决胜全面小康创新贫困县退出机制问题研究
[摘要]贫困问题一直以来都是制约我国经济发展的一大难题。新时代以来，在全面建成小康社会和精准扶贫政策的支持下，我国脱贫攻坚取得了巨大的成就。然而，由于贫困县对于政府资源产生了过度的依赖，使部分地区一些已经脱贫的乡镇仍在占据着国家扶贫资源，造成扶贫资金得不到科学有效的配置。因此，要实现社会的公平正义，坚持扶贫开发和社会经济的有序发展，有效解决贫困县存在积极申请、消极退出和退出数量较少的问题，关系到实现全面建成小康社会的百年目标，关系到统筹“五位一体”建设和推进“四个全面”战略布局，关系到新时代全面建设社会主义现代化新征程。为此，通过国家治理和社会多元参与机制，建立一套完整的貧困县考核标准、贫困县退出体系和脱贫后评估架构的行之有效的贫困县退出机制。
[关键词]贫困县；退出机制；扶贫资源；公平正义；全面建成小康社会
[中图分类号]F328.3 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）02—0106—04
[作者简介]孙明远，男，中共四川省委党校在读硕士，研究方向：党史党建。
自1986年我国确立贫困县以来，就开始对中国广大贫困县和贫困人口进行大规模的扶贫开发。随着社会生产力的不断发展，贫困县的标准也在不断发生变化，从最开始1985年确定人均纯收入150元到1992年低于400元的县，全部纳入国家级贫困县，年人均纯收入超过700元的，一律退出国家级贫困县，虽然经过多次调整，贫困县数量没有太多变化，在《国家八七扶贫攻坚计划》确定的重点扶持贫困县592个[1]；2001年，国家进一步明确重点贫困县的调整标准，即“631指数法”原则，2011年国家扶贫办首次以省为单位把调整重点贫困县的权力下放到省，让各省依据本地实际情况，按“高出低进、出一进一、严格程序、总量不变”的原则进行调整。虽然退出38个县，又新加了38个，总数没有发生变化。
过去的五年是极不平凡的五年，全国各族人民在以习近平同志为核心的党中央的带领下，为实现2020年全面建成小康社会目标不断奋进。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》进一步明确贫困县退出标准：贫困县退出以贫困发生率为主要衡量标准。原则上贫困县贫困发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下），由县级扶贫开发领导小组提出退出，市级扶贫开发领导小组初审，省级扶贫开发领导小组核查，确定退出名单后向社会公示征求意见。[2]目前我国仍然有564个国家贫困县（包括县级行政单位区、旗、县级市）。2017年9月30日，国务院扶贫办印发《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》（以下简称《办法》），为进一步规范贫困县退出工作，对贫困县存在的退出真实性和有效性制定根本办法。[3]贫困县的数目仍然很庞大，这些贫困县中不乏一些已经脱离贫困的地区为了继续享受国家扶贫政策带来的优惠和帮扶，占据着国家扶贫资源。长而久之，不仅造成扶贫资源的严重浪费，同时也让国家扶贫政策带来的激励作用无法真正发挥。因此，建立科学完备的贫困县退出机制迫在眉睫。
一、贫困县退出难的原因
（一）贫困县严重依赖政府扶贫政策资金
我国建立贫困县制度以来，国家不断加大对扶贫领域的投入，除各种优惠政策以外还有巨额的扶贫资金，一旦入选贫困县或者说达到国家贫困县标准就能无偿享用国家扶贫资源。这极易引起贫困地区争先恐后的进国家扶贫名单，就目前而言，我国贫困县调整周期较长，这就意味着成为贫困县过后可以长期使用国家政策带来的福利，获得政策上的帮助远比靠自己努力艰苦奋进实现脱贫容易的多。因此，出现了一些地区不以贫穷为耻，反以贫穷为荣的现象，扶贫政策的激励作用不但没有发挥反而刺激了当地扶贫干部和贫困人员的惰性心理。致使当地在扶贫开发问题上变得消极待事满于现状，经济发展理念歪曲。事实上，部分贫困地区虽然投入了大量的扶贫资源，扶贫工作也在紧锣密鼓的开展，却反而越帮越穷。俗话说“由俭入奢易、由奢入俭难”，一旦贫困县对国家政府扶贫资源产生依赖性，外加农民只进不退的心理使扶贫改革变得困难重重。
