是一把“双刃剑”，既能给企业带来积极效应，如提高企业创新绩效[ 5 ]、促进企业投资[ 6 ]、缓解企业融资约束[ 7 ]，但也会对企业产生负面影响，如引起企业过度投资和投资效率降低[ 8 ]，增加企业的寻租行为等[ 9 ]。已有研究对认识财政补贴在企业经营行为和绩效方面的影响颇具价值。出于维护市场秩序和社会公众利益，国内外政府都致力于推动企业内部控制体系建立和完善。在我国，政府对企业进行财政补贴，在引导和支持企业从事政府期待的活动的同时，会对上市公司盈余操纵行为产生激励[ 10 ]，进而可能使财政补贴抑制企业内部控制质量。为此，本文研究财政补贴对企业内部控制质量的影响，不仅能够丰富政府干预、财政支持和企业微观治理的文献，而且对全面认识政府干预和支持企业的效应，更好地处理政府与市场、企业的关系，促进企业价值提升及经济社会发展都具有重要意义。
本文选取2010—2018年中国上市公司数据，实证分析财政补贴对企业内部控制质量的影响，研究发现财政补贴会降低企业的内部控制质量，市场化程度的提高将会削弱财政补贴对企业内部控制质量的抑制作用;相比非国有企业，财政补贴程度对国有企业内部控制质量的抑制作用更大。为了消除内生性问题，本文使用两阶段最小二乘法（2SLS）和Heckman两阶段模型进行估计作稳健性测试，结论依然成立。
本文的贡献主要有两点：（1）研究表明，作为政府干预和支持企业的一种手段，財政补贴总体上会降低企业的内部控制质量，这进一步深化了对财政补贴和“干预之手”“援助之手”的认识，为减少政府对企业的直接干预和支持提供了实证支撑;（2）考察地区市场化程度对财政补贴影响企业内部控制质量的调节效应，为推进市场化改革提供了经验证据。
二、理论分析与研究假说
在中国式的分权体制下，一方面，中央将大量的事权下放给地方政府，地方政府掌握了大量企业所需的经济资源和行政资源;另一方面，以经济增长为核心的地方官员晋升锦标赛，促使地方政府积极致力于辖区经济发展。企业作为地区经济增长的微观基础和关键力量，地方政府有强烈的动机和能力干预辖区企业的经营活动，通过诸如财政补贴、土地出让等介入企业的投资和经营，以拉动地区经济增长、扩大就业等。
首先，政府为实现补贴的政策目标，通常会设置补贴发放标准和评价规则，这些评价标准主要基于会计指标[ 11 ]，如对高新技术企业、亏损企业的认定等。然而，会计指标存在较大的操作空间，企业若想获得更多的财政补贴，可以利用财务政策选择、业务操作等方式进行盈余管理，改变企业的财务指标[ 12 ]。对企业来讲，财政补贴是一笔非常可观的收入，企业的决策者出于企业和自身利益最大化的考量，有激励进行会计操纵，改变某些财务指标以在财政补贴条件上“达标”，获取财政补贴[ 10 ]。企业财务报告信息是企业内部控制水平的集中体现，而内部控制最重要的目标是保证财务报告及相关信息真实完整[ 13 ]。财政补贴会诱使企业管理层利用会计方法选择、业务操作等方式实施会计操纵，改变某些会计指标，从而使企业的会计信息质量下降，损害企业内部控制的有效性[ 14 ]。简而言之，财政补贴会促使企业管理层进行会计操纵，破坏财务信息的真实完整，干扰甚至架空企业内部控制制度，从而降低内部控制质量。
其次，目前大部分财政补贴的范围、金额、标准都没有明确的法律法规加以规定，即使有规定，具体实施仍有较大的操作空间，具有一定的主观性和随意性，地方政府有较大的自由裁量权;地方政府官员作为理性人，同样追求个人利益最大化[ 15 ]，可能把授予补贴的标准设置得比较模糊，从而为自己“设租”和企业寻租提供空间[ 16 ]。同时，政府在分配补贴时与企业之间存在信息不对称，这使得政治联系成为企业声誉的显示机制，研究也表明企业获得财政补贴的机会与企业和政府间的政治联系具有显著的正相关关系。政治联系的建立和维系对获取财政补贴非常重要，针对补贴的寻租行为不可避免[ 9 ]，企业有动机通过寻租方式尽可能地获取财政补贴资源[ 17 ]。企业“寻补贴”过程中建立政治联系和寻租需要花费成本，这会增加企业娱乐差旅等非生产支出和交易成本[ 18 ]，耗费企业大量精力和资源，从而使企业内部控制建设动力减弱，投入减少。
