额敏县、兵团第九师融合发展问题的实证研究
[摘要]经济新常态下，区域发展动力逐渐由地方竞争转向区域合作。边疆同守、资源共享、优势互补、共同繁荣作为兵地融合发展的智慧结晶，既是新疆和兵团的特殊区情所需，也是维护新疆社会稳定和长治久安总目标的政治使命所需，更是兵地双方共赢发展的必然选择所需。本文立足地处欠发达少数民族边境地区的额敏县、兵团第九师，运用SWOT分析法对额敏县、兵团第九师融合发展现状、战略环境进行理性分析，找出兵地融合发展中有利条件和制约因素，以点带面，进一步探讨以提高资源优化配置效益和实现兵地双赢为目标的兵地融合发展路径。
[关键词]兵地融合；理论基础；SWOT分析；对策建议
[中图分类号]F28 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）01—0046—005
[作者简介]朱剑利，女，中共额敏县委党校教师，高级讲师。
经济新常态下，区域发展动力逐渐由地方竞争转向区域合作。习近平总书记指出：“兵地融合是兵团作为新疆组成部分的重要体现，也是发挥兵团特殊作用的重要途径。”边疆同守、资源共享、优势互补、共同繁荣作为兵地融合发展的智慧结晶，既是新疆和兵团的特殊区情所需，也是维护新疆社会稳定和长治久安总目标的政治使命所需，更是兵地双方共赢发展的必然选择所需。额敏县位于新疆西北部，县辖6镇5乡6个农牧场，境内驻有新疆生产建设兵团第九师师部及所属10个农牧团场。对于基础相对落后的额敏县和兵团第九师来说，致力兵地融合发展，是巩固兵地团结、促进区域经济发展的迫切要求。本文运用SWOT分析法对额敏县、兵团第九师融合发展现状、战略环境进行理性分析，以点带面，进一步探讨以提高资源优化配置效益和实现兵地双赢为目标的兵地融合发展路径。
一、兵地融合发展的相关理论基础
（一）协同治理理论
協同治理理论作为一门交叉的新兴理论，是协同学和治理理论的有机结合。协同治理源于德国著名物理学家赫尔曼·哈肯在20世纪70年代创立的协同学。他认为，“在一定条件下，由于构成系统的大量子系统之间相互协同的作用，在临界点上质变，使系统从无规则混乱状态形成一个新的宏观有序的状态。”协同治理，简单来讲，就是在这一过程中虽然强调各个组织的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果。
（二）区域经济理论
区域经济理论，是研究生产资源在一定空间（区域）优化配置和组合，以获得最大产出的学说。西方区域经济学起步较早，传统的区域经济理论主要建立在新古典经济学基础之上，较为著名的理论有区位理论、区域增长理论、产业梯度转移理论和区域优势互补理论等。我国的区域经济学从理论到实践在改革开放后得到空前发展，形成了较为完善的区域工业化、区域经济差异与协调发展、产业梯度转换战略等理论，并在实践上得到较充分的应用。如珠江三角洲、长江三角洲等，已经实现了产业高度集群式发展。浙江温州，融合使其产业由分散向相互关联的方向发展，形成一批中小企业集群，大大降低了发展成本。
协同治理理论和区域经济理论为兵地融合发展提供了发展思路和理论支撑，国内发达地区融合发展的成功范例更为其提供了实践模式。
二、额敏县、兵团第九师融合发展现状
近年来，额敏县、兵团第九师牢固树立“兵地一盘棋”和“兵地一家人”思想，不断强化兵地联合与协作，取长补短，优势互补，形成区域发展合力，实现 “乘数效应”。
（一）共联：兵地干部有来有往
额敏县委、县政府高度重视兵地联系工作，积极加强与兵团第九师周边团场沟通，并于2010年共同制定《塔城地区额敏县与兵团农九师各团场关于加强兵地团结、促进融合发展的意见》和《兵地互派干部挂职制度》。每年，县委、县政府主要领导多次带队走访周边团场，主动邀请九师师部及周边团场领导来县座谈、参观，参加重大会议和节日庆典。各乡镇场切实把融合发展列入重要日程，积极与相邻团场、连队开展联谊活动。
