新常态下行政事业单位内部审计机制体制创新研究
丁晨妍 丁欢新
【摘要】? 内部审计是有效监督行政事业单位党风廉政建设，规范经济管理行为，提高财政资金绩效的重要手段。但行政事业单位的内部审计因起步时间晚、相关制度不健全、机构设置和人员配备不到位等，使得内部审计工作常常缺乏独立性，审计质量也不稳定，直接影响内部审计工作的有效性。文章分析当前我国行政事业单位内部审计面临的新问题及发展的新趋势，并提出相关对策措施。
【关键词】? 行政事业单位;内部审计;对策措施
【中图分类号】? F239.4? 【文献标识码】? A? 【文章编号】? 1002-5812（2019）03-0033-03
党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。”审计已经成为国家治理体系与治理能力的重要制度安排。党的十九大报告指出，一切工作必须坚持以人民为中心的发展思想。针对人民期盼的更清洁的水源、更优美的环境、更便捷的服务、更高效的政府等美好愿望，国家进一步加强了包括内部审计在内的国家审计工作。
内部审计作为国家审计的重要支撑力量，通过单位内部自我揭露和制止、处罚等手段，来制约经济活动中各种消极因素，有助于各种经济责任的正确履行和社会经济的健康发展，是国家经济活动的重要监督力量。面对新的形势要求，内部审计正面临审计全覆盖和审计转型、领域拓展等多重挑战，对内部审计的要求更高、任务更重，这已成为我国行政事业单位内部审计工作的新常态。因此，分析内部审计面临的新形势、新要求，发挥内部审计基础性、源头性预防作用，在更高层次上加快推进内部审计创新转型是一项重要的课题，具有重要的現实意义。
一、内部审计面临的新趋势、新要求
（一）内部审计任务外部化特征日趋明显
内部审计是有效监督行政事业单位党风廉政建设，规范经济管理行为，提高财政资金绩效的重要手段。在部分行政事业单位，纪检部门已把内部审计作为纪检开展工作的重要辅助手段，特别是对内部审计中发现问题的整改落实成为纪检工作最重要的工作之一。因此，内部审计任务已越来越具有外部化特征。
（二）内部审计规范化、法制化要求逐步提高
我国内部审计起步较晚，相关规范不完善，也缺乏强制性和约束力。在执行内部审计规定中，难免发生与内部审计规范不符的情形。十八大以来，我国加快了内部审计规范化法制化进程， 2018年1月，审计署出台了《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号），在一定程度上强化了内部审计实施与监督，对审计监督对象单位建立内部审计制度进行了比较详细的规定，但法律层级仍然偏低，对于如何健全单位内部审计制度法律约束力不强，存在模糊的空间。尤其是对于没有健全内部审计制度的单位应负的法律责任和惩戒措施没有明确，缺少相关的法律支持，内部审计工作缺乏约束力，从而直接影响内部审计报告质量。
（三）内部审计机构独立性呼声日趋强烈
目前在一些行政事业单位，虽然成立了内部审计机构，但因种种原因，并没有设置独立的内部审计岗位，其工作机制也缺乏实质性内容而常常流于形式;没有配置专业的内部审计人员，常常由财务人员兼任内部审计的相关岗位的现象也比较普遍;部分行政事业单位未有效实施内部控制制度，不相容岗位没有实现分离制约，从而丧失了内部审计应有的监督作用，这与各方期望的强化监督作用相差甚远。
（四）内部审计目标要求日趋明晰化
内部审计工作有别于国家审计和社会审计等外部审计，需要具有自我革新、自我监督的精神和动力。一些行政事业单位常常把内部审计视作自选动作，其目标定位缺乏清晰认识。在制定内部审计工作目标的过程中，缺乏风险导向和问题意识，内部审计目标定位模糊，内部审计计划常常聚焦传统经济合规性，审计重点不突出;内部审计内容比较狭窄单一，不能与单位实际活动相匹配，导致其实际工作效果事倍功半。
（五）内部审计人员素质要求日趋复合化
审计人员是行政事业单位内部审计工作的具体操作者。审计人员职业素质直接影响内部审计工作质量，职业素质包括审计、会计、经济等专业知识结构，还包括法律、工程、行业专业知识，当然也包括人员道德素养，其中尤其需要以人民为中心的思想意识。但就目前来看，一些行政事业单位的内部审计人员知识结构相对单一，应对复杂内部审计工作能力比较弱，同时具有专业知识、业务技能、法律知识和职业道德素养的内审人员较少，尤其是行业专业知识比较缺乏，内部审计工作质量和深度得不到提高。
（六）内部审计组织形式日趋信息化