最后，企业建立内部控制的目的在于控制企业的风险。在市场经济体制不完善的情况下，企业“寻补贴”中建立的政治联系、取得财政补贴的实力提升和声誉显示效应，都有助于降低企业的生产经营和存续风险。研究也表明，适度的财政补贴可以提升企业的风险承担水平，增强企业生存能力[ 19 ]。财政补贴使企业风险承担能力提升，可能会降低企业建立以控制风险为主要目的的内部控制制度的动力，产生“内部控制替代”。此外，补贴是政府干预企业的一种方式，一般而言，企业获得的财政补贴越多，其受到的政府干预会越多，负担越多的社会和政策责任，从而导致企业偏离内部控制目标，破坏内部控制的运行，降低企业内部控制质量。
据此，提出假说1：在其他条件不变的情况下，企业的财政补贴越多，其内部控制质量越低。
在成熟的市场经济中，市场在企业资源配置中起决定作用，市场机制作为决定企业行为选择的制度基础，对企业行为产生重要影响。在我国，不同地区的市场化程度不同，其政府干预、执法和司法等方面存在显著差异，从而可能改变财政补贴对企業内部控制质量的作用效果。首先，市场化程度越高意味着市场相关法律制度更为完善，这使企业采取会计操作等达到财政补贴标准、获取财政补贴的难度加大，风险和成本提高，从而降低财政补贴引起的会计操作及其对内部控制造成的不利影响。简言之，市场化程度的提高会减弱财政补贴诱致的企业会计操纵，降低财政补贴对内部控制质量的抑制效应。其次，市场化程度越高，意味着市场及其有关制度越完善，对政府有更严格的约束，财政补贴的发放会更加规范，政府“设租”、企业“寻租”或“寻补贴”的空间被压缩[ 20 ]，企业是否能得到财政补贴、得到多少补贴，更多取决于企业满足财政补贴标准的情况，企业通过建立政治关联或寻租对能否取得补贴、取得多少补贴影响有限，这便降低了财政补贴诱发的企业建立政治关联和寻租的动机，从而弱化财政补贴对企业内部控制的消极作用。最后，随着市场化程度的提升，市场在资源配置中越来越起到决定性作用，政府与市场的边界更为清晰，获得财政补贴的企业所需负担的额外社会和政策责任减少或消失。企业“寻补贴”中建立的政治联系，也并不能有效降低企业风险，财政补贴的“内部控制替代”效应将被弱化，这都有助于抑制财政补贴对内部控制的消极作用。
据此，提出假说2：市场化程度逆向调节财政补贴与企业内部控制质量之间的关系，市场化程度的提高会削弱财政补贴程度对企业内部控制质量的抑制作用。
假说模型如图1所示。
三、研究设计
（一）样本与数据来源
考虑到2009年7月上市公司实施了《企业内部控制基本规范》，为考察内部控制制度建立后财政补贴对上市公司内部控制质量的影响，本文选取2010—2018年沪深A股上市公司为样本，剔除了金融类上市公司和财务数据不完整、指标异常的上市公司，剔除内部控制指数缺失的样本。为了消减极端值可能带来的影响，对所有连续变量上下1%进行Winsorize缩尾处理。最终得到10 673个研究样本。公司内部控制质量数据来自深圳市迪博企业风险管理技术有限公司发布的“迪博·中国上市公司内部控制指数”;市场化指数来自王小鲁等发布的《中国分省份市场化指数报告》（报告了2008年到2016年中国分省份市场化指数），2017年和2018年的市场化指数通过外推法得到。原始数据均来自CSMAR数据库。
（二）检验模型与变量定义
借鉴逯东等[ 4 ]的研究，建立如下模型对研究假说进行检验：
在上述模型中，被解释变量ICQ为企业的内部控制质量，采用“迪博·中国上市公司内部控制指数”。核心解释变量Sub为企业获得的财政补贴与其总资产之比。在模型（2）中，除财政补贴外，加入了财政补贴与市场化程度的交互项（Sub×Market），用来刻画不同市场化程度下财政补贴对企业内部控制质量的影响。当？茁4为正时，表示市场化程度的提高会削弱财政补贴对内部控制质量的影响，反之亦然。此外，还控制了可能影响企业内部控制质量的其他变量。根据逯东等[ 4 ]的研究，对盈利能力以及资产负债率等公司财务特征进行控制;在公司治理上，本文主要控制第一大股东持股比例、董事长与总经理是否兼任等公司治理特征变量。控制变量的具体定义可参见表1。
四、实证结果
（一）描述统计
表2的描述统计显示，在全样本组中，企业的内部控制质量（ICQ）均值为6.5266，中位数为6.7731，说明《企业内部控制配套指引》实施以后，我国沪深A股上市公司的内部控制质量总体水平较好。但是不同公司内部控制质量的差异仍较大，最小值为0，最大值为9.0710，标准差是1.4316，离散程度相对较高，仍有部分公司完全不重视内部控制的建设。企业的财政补贴程度（Sub）均值为0.48%，最小值为0，最大值高达5.14%，高于上市公司的平均盈利水平，上市公司间的财政补贴有较大差异，存在巨额补贴的现象。其他指标如总资产收益率（ROA）均值为4.56%，管理层持股比例为3.28%，第一大股东持股比例为36.76%，这些都在正常的范围内。