（二）共建：大融合带来大发展
一是共建高产示范田。近年来，依托兵团农业种植技术优势，额敏县积极加强与一六六团、一六七团、一六八团3个团场的农业技术合作，建成了3个兵地共建万亩高产示范田，引导全县建成高产示范田80万亩。二是共建工业园区。2010年，兵地双方共同筹建了额敏（兵地、辽阳）工业园区，是全疆第一个绿色有机农副产品精深加工的工业园区，并于2011年底成功升格为自治区级工业园区。三是共建原料基地。本着互惠互利原则，兵地双方向双方企业提供加工原料，实现资源互补与共享。近两年，团结农场、一六八团为中粮屯河额敏番茄制品公司种植番茄3000多亩，一六五团、一六六团为额敏县金田亚麻公司种植亚麻5000多亩，额敏县4个乡镇场为九师绿翔糖业有限公司种植甜菜5万亩。四是共建基础设施。兵地双方共同出资800万元，建设日处理污水13000立方米的污水处理厂，有效解决了额敏城区与九师师部居民生活污水排放问题；共同投资8000万元的麦海因水库已建成并投入使用，结束了县域35年没有建设水库的历史；共同投资130余万元，修建了阿格勒克西路连接额敏城镇与九师师部的“断头路”等一系列基础设施建设，有效改善了双方各族群众的生产生活条件。
（三）共享：携手互助群众受益
一是共享医疗教育实惠。经与九师卫生和教育系统协商，将九师医院定为地区级新型农牧区合作医疗试点医院，额敏县各族群众可就近到九师医院就医，并享受医保补贴；喀拉也木勒镇、喇嘛昭等乡群众，到邻近团场中小学上学享受与兵团孩子同等待遇，初步实现了兵地区域医疗、教育资源的有效整合。二是携手共助脱贫。2016年，额敏县、兵团第九师共同举办精准扶贫专场招聘会，60多家用人单位帮助兵地1200余名下岗失业人员实现就业。近两年，兵团第九师先后选派10余名干部参与额敏县“访惠聚”工作，根据驻村实际，制定精准扶贫计划，为群众解决实事难事。三是推进文化交流。额敏县与兵团第九师将每年的5月18日定为“兵地联谊日”，近年来，举办“团旗飘扬九十载青春建功十二五”兵地联谊文艺晚会、“5·18”“5·27”兵地联谊会达60余场次，有力推动了兵地双方文化交流和民族团结。
（四）共创：维护稳定同心同力
额敏县、兵团第九师牢固树立兵地“一家人”、维稳“一盘棋”的思想，加强重大事项沟通协商，出台《关于进一步加强反恐维稳应急联合处置机制建设的实施意见》，建立了稳定的地方、兵团、部队联动机制，每年举行1次兵地军警兵民联合反恐维稳誓师大会，加强兵地联合反恐演练，提升震慑威力。每逢敏感节点，兵地共派维稳力量，加强霍吉尔特治安卡点及二道桥乡、团结农场2个高速路口的值班备勤力量，有效防止了暴恐分子东躲西藏、坐窝生蛋，确保了额敏辖区和谐稳定。
三、额敏县、兵团第九师融合发展的SWOT分析
为了全面分析额敏县、兵团第九师融合发展中的优势与不足，本文运用SWOT分析法对兵地融合发展的战略环境进行分析，以此找到突破口，抓住新机遇，实现兵地区域合作整体提升。
（一）优势
1.区位优势。向内看，额敏县、兵团第九师师部仅一路之隔，第九师是兵团个师中唯一一个师部在县城的农业师，部分乡镇场与各团场交错相连，兵地双方在城市建设、产业园区、农业产业化以及教育、医疗等方面具备深度融合、独一无二的地域条件；向外看，额敏县和兵团第九师地处塔额盆地中心，南连托里县和油城克拉玛依，东邻和布克赛尔蒙古自治县，西接塔城市、裕民县，是盆地内最大的物流集散中心，有利于加强同周边县市的经济交流与合作，为加快兵地融合发展拓展新的空间。
2.口岸优势。额敏县、兵团第九师处于“新亚欧大陆桥西端”，县城和九师师部距自治区首府乌鲁木齐市500余公里，距塔城机场23公里，距巴克图口岸68公里，与哈萨克斯坦国接壤，发展外向型经济前景广阔。