（二）政府主导型扶贫模式影响社会参与失去活力
贫困县的设置是政府通过制定扶贫政策且利用自身发展的行政层级机构，推动社会资源向贫困县分配的扶贫政策。[4]长期以来，我们的扶贫政策都是以行政手段推行，以政府为主导，这样可以减小市场经济缺陷带来的不公平问题。和城镇化过程一样，以贫困县为主要着力点的定点扶贫政策同样也是一种规划性的社会变迁过程，[5]2011年底贫困县调整权力下放到各省，由省级行政裁决，给了各县市争取贫困县资格的空间，是否成为贫困县取决于各县市主观程度，这使得本来就很稀缺的扶贫资源得不到应有的作用。随着国家进一步加大扶贫力度，随之而来的是更大的财政补贴，为了保住贫困县这个“金招牌”，一些贫困县故意虚报人均收入，夸大贫困人数以此获得国家对贫困县的认证资格。当取得国家认证资格后随之而来的中央的、地方的，包括财政、医疗、基础设施、教育等全方位的支持。而对社会力量来说，国家扶贫项目很难进入，因此社会参与积极性不高。
二、建立贫困县退出机制的建议
贫困县退出机制不是简单的使贫困县退出，它是一个科学完备的，具有严格考核标准的完整体系；是关于严格贫困县申请考核标准、贫困县退出体系和脱贫后评估的整体过程；是一场关于贫困县体制的重要改革，也是实现精准扶贫的题中之义。“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，这是我们党对全国人民作出的庄严承诺。十九大指出，进入新时代以来，全面建成小康社会已经由攻坚期转入到决胜期，“深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”[6]。全国还有564个贫困县是当前脱贫问题的关键，也是解决发展不平衡、不充分这个主要矛盾的重点工程。建立贫困县退出机制，不仅减轻国家的财政压力，还可以实现社会的公平正义。但是贫困县的退出是一个系统庞大的工程，不能操之过急。
（一）明确贫困县逐步退出原则
1.化整为零原则。化整为零是为了更好的实现精准扶贫，它是实现精准扶贫的题中之义。传统以县级为单位的扶贫方式易造成扶贫对象的不明确，往往出现“只见项目，不见受益人”，使得扶贫开发看起来热热闹闹，其实收效不大。因此，在扶贫领域上要改革工作模式，优化配置扶贫资源的开发。只有不断缩小范围，具体落实到村、户，才能更好的实现精准扶贫，达到贫困县退出的目标。
2.可持续发展原则。脱贫不是目的，致富才是关键。尽管目前部分贫困县在国家扶贫政策的扶持下实现脱贫，已经符合退出的条件，但是也应注意到，当前贫困地区脱贫后又因没有致富能力或因病返贫现象突出，贫困县的退出具有脆弱性和不稳定性；贫困不是吃不饱饭，穿不上衣。目前，我国贫困县的退出是一种低水平脱贫，解决的还只是贫困地区一些突出的“贫”的问题，对于更深层次的问题还未涉及。习近平总书记指出，在扶贫问题上要坚持扶贫与扶志相结合，解决表层问题不是关键，关键在于有没有能力去创造财富，在此方面我们任重而道远。因此，贫困县退出必须坚持可持续发展。
3.公正原则。现行的政府行政化的贫困县认定政策，特别是在调整贫困县名额的权力下放到各省后，各省调整标准不一样，给各县市争取贫困县名额提供了可行性，于是在争戴“贫困帽子”的过程中出现了大量的权力寻租、贪污腐败现象，不仅消耗了本来就紧张的财政资金，也导致了扶贫资源分配的不公平，损害了政府的公信力，造成社会不良影响。因此，在贫困县退出过程中，应制定并坚持科学合理的退出标准，严格按照程序，坚持有进有退。对于已达到退出标准的贫困县毫不停留，同时纳入新的符合贫困标准的贫困县，以保证贫困县退出的公平和公正性。
4.因地制宜原则。贫困县的退出涉及一个地区经济发展能力、环境制约因素、贫困群体自身素质等多方面影响，因此要对可能存在的风险和约束条件进行全方位的综合考虑，并针对其设立相对应的检测标准和衡量体系。要在实际情况中考察是否符合当地经济发展实际，深入贫困地区走访，反应最真实扶贫情况。在此基础上确立贫困县退出的标准和程序。为保证退出机制的实施具有较强的操作性，在设立相应的指标和确立退出标准时应尽可能客观和全面。
（二）严格贫困县退出申请考核标准