（二）基本回归分析
以模型（1）对全样本进行混合回归检验，并在公司层面进行聚类（Cluster）处理，后文检验采用同样处理方式，回归结果见表3。在第（1）列中，未将财政补贴放入模型。在第（2）列中，财政补贴（Sub）与企业内部控制质量（ICQ）的回归系数显著为负（P<0.01），说明从整体上看，企业获得政府补贴越多，其内部控制质量越低，假说1得到了验证。这意味着财政补贴（Sub）会抑制企业内部控制质量，对企业的经营活动产生负面影响。
为了验证假说2，用模型（2）对全样本进行了混合回归检验。表3第（3）列显示，财政补贴（Sub）的回归系数显著为负（P<0.05），市场化程度（Market）的回归系数显著为正（P<0.01），财政补贴与市场化程度的交互项（Sub×Market）的回归系数显著为正（P<0.1），说明市场化的提升会弱化财政补贴对企业内部控制质量的抑制作用，假说2得到了验证。即市场化程度高的地区法制化水平更高，政府行为相对更规范，从而削弱了财政补贴对企业内部控制质量的不利影响。为了直观展示财政补贴与市场化程度的交互项如何影响企业内部控制质量，图2绘制了在不同的市场化水平下，财政补贴和企业内部控制质量之间的关系。可以看出，市场化水平由低到高，财政补贴对企业内部控制的抑制作用得到缓解，假说2得到验证。
（三）稳健性检验
1.工具变量法
前文的回归结果验证了本文的研究假说，但是，财政补贴与企业内部控制质量的关系可能存在其他的解释。第一，企业内部控制制度越完善可能越易得到来自政府的奖励（如财政补贴）;第二，可能存在影响企业内部控制质量的遗漏变量，如管理者的风险偏好等;第三，政府补贴或者企业内部控制质量也可能存在测量误差。换言之，互为因果、遗漏变量和测量误差可能导致财政补贴内生性问题。
这里采用工具变量法进行估计，好的工具变量必须满足外生性和相关性两个条件。本文使用企业所在地区同行业财政补貼的平均值（Avsub）作为财政补贴的工具变量。同地区同行业企业财政补贴平均水平与残差项可能包含的企业个体特征无关，满足外生性;同时，特定企业获得的财政补贴量又与其所在地同行业企业财政补贴平均水平相关，满足相关性。
表4显示，在第一阶段的回归中，工具变量同地区同行业企业获得财政补贴平均水平Avsub对企业获得财政补贴程度的影响显著为正，表示同地区同行业企业获得的财政补贴越多，企业获得的财政补贴将越多。根据经验法则，若第一阶段工具变量系数在1%水平显著，且F统计量大于10，则工具变量选择有效。本文第一阶段的回归结果都满足经验法则条件，说明工具变量的设定是有效的。在第二阶段回归结果中，表4全样本回归与表3基于OLS估计相比，财政补贴（Sub）、财政补贴与市场化交叉项（Sub×Market）的估计系数符号一致，回归系数的绝对值变大，说明潜在的内生性会低估财政补贴对企业内部控制质量的抑制作用。图3基于工具变量估计的回归系数绘制了市场化对财政补贴影响企业内部控制质量的调节效应关系，基本结论类似。
2.Heckman样本选择模型估计
企业具有的某些不可观测的特征可能会影响企业获得财政补贴的数量，而这些特征又可能影响企业在内部控制制度建立和执行中的行为选择，因而财政补贴这一变量的内生性问题也可能缘于样本选择偏误。为此，本文选择Heckman两阶段模型进行估计。第一阶段，本文首先利用Probit模型估计上市公司是否获得财政补贴，得到每个观测值的逆Mills率（Inverse Mills Ratio）;第二阶段，在控制逆Mills率的基础上，重新进行了相应的回归分析，结果如表5所示。财政补贴程度（Sub）对企业内部控制质量影响的回归系数在符号和显著性上都与前文结果基本一致。
3.不同的企业内部控制质量指标
前文被解释变量内部控制质量是用深圳市迪博企业风险管理技术有限公司发布的“迪博·中国上市公司内部控制指数”来衡量，为避免该指数本身可能存在的偏误，本文重新选取了北京工商大学投资者保护研究中心编制的《中国上市公司会计投资者保护评价报告》中的2010—2015年内部控制指数并除以100予以标准化形成了新的被解释变量（ICQ2），重新进行估计，虽然在回归系数上有一定差异，但结论与基准回归基本一致（如表6所示），表明本文研究结论依然稳健。