3.农业资源优势。额敏县、兵团第九师均属大陆性温带气候，拥有得天独厚的大农业资源优势，境内水土光热资源充沛，农牧产品极具特色，是国家绿色农业示范区，是新疆重要的农牧产品基地，为额敏（兵地、辽阳）工业园区的发展奠定深厚基础，是实现兵地融合发展的现实依托。
4.旅游优势。兵地双方旅游资源很丰富，额敏县拥有融合自然风光、民族风情、历史文化为一体的优势旅游资源，而兵团第九师戍边文化独具特色，融红色基因、中原风情、边疆特色为一体。
（二）劣势
1.思想认识不到位。兵地一些领导干部对推进兵地融合发展重要性认识不足，合作意识不强。兵地融合工作浮在面上，看似形式多样，但大多停留在节庆走访、会议座谈、兵地联谊、文化交流等活动上，合作的深度和广度远远不足，致使兵地融合形式上轰轰烈烈、宣传上热热闹闹、进展上平平淡淡。
2.沟通协调机制不畅。由于额敏县、兵团第九师在行政区域、行政管理体制上各成体系，相互之间缺乏有效的宏观调控和统一协调，在合作政策的制定和实施过程中，更多是从自身需求出发，缺乏长效沟通协调机制，导致职能部门间沟通协作不畅，资源共享渠道不畅。如额敏（兵地、辽阳）工业园区属兵地共建，但因责任分工不够明确，在维护、管理方面存在一定欠缺，致使运行机制不畅，融合发展效应不明显。
3.缺乏长远规划。目前，额敏县、兵团第九师缺乏整体系统的顶层设计和长远规划，在城市化建设如道路、额敏河综合治理、城市供暖、供排水等基础设施方面，没有形成“规划一张纸、建设一张图、审批一支笔”，呈现出“一个城市、两种面貌”的不和谐；在产业发展中各自为政，经济结构雷同，重复建设不少，如额敏县和兵团第九师都建有糖厂和番茄酱厂，不仅各自垄断原料，而且相互争夺原料，造成人财物技和资源浪费，直接影响双方更深入地协作共建。
4.农业发展基础脆弱。额敏县农业生产经营方式粗放，产业化水平不高，农业规模化生产、集约化加工程度不深，高附加值产业很少，种植业结构还需进一步优化，畜牧业发展缓慢，增收渠道单一，水利、交通等基础设施发展滞后，农业内部增收潜力还没有得到充分发挥。
5.工业发展水平低。额敏县、兵团第九师产业结构不尽合理，支柱产业单一，主要集中在农副产品加工，食品饮料制造、建材、塑料制品等工业类型，缺少高新技术产业、资源深加工产业、技术资金密集型产业，缺乏竞争力强的产品和品牌，产业结构层次偏低。虽然兵地共建了额敏（兵地、辽阳）工业园区，但入驻企业仅16家，而且企业规模小，活力不强，产业链条短，竞争力弱，对区域经济的带动、支撑作用不强。
6.三产发展活力不足。额敏县、兵团第九师第三产业发展不均衡，商贸餐饮发展较快，但旅游、物流、中介服务等发展滞后。兵地双方为维护各自利益，充分整合资源、合力打造品牌的意愿还不强烈，实质性合作发展项目不多，难以形成发展合力。
7.人才交流作用不强。兵地双方虽然实现了领导干部双向挂职锻炼，但存在层次低、结构单一、互挂人员较少、挂职时间较短、技术层面交流不畅等问题。
（三）机遇
1.“一带一路”发展机遇。党中央、国务院出台一系列有利于新疆和兵团发展的重大政策，把新疆确定为丝绸之路经济带核心区，加快实施新一轮西部大开发。随着“一带一路”倡议的纵深推进，随着克塔高速、塔城机场改扩建、克塔铁路额敏段开工建设，处在向西开放最前沿的额敏县与兵团第九师，将更紧密地融入“一带一路”发展和塔城地区经济发展中心带，给兵地双方带来不可估量的发展机遇。
2.对口援疆机遇。两次中央新疆工作座谈会出台了一系列重大的特殊政策和扶持举措，为新形势下加快兵地融合发展提供了前所未有的历史机遇。辽宁省对口支援额敏县和兵团第九师，为进一步挖掘兵地发展潜力、提升发展能力搭建了新的平台。
（四）威脅
目前，额敏县、兵团第九师均处于人才留不住、人才引不进、人才不愿来的尴尬局面。相较于东部及沿海地区，额敏县、兵团第九师就业机会偏少，就业条件及社会保障不足，导致培养的人才大都流向东部地区，或者是疆内大城市。因人才流失严重，导致人才竞争水平下降，严重影响了兵地融合发展的进程。