1.严把扶贫入口。严字当头，在全面从严治党的指导下，在扶贫领域一样要坚持从严治贫，这就要求各级党组织和政府对申请贫困县的地区进行严格考核，《办法》指出：“实地考察为主，组织开展实地评估检查，提出贫困县退出专项评估检查结果建议，提交专项评估检查报告，”[7]以实地考察结果作为一手资料存档，调查核实贫困县基本信息、致贫原因、收入情况、生产生活条件等信息，预计其全面收入是否符合标准，对于不符合国家扶贫标准的地区不予贫困县资格。
2.严格程序关口。贫困县问题困扰农村经济发展已经很久了，经过多次调整，但是其数量却没有太大的变化，一部分原因在程序上没有落到实处。各級扶贫中心要严格按照《办法》规范工作流程，对退出程序不完整、材料不完备或有明显缺陷的必须及时修正补充完善，真正做到“应识尽识、应纳尽纳、应退则退”，确保贫困精准识别。
3.严把审查关，做到精准识别。党委政府高度重视乡镇审查工作环节，开展督查“村村到位”，党委政府组织督查组对各村动态调整工作是否按识别标准、规定程序落实到位开展专项督查，审查不走过场，党政主要领导亲自带队入户审查。
（三）建立贫困县逐步退出体系
1.贫困县退出要求精准扶贫。这里的精准扶贫包括两方面：一方面，扶贫措施准确。贫困的原因受到地形、资源等影响，由于扶贫范围太广，受扶贫资源的限制，很难根据不同致贫原因制定有针对性的帮扶措施，建立贫困县退出机制，易于明确扶贫对象，对症下药，量身定制可操作性的帮扶措施。深度挖掘当地优势，结合市场发展，充分释放扶贫政策的能量。实现措施到户，打破原有以县级为单位的扶贫模式，避免扶贫项目设计脱离当地实际，造成贫困人口难以发挥其主观能动性，只见扶贫项目，不见受益贫困人口现象发生。要克服这些弊端，必须建立贫困县退出机制，精准地找到扶贫对象，与贫困户共同分析致贫原因，按照宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游的原则，为贫困户设计切实可行的扶贫项目，实现项目安排精准。另一方面，资源使用精准。在原有贫困县制度下，粗放式扶贫方式造成在扶贫资源的获取上存在徇私舞弊，在扶贫资源的使用上出现报假账、私挪、损失浪费、贪污侵吞等现象，浪费了大量的扶贫资源。扶贫资金的作用是“雪中送炭”而不是“锦上添花”。[8]随着脱贫县的有序退出，扶贫范围缩小，扶贫对象容易凸显出来，即针对不同贫困对象的贫困程度及贫困致因制定个性化的帮扶措施，开展有针对性的扶持，使扶持资金和项目直达贫困人口，减少扶贫资源分配和传递的中间环节，从而可以实现扶贫资源使用的精准。
2.构建多元参与机制，释放市场和社会活力。在扶贫工作中，政府依旧应当处于当仁不让的主导地位，充分运用国家认证能力，通过赋予资格的方式，吸引社会参与，注重完善社会扶贫主体参与的机制空间和外部环境，这也体现了政府主导的扶贫行动具有的开放性。此外，政府要在扶贫过程中正确把握定位。一方面，相关行政主体应当转变自身在扶贫中的角色，由以往行政手段扶贫过程的主导向引导者和监督者转变，基层各级政府要成为国家扶贫对象的参与者和受益者向沟通者、协调发展者转变。作为国家权力的行使者，政府转变其工作方式，向服务型政府转变。具体到扶贫领域，政府不能将扶贫领域视为其打造政绩工程的手段，相反，政府应将实现贫困地区和贫困人口的减贫脱贫看作一项政治任务和政治责任。当地贫困地区党组织要发挥领导核心作用，带领领导干部将工作重心转移到扶贫开发上。另一方面，合理把握社会力量在扶贫中的地位和角色。扶贫工作不能仅仅靠政府，社会参与蕴含着巨大的力量，要想真正做到藏富于民，就必须愈加重视社会力量在扶贫中的作用，通过大力引导社会力量投入扶贫领域，形成政府积极引导、社会主动参与的扶贫新格局。因此，要为社会参与在制度上和路径上形成一个良好的外部环境，要在法律上对社会力量参与明确其地位和作用，对积极主动参与的社会力量进行税收减免、财政补贴等措施，以便吸引更多的社会力量参与进来。同时，要对社会参与投入进行登记，进行严格监督，规范社会力量行为。
