论档案行政权力清单制度的建设
刘东斌
摘要：构建档案行政权力清单应当遵循职权法定、权责一致、简政放权、行政公开和高效便民的原则。档案行政权力清单应当包括档案行政权力事项目录和档案行政权力事项详情单。构建档案行政权力清单应当建立动态更新机制和监督、约束机制。
关键词：档案行政；权力清单；权力清单制度
1 构建档案行政权力清单的原则
1.1 职权法定原则。“职权法定原则是依法行政的基本原则之一，它是行政机关及其公务员在依法行政中必须首先遵循的原则。”[1]职权法定原则的含义主要有两方面：其一，档案行政职权来源法定。档案行政管理部门的职权，是通过立法设定和赋予的，只有立法设定和赋予的职权才是合法的职权，立法以外其他途径不能产生行政职权，档案行政管理部门不能在立法之外获取职权。也就是说档案行政职权来源具有唯一性——立法。其二，档案行政职权范围法定。行政职权不是空泛的“虚权”，而是有特定对象和特定内容的“实权”。任何一项行政职权，都有其适用的事项范围，没有事项范围的行政职权是不存在的。档案行政职权的适用对象和事项范围，也是立法确定的，档案行政管理部门是在立法确定的对象和事项范围内拥有和行使档案行政职权的，档案行政管理部门不能在法定的对象和事项范围外行使档案行政职权，也不能超出法定的对象和事项范围行使档案行政职权。
1.2 权责一致原则。“权责一致原则，是指让掌握和行使公共权力（包括立法权、司法权、行政权）而产生消极性后果的人承担否定性或对其不利的行政或法律后果、遭受制裁或惩处的原则。”[2]它实际是指法律赋予档案行政管理部门的职权，就是赋予档案行政管理部门的义务和责任。权责一致不仅仅包括档案行政权力与职责、责任一致，并且还包括档案行政权力、职责、责任与尽责一致。因此，档案行政管理部门必须采取积极的措施和行动依法履行其职责，如果要擅自放弃、不履行其法定的行政职责或违法、不当行使其行政职权，就要承担相应的法律责任。所以，在建立档案行政权力清单时，档案行政权力清单中的每一项职权都必须明确列出与之对应的职责，以及相关的责任追究内容，做到有权必有责，权责相对等，防止档案行政权力的异化。
1.3 简政放权原则。“推行政府权力清单制度，要以全心全意为人民服务和依法行政为根本前提，以简政放权为核心”。[3]“‘简政就是精简政务、精简机构和人员，重点是缩减行政权。‘放权就是将权力下放或将权力转化为权利，赋予社会（公民）或市场。”[4]简政放权原则就是把该由市场管的事情交给市场，该由社会管的事情交给社会，该由基层档案行政管理部门管的事情下放给基层档案行政管理部门，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，更好发挥基层档案行政管理部门贴近群众、就近管理的优势，最大限度地激发社会活力。
1.4 行政公开原则。行政公开原则是行政法的基本原则。“行政公开原则是指行政机关的一切行政活动除涉及国家安全或国家秘密并由法律规定不得公开的以外，一律公开。它包括两个方面内容：一是行政机关的行政决策活动及其过程公开；二是行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报公开。”[5]行政公开指的是档案行政管理主体在行使档案行政权力过程中，应当将档案行政权力运行的依据、过程和结果向档案行政相对人和社会公众公开，以使其知悉并有效参与和监督档案行政权力的运行。建立档案行政权力清单要依据行政公开原则的要求，实现档案行政管理部门的档案行政权力信息的公开，将档案行政管理行政主体的法定职权类型和内容、职权的履行依据、职权履行的流程和结果等内容进行公开，充分保证档案行政权力运行的程序正当性。除了法定的保密事项外，所有纳入档案行政权力清单的权力事项及其运行流程，都必须通过清单向社会公开，否则不得行使，做到“清单之外无权力”。
1.5 高效便民原则。高效便民就是要求档案行政管理部门要依法高效率、高效益地行使档案行政职权，最大限度地方便档案行政相对人。档案行政权力不明晰、不为公众所知，不可避免地会造成档案行政相对人办事难、办事成本高等诸多问题。档案行政权力清单一方面通过把法定程序流程化，方便档案行政相对人理解；另一方面明确办理时限和方式，其目的正是着眼于高效便民。因此，在建立档案行政权力清单时，要从服务档案行政相对人的角度出发，减少办事环节，简化办事程序，按照时间最短、环节最少的要求优化办事流程，提高行政效能。
2 档案行政权力清单制度的构建
2.1 档案行政权力清单的主要内容。档案行政权力清单可以由两部分组成：其一，档案行政权力事项目录；其二，档案行政权力事项详情单。
2.1.1 档案行政权力事项目录的内容。在档案行政权力清单中，档案行政权力事项目录的作用就是让档案行政相对人能够比较清晰地知晓档案行政管理部门到底有哪些档案行政权力，并且能够顺利查找到具体的档案行政权力事项详情。因此，档案行政权力事项目录并不是越详细越好，而是应当简洁明了。因为档案行政权力事项目录的主要功能就是为了提示与指引。