四、促进额敏县、兵团第九师融合发展的对策建议
（一）创新理念，突破利益藩篱
一是打破行政界线，突破利益固化藩篱。切实破除“画地为栏、隔线而治”的思维定势，努力克服兵地一些领导干部一叶障目的片面认识，深刻认识到兵地融合发展对区域经济的重要意义，在城市建设、生态保护、园区建设等方面打破行政界线。二是树立“开放、包容、创新、融合”理念。牢固树立“兵地大融合、大合作”理念，不断解放思想，强化整体意识、开放意识、创新意识，找准兵地同频共振契合点，避免内部无序竞争和重复建设，推进合作的深度和广度。三是充分发挥报纸、电视、网络、微信等各类媒体作用。借助各类宣传载体，加强思想教育，使广大干部群众进一步增强兵地融合发展意识，将兵地融合发展变为自觉行动，营造共同促进兵地融合发展的良好氛围。
（二）健全机制，畅通沟通渠道
目前，额敏县、兵团第九师融合发展不够紧密，沟通协调的长效机制不尽完善，需要搭建一个良好的沟通协调平台，才能实现全方位的大融合、大发展。一要建立健全兵地重大问题协商机制。成立兵地融合发展协调领导机构，定期召开联席会议，在城区建设、产业园区、水利水电、项目安排、生态保护、扶贫开发等方面积极协商，实现优势互补、资源共享。建议地区出台操作性强的兵地融合发展政策文件，明确兵地资源共享指导意见。二要完善兵地文化交往交流长效机制。发挥兵团第九师戍边文化和额敏民俗风情、历史文化等优势，开展“五共同一促进”“民族团结一家亲”和民族团结联谊活动，搭建兵地文化交流平台，推动建立各民族相互嵌入式社会结构和社会环境。三要创新基础设施和公共服务共建共享机制。探索实行同区域同政策，实施统一的产业、环保、税收等市场准入标准和政策；努力实现城区建设统一规划，兵地共建、共管、共创宜居环境，共同打造盆地重要区域性中心城市；搭建兵地社保统一平台，统筹衔接兵地社会救助制度，扩大兵地医保定点机构互认覆盖面。四要完善兵地维稳工作联动机制。加强“一体化联合作战平台”建设，落实兵地一体、上下联动、应对及时、处置有力的维稳处突联动机制、兵地情报研判共享机制等。
（三）顶层设计，统筹科学规划
一是制定具有战略性、指导性、操作性的兵地融合发展长远规划。目前，额敏县、兵团第九师缺乏系统长远规划，严重制约了城市建设、园区规模等方面的发展。兵地双方应将融合发展纳入兵地双方总体发展规划和各级党政考核体系，在产业调整、基础设施、公共服务、科技、教育、人才、交通等方面加强沟通、协调和合作，统一规划、同步建设、分区管理、共建共享。二是编制可持续发展规划。在土地、水、矿产资源开发和环境保护等方面加强协商沟通，科学规划、整合资源。建议兵地联合开发利用资源，特别是对额敏河综合治理应加强合作，共同努力改善额敏河城区流域环境面貌，把其打造成兵地共建、兵地共享、兵地共融的典范。
（四）优势互补，提升农牧业现代化水平
兵地融合，不是简单的工作对接，是为了最大程度将兵团和地方的优势发挥出来产生“1+1>2”的效果。一是扩展原料基地。额敏县虽是农业大县但不是农业强县，农业发展基础脆弱。应充分发挥兵地双方大农业资源优势，共建区域内龙头企业原料基地，扩大基地规模，合力建设甜菜、番茄、小麥、打瓜、牛羊肉等特色农畜产品基地。二是打造高产示范田。兵团第九师各团场的大农业发展水平、现代化程度相对较高，为农业产业化奠定了基础。依托兵地双方大农业资源优势，发挥兵团第九师农业生产、种植技术和额敏县土地草场资源丰富、绿色有机农畜产品等优势，加强兵团对地方节水灌溉、种植技术、机械技术等方面的生产指导、科技培训和技术合作，合力打造高产示范田。三是树立品牌产业。额敏县、兵团第九师应发挥国家级绿色农业示范区优势，联手推动，大力发展高效农业和生态农业，树立品牌意识，培育特色产品，合力扩大优质农畜产品的生产规模，将大农业资源优势转化为经济优势。
（五）强化合作，加快新型工业化建设
