机关联合行文常见问题探析
范铮
摘 要：《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》国家标准的实施，对党政机关公文处理的标准化、规范化起到了极大的促进作用，但在实际工作中，有的文秘工作者对联合行文的规范要求还有些困惑。文章对联合行文的发文主体、发文机关标志、签发人、标题、主送机关、署名、成文日期、印章以及归档等常见病误进行分析，并提出规范建议。
关键词：公文；联合行文；问题探析
自2012年7月1日《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）和《党政机关公文格式》国家标准（以下简称《标准》）实施以来，党政机关公文处理的标准化、规范化水平得到了极大提升，但在联合行文这一问题上，一些文秘工作者还是感到有些困惑。本文试针对机关联合行文常见问题与学界同仁作一探讨。
1 关于联合行文的主体
《条例》第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”从这一规定可以看出，联合行文是指一份公文由两个或两个以上的机关联合制发。按照《条例》规定，联合行文的前提有三个构成要件：其一，联合行文的主体必须是同级机关；其二，联合行文必须确有必要；其三，行文内容必须为事关各联合行文机关的重要工作，不得是一个机关职权范围内的工作。在实际应用中的常见病误如下：
1.1 为了广造声势动辄联合行文。近年来，几十个单位的联合行文屡见不鲜。如：国家发展和改革委员会等44个单位《关于印发对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录的通知》（发改财金〔2016〕141号），经媒体公布后饱受热议，44个单位联合对失信联合惩戒无疑成为吸引眼球的热点。众所周知，联合行文如果涉及多个单位，需要主办机关逐个单位去征求意见、会签、盖章，这些环节完成往往需要很长时间。虽然从表面上看，这样的文件出台很有声势，但同时也带来发文效率低下的弊病。因此，笔者建议此类公文如果确有制发必要，应该由其共同的上级机关发文为妥。如上述文件因涉及部门较多，可以由国务院制发。
1.2 联合行文机关不对等。关于联合行文的主体要求必须是同级机关，而实际应用中往往不同级别的机关也联合行文。如：国家卫生计生委与国家中医药管理局联合制发了《关于推进分级诊疗试点工作的通知》（国卫医发〔2016〕45号）。国家卫生计生委与国家中医药管理局不是同级机关。根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》，设立国家卫生和计划生育委员会，为国务院组成部门。国家卫生和计划生育委员会管理国家中医药管理局。因此，该文由上级机关与下级机关联合行文不妥。有的联合行文单位虽然不是有直接隶属关系的上下级机关，但由于不是同级机关，也不能联合行文。
2 关于发文机关标志
《条例》第九条规定：“发文机关标志由发文机关全称或者规范化简称加‘文件二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称。”按照这一规定，联合行文中的发文机关标志可以采用六种形式：其一，联合行文各机关全称加“文件”二字；其二，联合行文各机关规范化简称加“文件”二字；其三，联合行文各机关全称；其四，聯合行文各机关规范化简称；其五，单独用主办机关全称；其六，单独用主办机关规范化简称。在实际应用中的常见病误如下：
2.1 发文机关不是规范化简称。公文的发文机关标志既可以使用全称也可以使用简称，但简称必须是规范化简称，不能随意苟简。[1]在实际工作中，有的文秘工作者使用发文机关简称往往沿用习惯叫法，如：“××发展和改革委员会”简称“××发改委”，“××工业和信息化厅”简称“××工信厅”，“××人力资源和社会保障局”简称“××人社局”。对这些“简称”人们似乎已经习以为常，但其不合规范，应当加以纠正。“××发展和改革委员会”应简称为“××发展改革委”，“××工业和信息化厅”应简称为“××工业信息化厅”，“××人力资源和社会保障局”应简称为“××人力资源社会保障局”。发文机关简称一般由该机关的上级机关做出规定，并且上下一致，不得随意简化。如省、市级人力资源和社会保障部门应分别简称为 “××人力资源社会保障厅”“××人力资源社会保障局”，与国家层面的“人力资源社会保障部”相统一，而不能简化为“××人社厅（局）”。
2.2 联合行文发文机关标志有的用全称，有的用简称。在一份文件里，有的机关标志用全称，有的用简称，繁简夹杂，显失规范。