3.完善信息公开机制，促进公平公正。由于传统科层的信息传播与贫困县准入资格的自行申请息息相关，上级政府缺乏对信息的审核渠道，极易导致信息的失真，与现实中社会情况脱节，使扶贫资源和扶贫政策出现偏差。如何对传统组织传播中单一化的科层化操作进行重构，建立一种具体的、可测量的、具有制约性的机制是打破贫困周期的一个必要条件。[9]“没有调查就没有发言权”，特别是对贫困县经济、文化、基础设施建设等真实信息、扶贫资源的流向、扶贫人口的变化、信息变化，急需完善信息公开机制。“让权力在阳光下运行”，扶贫领域涉及利益主体多样，信息公开机制虽然建立，但是却没有发挥其应有效果。扶贫问题关系到贫困群众的切身利益，通过信息公开，把扶贫相关信息置于公众的监督之下，减少信息失真带来的损失，确保扶贫领域的公平公正。第一，利用传统媒体和新媒体，将二者有机结合起来。自媒体时代，利用微信、QQ、微博等网络社交平台快速简洁的传播特点，建立扶贫公众号和官方微博，对扶贫政策、资源使用情况向社会公开。同时当地党组织和政府要定时召开新闻发布会，接受媒体采访，在报刊、电视、广播等传统媒体上公布。第二，实现贫困县信息的动态化检测。通过建立贫困县信息库，形成一个系统的网络，并对此进行实时监控，按照申请的原始资料，按照相关标准，对贫困县各项数据进行动态管理，及时对不符合贫困县准入标准的进行清退。
4.建立奖惩机制，完善相关法律法规。贫困县退出问题难的原因之一就是由于违规成本远远低于国家政策带来红利，致使一些贫困县宁愿选择违规操作挤进贫困队伍，这样，伴随而来的腐败问题、道德问题和社会问题由此产生。建立奖惩机制，在法律上对违规操作进行严厉惩治。第一，就奖励机制而言，可以对一些贫困县进行“摘帽不摘政策”，应注重激发脱贫光荣的正能量，让贫困群众实现有获得感、幸福感的光荣脱贫，形成“真脱贫真光荣”的浓厚氛围。[10]奖励积极进行社会经济建设，实现脱贫致富地区可以在一定时间内继续享受国家政策。第二，就惩罚机制而言，在法律上明确各项退出规定，通过法律的强制力来约束、规范各行为主体，确保各项措施落到实处。同时强调法律面前人人平等，不得“开后门”、拉关系，对违章行为进行公示。
（四）建立脱贫后评估构造
貧困县退出后并不意味着当地贫困问题已经解决，考察一个地区是否真正达到脱贫标准，应该看其是否有致富能力，是否具有持续发展的能力。首先，建立脱贫后实时监测网络，对脱贫地区经济建设按照定期组织调研的原则进行抽样调查和重点调研，实地评估当地经济发展现状，同时精准到村、户，对贫困人口进行普查、排查和参与式调查，把调查结果作为第一手资料生成调研报告放至贫困县数据库中。其次，建立脱贫后致富能力检测，要把扶贫同扶志结合起来，着力激发贫困群众发展生产、脱贫致富的主动性，着力培育贫困群众自力更生的意识和观念，引导广大群众依靠勤劳双手和顽强意志实现脱贫致富。各级政府要对贫困地区致富能力进行科学评估，防止因病因灾和缺乏可持续发展导致的再度返贫。
参考文献：
[1]《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》[EB/OL].http：//www.cpad.gov.cn/art/2016/7/14/rt_343_141.html.
[2]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》[EB/OL].http：//www.china.com.cn/guoqing/2017-08/23/content_41461690.htm.
[3][7]国务院扶贫办关于印发《贫困县退出专项评估检查实施办法（试行）》的通知[EB/OL].株洲市政府网，http：//www.zhuzhou.gov.cn/articles/5570/2017-9/165501.html.
[4]彭小霞.建立和完善我国贫困县退出机制问题研究[J].理论专刊，2016（10）.
[5]徐勇.深化对农村城镇化认识十题[J].东南学术，2013（3）：4—8.
[6]中共十九大开幕，习近平代表十八届中央委员会作报告[EB/OL].http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm.
[8]刘英团.贫困县退出机制应“量身定制”[J].先锋队，2016（16）.
[9]（印度）阿比吉特·班纳吉，（法）埃斯特·迪弗洛.贫穷的本质[M].景芳译，北京：中信出版社，2013：225.
[10]强化脱贫光荣的正向激励[N].人民日报，2017-12-21.
责任编辑：彭银春