一是精心打造自治区级工业园区。额敏县、兵团第九师工业竞争力较弱，大多是初级农产品加工企业，缺少资源深加工产业。应借助“一带一路”发展机遇，用足用好对口援疆和自治区级工业园区优惠政策，准确定位园区主导产业和发展方向。充分发挥双方的大农业资源优势，大力发展农副产品精深加工，延长产业链条，引进高附加值型、高税收型企业，促进形成产业集群，共同培育和发展产业化龙头企业，联合共创兵地知名品牌，着力打造塔额盆地一流的农副产品加工和绿色有机食品加工产业园。探索借鉴多种园区建设模式，如哈密兵地共建、六四分成模式，温州产业融合、集群发展模式，奎屯—独山子项目融合、兵地共建模式等。二是共同招商利益分享。兵地双方都存在财政资金有限、金融融资困难、民间资金利用不足的问题，但也有各自的政策优势。兵地双方应打破行政界线，达成“融合发展一盘棋”的思想共识，充分发挥各自优势，在招商引资、利用外来资金方面进一步加强合作，共同协商制定和落实相关优惠政策，理顺关系，联手招商，实施大企业大集团融合发展战略，共同推进区域内新型工业化进程，从而实现资源共享，利益分享。三是共同跑办项目。兵团第九师作为国家单列单位，在跑办项目上有独特优势。在项目争取和规划方面兵地双方应加强沟通和协作，在一些共性方面共同跑办项目、争取项目，共同协商解决好项目跑办过程中遇到的占地、办理手续等各种实际问题。四是共同推进外向型经济发展。随着克塔高速、塔城机场改扩建、克塔铁路额敏段开工建设，兵地双方应充分发挥区位和巴克图口岸优势，积极争取国家、自治区有关项目资金支持，合力发展外向型设施农业，加强与丝绸之路经济带沿线各国实现深层次的合作，共同打造塔额盆地重要的进出口商品集散地和对外贸易通道。五是鼓励龙头企业跨兵地发展。借助对口援疆机遇和资金、项目支持，支持兵团企业特别是龙头企业面向地方共同发展，可以通过兼并、收购地方企业的形式发展兵地融合经济，以龙头企业为核心，辐射、带动地方经济快速发展。
（六）互助共赢，促进商贸旅游发展
一是共同打造商贸物流高地。额敏县、兵团第九师三产发展不均衡和活力不足，实质性合作发展项目不多，没有形成发展合力。兵地双方应抢抓丝绸之路经济带重大发展机遇，立足盆地中心区位优势，依托克塔高速、克塔铁路建设项目，以泽丰农副城为核心，依托鑫锦家居建材广场、库鲁斯台手工刺绣市场等专业市场，建立现代物流服务区，实现行业经营连锁化、物流配套化、管理网络化、服务系统化，合力将额敏县、兵团第九师打造成为塔城盆地輻射北疆的重要绿色有机农牧产品和物资转运、流通集散基地。二是共同打造北疆旅游新亮点。依托兵地双方旅游优势，统筹整合兵地区域旅游资源，围绕额敏县少数民族特色文化、深厚历史文化底蕴和优美自然风光“三张名片”，发挥兵团第九师融红色基因、中原风情、边疆特色为一体的旅游优势，以打造精品景区和旅游线路为重点，以冰雪文化旅游节、户外嘉年华、美食文化系列融情活动为载体，以“旅游+”业态融合为拓展，联合发展特色旅游产业，打响休闲额敏品牌。探索建立区域统一的旅游管理体制机制，在市场营销、形象宣传、质量管理、导游培训等方面加强合作，争取国家、自治区专项资金予以支持。
（七）加强交流，增进理解互信
一是兵地双方建立资源共享的人才库。目前，额敏县、兵团第九师都存在人才难引、人才难留、人才流失严重和人才交流不畅的问题，建议兵地双方共同培养人才、开发人才，汇集人才，紧紧抓住对口援疆机遇，加大对兵地干部培训力度，充分发挥人才的特长和优势，特别是加强在农牧业生产、科技推广应用、医疗卫生、城市建设等方面的人才合作与交流。二是用好“访惠聚”活动平台。进一步推进兵地干部交流挂职和人才的合理流动，扩大兵地领导干部交叉任职和干部挂职锻炼的范围和数量，发挥干部人才聚集最大效应，筑起兵地融合发展“连心桥”，为兵地融合发展提供强有力的人才支持和智力保障。
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责任编辑：彭银春