随着计算机的日益普及，行政事业单位财务信息化环境有了质的提升。传统的以纸质方式反映单位内部审计对象的财务收支及其有关经营管理活动的有关资料，逐步被电子数据、网络数据所替代，这直接导致以往以手工处理下清晰的线索在信息化环境中难以找到痕迹，审计对可疑之处进一步追索变得更为困难;同时由于软件开发中的信息孤岛现象，造成审计资源与会计信息无法共享。因此，对于日趋电子化、信息化的财务数据，内部审计有必要进一步提升内部审计业务能力，创新审计形式和方法，强化数据处理的技能与水平。
（七）内部审计范围日趋全面化
中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。内部审计作为国家审计的重要补充力量，审计范围势必从注重于行政事业单位经济责任审计，延伸扩大到自然资源、环境保护以及国家重大政策贯彻落实情况审计，内部审计范围日趋全面化。同时，新的内部审计办法，进一步提高了审计人员素质要求和审计技术的要求，对于“未按有关法律法规、本规定和内部审计职业规范实施审计导致应当发现的问题未被发现并造成严重后果的”及“隐瞒审计查出的问题或者提供虚假审计报告的”，将追究内部审计机构及审计人员的法律责任。随着审计范围和应负责任的明确化，内部审计风险和责任也日趋扩大。
二、加强行政事业单位内部审计的对策措施
（一）落实主体责任，强化内部审计机构法定地位
一是提升内部审计规范的法律层级。虽然审计署2018年新修订了内部审计规定，增加和完善了相关内审设置规定，但由于其法律层级低，对于不执行规定的处罚力度小，仍然存在内部审计规定落实不理想的情况。鉴于目前国家审计审计范围扩大、审计要求提升、力量不足等情况，为充分发挥内部审计对于国家审计的重要协同作用，建议由国务院发布内部审计条例。
二是内审机构设置法定、领导责任法定。内部审计机构是行政事业单位开展内部审计工作的核心。推进内部审计机构建设，关键是落实单位主要负责人的内部审计工作第一责任人职责，以保障内部审计独立性。现阶段要求所有的行政事业单位均设立内部审计机构不太现实，但可明确要求各行政主管部门设立独立的内部审计机构，并承担对下属单位的内部审计工作，特别是对于涉及财政资金大、贯彻重大政策措施的单位应当设置专门的内部审计机构。明确特定的行政事业单位对设置内部审计机构的独立性和规格方面的具体要求。同时对不履行内部审计机构设置义务或者审计机构规格不高、独立性不强、应付了事的，规定明确的惩戒措施。
三是听取制度落地。明确把内部审计工作列入单位党委（党组）、行政的重要议事日程，做到“三个坚持”，即坚持党委（党组）会定期听取审计工作汇报制度，对审计工作中遇到的疑难问题，能做到及时研究解决;坚持把审计结果作为对领导干部的考核、任用，对单位重大经济决策等方面的重要参考依据;坚持审计工作优先保障机制，在预算安排、人事安排、办公条件等方面优先满足审计工作需要，为审计工作的开展营造良好的环境。
（二）创新机制体制，强化内部审计工作独立性
一是全面推行内部控制制度。财政部在2012年出台《行政事业单位内部控制规范（试行）》后，于2015年出台了指导意见。要强化部門联动，推动财政部门加快内部控制制度立法进程。在行政事业单位中全面推行内部控制制度，既可有效控制内部审计的责任风险，又按照内控制度，审计与财务、政府采购、预算分岗分责，为审计人员独立开展内部审计工作创造条件。
二是试点同级派驻制。鉴于审计工作日趋复杂也日趋重要，而审计人员又是审计工作的关键，在条件成熟的单位和地区，可参照纪检部门做法，在重点单位先行先试，推行内部审计人员派驻制或准派驻制。所谓派驻制，即内部审计人员编制和管理均由同级国家审计机构负责;准派驻制，即内部审计人员编制在行政事业单位，但其职务变动等人事管理由同级国家审计机构与被派驻单位共同管辖。同级派驻制可实现审计人员独立性。当然也要同时采取适当措施，避免派驻审计人员被隔离被架空的情形。
（三）明确功能定位，强化内部审计职能
一是明确内部审计功能定位。为满足建立高效廉洁政府的要求，发挥内部审计在财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议的独特作用，必须明确内部审计功能定位。从内部审计发展目标看，已从问题导向向管理导向发展，既要明确内部审计的传统监督管理作用，拓展审计内容和范围，也要求内部审计履行管理与服务职能，在规范财务行为同时向相关领导层提供一些具备有建设性、可行性的建议，从而将监督与服务这两部分的职能进行有机的结合，为行政事业单位决策提供参考。