（四）拓展分析：财政补贴影响内部控制的产权异质性
由于国有企业承担着多重社会责任，为补偿国有企业，政府在资源配置过程中向国有企业倾斜，对国有企业因承担社会目标而发生的成本进行补贴。国有企业获得的政府补贴越多，越会被要求承担更多的社会责任，其经济活动受到政府的干预也越严重，导致企业偏离内部控制目标，损害国有企业内部控制制度的建立与执行。企业建立内部控制制度的根本目的在于控制风险，而国有企业因其产权属性，风险意识相对薄弱，且高管通常由政府委派，其经营行为很多具有行政导向，对市场风险的敏感性较弱，内部控制制度的建立和执行有很强的被动性[ 21 ]，在此情形下，财政补贴对企业内部控制质量的抑制效应可能更为显著。
对非国有企业来讲，财政补贴会提高企业的直接收益，增加企业盈利，美化报表，增进管理层和所有者利益，同时还有助于与政府建立政治联系，便利其投资和生产经营，从而促使企业采取非规范措施以达到补贴授予标准。企业“寻补贴”中带来的政府干预增加、建立和维护政治关系，这些都不利于企业内部控制制度的有效运行。另外，政府给予非国有企业的补贴相对较少，补贴的评价标准更为严格，这使非国有企业通过会计操作、建立政治联系或寻租获取补贴的成本和风险增大，收益降低，非国有企业以非规范方式获取政府补贴的激励降低，从而降低政府补贴对内部控制质量的抑制效应。不同于国有企业，非国有企业在竞争的环境中独立经营、自负盈亏，为了避免经营失败的风险、实现持续经营和发展，企业会更加重视自身的风险管理，建立和执行内部控制体系，使得政府补贴对其内部控制的不利影响相对较弱。这可能使财政补贴对企业内部控制质量的影响在国有企业与非国有企业之间存在异质性。
为此，这里进一步区分国有企业和非国有企业样本分别回归。表7的结果显示，国有企业样本组中财政补贴（Sub）回归系数显著为负（P<0.01），非国有企业样本组中财政补贴（Sub）变量系数不显著，这表明政府补贴会显著降低国有企业的内部控制质量，而不会显著影响非国有企业的内部控制质量。表7列（3）和（4）的结果显示，考虑财政补贴的内生性，采取前述相同工具变量的2SLS法估计，其结论与最小二乘法估计基本一致，同样表明财政补贴对企业内部控制质量的影响具有产权异质性。
五、结论与启示
高效的企业是总体经济运行高效和持续增长的微观基础，健全的企业内部控制是降低企业运行风险、提高企业投资效率的重要机制，是企业价值创造的“助推器”，对企业绩效提升和整个经济的持续增长有重要意义。政府给予企业的补贴是否扭曲了企业的内部控制建设，降低了企业经营效率，进而影响到总体经营效率和经济增长新动能培育？本文以2010—2018年沪深A股上市公司为样本，实证分析了财政补贴与企业内部控制质量的关系。研究发现：财政补贴的增加会显著抑制企业内部控制质量;市场化程度对财政补贴与企业内部控制质量的关系起到了调节作用，随着市场化程度的提高，财政补贴对企业内部控制质量的抑制作用降低。此外，财政补贴对企业内部控制质量具有产权异质性，相比非国有企业，财政补贴程度对国有企业内部控制质量的抑制作用更大。
本文研究的政策含义在于：（1）政府对企业的“干预之手”使企业有更多的动机从事非生产性活动来获取额外的扶持如财政补贴，影响了企业的内部控制建设，降低了企业的经营活动效率，因此，应进一步厘清政企关系，缩减政府的自由裁量权。（2）目前，我国处于社会主义市场经济体制的完善期，市场化改革未完全到位。一方面，应推进市场化改革，建立更加完善的市场经济体制，为企业营造公平有效的市场环境，从而激励企业加强诸如内部控制制度等自身能力建设，提升企业内生发展动力;另一方面，深化行政制度改革和法治建设，科学界定政府介入和干预市场的边界，使公共资源得到公平有效的配置。（3）要正确处理政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定作用，政府作为市场秩序的维护者和市场基础设施的提供者;正确处理政府与企业的关系，优化营商环境，做好公共服务，为提升微观企业运营效率和宏观经济运行效率创造良好的制度条件。
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