2.3 发文机关排序不当。《标准》7.2.4规定：“联合行文时，如需同时标注联署发文机关名称，一般应当将主办机关名称排列在前。” 但在具体实践中，有的机关未遵循此规定，虽然联合行文的机关属同级机关，但主办机关总有一种心态，尤其是对组织、编制、财政等一些有职有权的机关不敢造次，甘愿排在这些机关名称之下。还有的完全按照“党的机关、行政机关、人民军队、企业和群众组织”的惯例顺序排列，虽然看上去比较规范，但没有突出主办机关。如政府部门作为主办机关与党委机关联合行文时，往往将党委机关名称排列在前，不符合《标准》规范。
2.4 发文机关过多影响正文显示。2016年笔者还曾见到一份32个单位的联合行文——《质检总局等关于印发〈认证认可检验检测发展“十三五”规划〉的通知》（国质检认联〔2016〕524号），发文机关分两列排布，一列16个单位。即便如此，该文首页也未能显示正文，只显示了公文标题和部分主送机关。笔者认为如果发文机关较多时，发文机关标志一味并用联合发文机关名称的做法并不可取，建议明确此种情形下发文机关标志只使用主办机关名称。
3 关于联合行文的签发人
《条例》第九条规定：“上行文应当标注签发人姓名。”第二十二条规定：“公文应当经本机关负责人审批签发。……联合发文由所有联署机关的负责人会签。”在实际应用中的常见病误如下：
3.1 凡是联合行文都标注签发人姓名。按照《条例》规定，上行文应当标注签发人姓名，而平行文、下行文无须标注签发人姓名。
3.2 上行文只标注主办机关的签发人姓名，或由机关负责人而不是由主要负责人签发。按照《条例》第二十二条规定，“重要公文和上行文由机关主要负责人签发”，因此，上行的联合行文应由所有联署机关的主要负责人签发。
3.3 签发人姓名排列顺序与发文机关的排列顺序不一致。《标准》7.2.6规定：“如有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排”。也就是说，签发人姓名顺序与发文机关的排列顺序是一一对应的，在具体实践中，仍有主办机关在签发人姓名排序上“谦让”，将本机关的签发人姓名排在其他机关签发人姓名之后的现象。
3.4 签发人格式错误。《标准》7.2.5规定：“上行文的发文字号居左空一字编排，与最后一个签发人姓名处在同一行。” 7.2.6规定，“签发人姓名用3号楷体字”，“如有多个签发人，……一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐”。在实际应用中，有多个签发人时，还经常出现发文字号与第一个签发人对齐、每行排两个以上签发人姓名、签发人姓名用仿宋字体、姓名之间用“、”间隔等错误现象。由于签发人较多需要回行排布时，会占用较多的首页篇幅，建议借鉴《标准》7.3.2规定“如主送机关名称过多导致公文首页不能显示正文时，应当将主送机关名称移至版记”的做法，明确有两个以上签发人时，应当将“签发人”要素移入版记。
4 关于公文标题
《条例》第九条规定：“标题由发文机关名称、事由和文种组成。”在实际应用中的常见病误如下：
4.1 省略发文机关。联合行文往往发文机关较多，有的机关起草公文时为了简化，将标题中的发文机关名称省略。如上文提到的《关于印发对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录的通知》（发改财金〔2016〕141号），在公文标题中就省略了发文机关。笔者认为此举既不符合《标准》规定，又不利于对此文件的引用，当引用该文件时，只引公文标题无法了解发文机关是谁。因此，这种简化方式实不可取。笔者建议，如果发文机关较多，可以采用发文机关全部用规范化简称或用“主办机关+等”的简化方式。如国家质量监督检验检疫总局等32个单位联合印发《认证认可检验检测发展“十三五”规划》时，将公文标题简化为《质检总局等关于印发〈认证认可检验检测发展“十三五”规划〉的通知》，是比较恰当的做法。
4.2 各发文机关名称之间用顿号间隔。在2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》中规定，“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”。虽然取而代之的《条例》没有此表述，但在公文标题中，发文机关名称之间不用标点符号而用“空格”间隔已成约定俗成的用法。
4.3 标题分多行排布时，在发文机关名称中间断开不当。《标准》7.3.1规定，标题“分一行或多行居中排布，回行时，要做到词意完整，排列对称，长短适宜，间距恰当，标题排列应当使用梯形或菱形”。在实际应用中，有的机关为了追求标题排布成“梯形或菱形”的效果，需要回行时，在某一发文机关名称中间断开，未考虑词意的完整，造成断词不当。如标题中的发文机关“××发展改革委”，如果需要回行时在“发展”或“改革委”中间断开，都会造成词意的不完整。
5 关于主送机关
《条例》第九条规定，主送机关是“公文的主要受理机关”，“应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称”。在实际应用中的常见病误如下：