二是发挥审计联动效应。考虑到国家审计审计范围已从传统财务收支审计、资产投资审计、专项资金审计等，扩展到人民群众密切关注的自然资源资产、生态环境等方面，内部审计也必须跟踪延伸到单位决策层面，同时在审计年度目标、计划制定、审计方法运用、审计结果反馈等方面密切与国家审计保持沟通，以保持与国家审计的协同作用，更好地发挥内部审计监督职能。
三是强化内部审计结果应用。内部审计部门根据内部审计实施，通过定期对单位的财政状况以及制度、重大决策进行审计，将审计发现的问题及时报告单位负责机构。建立内部审计发现问题整改机制、内审与其他内部监督力量协作配合机制、重大违纪违法问题线索移送机制等，加强审计结果应用范围和效果，并将内审结果及整改情况作为考核、任免、奖惩干部和机关决策的重要依据。
（四）完善培养模式，强化内部审计职业素养
一是提高内部审计人员地位。在单位内部明确内部审计人员决策参与机制，内部审计人员列席有关重大政策举措、重大经济决策党委（党组）会议、厅局常务会议，使内部审计人员参与到行政事业单位重大经济活动和中心工作的决策过程，使得内部审计人员在开展审计时有的放矢，既保障单位经济责任审计的落实，又保障单位重大决策安全，有效降低行政风险和廉政风险，为新时代经济发展提供风险保障。
二是打通体系内部通道。随着内部审计工作内容的拓展，传统的审计专业知识已无法满足内部审计工作的需要，尤其是行业知识在单位内部审计中发挥越来越重要的作用。加强对单位内部审计人员的选拔，选派更多作风正派和责任心强的同志加入内部审计队伍，还可在系统内部遴选人员，充实审计队伍。建立审计相关激励机制。鼓励工作人员对审计工作进行突破与创新，对于审计工作有突出贡献的人员进行奖励;积极创造条件，为审计人员提供学习深造的机会，从而使队伍的整体素质得到提高。
三是创新培训机制。新形势下，内部审计工作与国家审计一样，内审人员需具备以人民为中心的理念，拥有大局观念和全局思维，坚守职业道德，以确保审计工作质量。面对越来越复杂的对象和内容，内审人员不仅需要丰富的经验和较强的工作能力，还要求掌握大量的法律、金融、证券、外贸、工程、信息、经济等方面辅助专业知识，才能完成有价值信息的挖掘，进而对问题作出准确的职业判断。为满足新时代内部审计要求，建议推行双规制培训制度。一方面，推行“培训+”模式。即由政府审计部门加强单位内部审计人员的培训，通过课堂集中学习、组织审计实地考察、审计专家现身说法讲解、审计现场体验等丰富的培训活动，加强审计人员业务技能、专业知识和实践经验，并推行网络学堂学习、定期测试、终身考核等制度，巩固和强化培训效果。另一方面，推行行业知识普及化。即由被派驻单位负责培训每一名内部审计人员，普及本单位行业知识。熟悉并掌握单位行业专业技术知识是开展单位内部审计的必要条件，也是每一位内部审计人员必要的知识储备，对于内部审计开展至关重要。推行审计专业知识由国家审计部门负责培训、行业专业知识由单位负责培训的机制，真正建立一支兼具专业和行业知识、理论和经验、道德和法律素养的高素质、优秀的、职业化的、现代化的内部审计工作队伍，确保行政事业单位内部审计工作的有效开展。
（五）创新技术方法，提升内部审计工作水平
一是注重事前预防。为有效地防止各项资源的浪费和错弊、舞弊行为的发生，保护单位“四资”（资金、资产、资源、资本）的安全完整和“三重”（重大政策贯彻、重大决策、重大经济活动）的安全有效，调整内部审计工作思路和方法，內部审计人员不仅要参与单位重大决策，还要求财务审计深入到各个经济活动领域。前移审计工作关口，改变事后审计为主为事前、事中防范和事后审计并重。
二是改进技术方法。大数据时代，要不断改进行和创新行政事业单位内部审计的工作方法和手段，利用计算机技术和信息网络支持，夯实内部审计信息化建设，充分运用“大数据”计算机辅助审计功能，降低审计风险，提高审计技术和审计效率。
三是完善评价方法。内部审计质量高低直接决定了内部审计工作的有效性。建立评估内部审计价值贡献为导向、以内部审计实现目标的程度为衡量标准的切实可行的内部审计质量评价指标体系，定期评比考核单位内部审计工作，完善奖惩机制，从而提高内部审计规范化水平和专业化管理，促进内部审计工作有效开展，减少人为风险，提高审计质量。
三、结语
当前内部审计面临新的发展趋势，需要有新的要求来规范和推进内部审计工作。树立以人民为中心的理念，通过落实主体责任、创新体制机制、明确功能定位、强化职业素养等手段和方法，精准施策、规范完善，使行政事业单位内部审计工作既能发挥其财政财务的监督制约作用，又为单位内部决策提供有效意见建议，充分发挥行政事业单位内部审计在我国经济结构转型和供给侧改革中的基础性保障作用。J
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