5.1 上行文向多个机关主送。联合上报的公文原则上只有一个主送机关，即各联合发文机关共同的上级机关。[2]为了避免多头报送，提高工作效率，请示的主送机关只能有一个，而报告只有在需要多个上级机关尽快知道灾情、疫情等紧急情况时，可以有多个主送机关，这应属特殊情况下的特例。在实际应用中，还有联合行文向多个机关请示或报告的现象。
5.2 主送机关名称有的用全称、有的用简称或用没有明确所指的统称。与上文提到的对发文机关标志的要求一致，主送机关名称可以用全称，也可以用简称，但必须统一，要么都用全称，要么都用简称，而且必须是规范化的简称。在实际应用中，还有的文秘工作者为了简化，以“各有关单位”“各相关部门”等统称作为主送机关名称，笔者认为不可取，什么是“有关单位”、哪些是“相关部门”没有明确指出。《条例》规定可以用“同类型机关统称”作为主送机关名称，但这一“统称”必须有明确所指，如“各安委办成员单位”“各县（市、区）人民政府”“市农业标准化工作领导小组各成员单位”，等等。
5.3 主送机关名称顺序与发文机关标志顺序不一致。如果是联合下发的公文，通常有多个主送机关，而且一般是与各联合发文机关相对应的下级机关，为了体现公文的严谨、规范，主送机关名称顺序与发文机关标志顺序应一致。
6 关于署名、成文日期和印章
《条例》第九条规定，发文机关署名“署发文机关全称或者规范化简称”；成文日期“署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期”；“公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章”。在实际应用中的常见病误如下：
6.1 署名时主办机关未排在前，署名顺序与发文机关标志顺序不一致，发文机关名称有的用全称、有的用简称或简称不规范。
6.2 以主办机关负责人签发日期作为成文日期。在实际工作中，还存在联合发文经主办机关负责人签发后，即进行排版印刷，然后拿着文件到其他联合发文单位会签、盖章的现象，从而出现成文日期在会签日期之前的谬误。
6.3 多个机关联合发文时出现盖章页面无正文现象。《标准》7.3.5.5规定：“当公文排版后所剩空白处不能容下印章或签发人签名章、成文日期时，可以采取调整行距、字距的措施解决。” 但在实际应用中，当有多个机关联合发文时，往往出现通过调整行距、字距也无法实现公文正文页面所剩空白处能容下所有印章的情况。如上文提到的44个单位的联合发文，盖章页面占据了四页，仅在第一个页面首行标注“（此页无正文）”，其后出现了在空白页署名盖章现象。在《标准》起草组主编的《GB/T9704-2012〈党政机关公文格式〉国家标准应用指南》中对7.3.5.5条款释义中表述：“联合行文的机关过多，无法实现正文与所有发文机关的印章同处一页，也可以采取‘此页无正文的方法，即将印章加盖在下一空白页上，并在该空白页第一行项格标注‘（此页无正文）。”[3]关于采取在盖章页标注“此页无正文”的做法，曾有多位学者提出质疑。笔者也认为，此种处理方法欠妥，其一，“（此页无正文）”作为公文的标注，按照《标准》规定，应“居左空二字加圆扩号编排在成文日期下一行”，此释义与《标准》相悖。其二，如果盖章单位较多，按照此方法处理也无法解决需在空白页盖章的问题。因此，笔者建议，按照《条例》“有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章”的规定，如果属于普发性公文，可以只署名不加盖印章；如果不属于普发性公文，可以参照发文机关标志“也可以单独用主办机关名称”的做法，规定“联合发文也可以单独由主办机关盖章”，前提是“由所有联署机关的负责人会签”，这一解决办法既能够简化程序，提高公文处理的效率，又可以满足公文格式规范化的要求。
7 关于文件归档
《条例》第二十七条规定：“需要归档的公文及有关材料，应当根据有关档案法律法规以及机关档案管理规定，及时收集齐全、整理归档。两个以上机关联合办理的公文，原件由主办机关归档，相关机关保存复制件。”在实际应用中的常见病误是：相关机关仅保存联合制发的公文，而未將发文签批笺复制件一并存档。
《条例》与《标准》是党政机关公文处理工作的重要遵循，对规范公文处理有着重要意义，需要公文学界和广大文秘工作者深入学习认真把握，并在实践中进行修正完善。以上是笔者对机关联合行文问题的一管之见，希望对公文处理的规范化建设有所裨益。
参考文献：
[1]岳海翔.公文发文机关标志常见病误例析[J].秘书之友，2015（4）：34.
[2]史为恒.公文处理工作中的联合行文问题[J].秘书，2016（6）：27.
[3]徐成华，等.GB/T9704-2012《党政机关公文格式》国家标准应用指南[M].北京：中国质检出版社、中国标准出版社，2012：49.