档案行政管理部门公布的档案行政权力事项目录，一般可以分为三级：第一级是档案行政管理部门职能范围。第二级是不同档案行政权力分类。如档案行政规划、档案行政许可、档案行政处罚、档案行政检查、档案行政确认等。第三级是具体的不同档案行政权力事项。如，制订档案事业发展计划，携带、运输或者邮寄档案出境审批，损毁、丢失属于国家所有的档案的处罚，等等。
2.1.2 档案行政权力事项详情单的内容。档案行政权力事项详情单是档案行政权力清单的核心内容。因为档案行政权力事项目录只是告诉档案行政相对人档案行政管理部门有哪些权力，而真正要把权力放到阳光下运行，主要还是需要通过档案行政权力事项详情单予以实现。档案行政权力事项详情单，除了列明档案行政权力事项的权力编码、权力名称、权力类型、法律依据等常规内容外，还应当包括以下三个方面的内容：一是权力由谁行使，包括法定权力主体、具体承办机构。档案行政权力事项详情单中应当分别列明档案行政权力主体与承办机构，权力主体代表该项权力事项的责任主体，而承办机构则是告知相对人哪个机构具体受理。二是档案行政权力怎样行使，包括法定程序、适用条件或者标准等要求。对此，档案行政权力事项详情单中的程序性规定，应当体现档案行政权力行使的方式、步骤、顺序和期间等要素。并应当制定法定程序与流程图，流程图则是法定程序的图示化，流程图应以档案行政相对人的视角，提示其整个档案行政权力运行过程的关键环节，要成为群众办事的向导图。流程图可以根据档案行政权力事项的类别统一绘制，如档案行政处罚的权力流程图可以统一为一般程序流程图和简易程序流程图。三是与相关权力之间的顺序与关系，包括纵向权力关系与横向权力关系。纵向权力关系指的是需要几个部门协同行使的权力事项。纵向权力关系，表现为上下两级部门需要对同一事项进行初审与终审。如果横向权力关系或者纵向权力关系不能在档案行政权力清单中有所体现，必然影响档案行政相对人对整个档案行政权力运行的理解。
2.2 依法确立档案行政权力清单。档案行政权力清单所列的档案行政权力必须有法律依据，这里的法律主要包括宪法、法律、法规、规章；国家政策、抽象行政行为仅作为档案行政权力存在与运行方式的参照依据。凡是没有法律依据的档案行政权力，都是不合法的档案行政权力，应予以取消，都不能进入档案行政权力清单；对于法律有规定，但是经档案行政管理部门清理后认为该档案行政权力已经过时、不合理，或与社会主义市场经济发展不相协调的，可以不列入档案行政权力清单，但是必须报相关立法机关批准。
2.3 规范档案行政权力清单构建程序。规范档案行政权力清单的编制程序主要从以下几个方面进行：
2.3.1 档案行政权力清单编制的启动程序。编制档案行政权力清单，一般由档案行政管理部门申请启动档案行政权力清理并编制档案行政权力清单，也可以由地方政府法制部门或编制部门直接决定启动档案行政权力清单编制程序。当然，档案行政权力清单编制启动程序最好由地方人大常委会决定。
2.3.2 档案行政权力清理程序。档案行政权力清理工作一般应由档案行政管理部门清理，当然也可以委托其他单位进行清理。档案行政权力清理的基本程序为：罗列档案行政权力项——征询档案行政相对人意见——征询相关立法机关的建议——确定档案行政权力事项——为档案行政权力事项编码——编制档案行政权力清单——绘制档案行政权力运行图。
2.3.3 档案行政权力清单批准程序。档案行政权力清单批准程序一般由地方政府法制部门或编制部门实施审核，最好由地方人大常委会实施审核。批准程序主要是对上报的档案行政权力清单及运行图的审核，符合法律法规规定权项予以批准，不符合法律规定的予以撤销，存在一定法律问题的予以退回重新编制权力清单。
2.3.4 档案行政权力清单公布程序。当档案行政权力清单经批准后，一般应由批准部门负责公布。当然，档案行政管理部门也可以公布。
2.3.5 档案行政权力清单实施程序。档案行政管理部门要严格按照档案行政权力清单规定的档案行政权限行使权力，违反档案行政权力清单规定权限的，应当承担双重违法责任，即违反档案行政权力清单的法律责任和违反原法律规定的法律责任。
2.3.6 档案行政相对人参与民主协商程序。无论在档案行政权力清单编制还是在实施过程中，都应充分发挥档案行政相对人的聪明才智，听取档案行政相对人的意见，进行民主协商。
2.3.7 档案行政权力清单修改、废止程序。当法律修改、废止时，需要对档案行政权力清单进行及时调整，其程序与档案行政权力清理程序基本相同。
3 构建档案行政权力清单的配套制度
3.1 建立档案行政权力清单动态更新机制。档案行政权力清单制度建设不是一次性的工程，而是一项长期性的不断完善的制度；不是一次梳理和公布就简单完成的工作，而是一项持续性的工程。这是由于档案行政权力具有变动性决定的。“行政权力并非一成不变，相反为适应社会和发展需要行政权力展现易变的特性。”[6]“行政权力的分配不是一劳永逸、一成不变的事情。社会的不断发展变化会带来行政权力客体的变化，人们的思想意识也会不断地深化和提高，相应的行政权力也会随着社会的逐步发展面临一个再分配的问题。”[7]这意味着档案行政权力清单是动态的，而非静态的，档案行政权力清单应随着档案行政权力的变化、变迁而及时加以调整和修改。由此也决定了档案行政权力清单是一项没有终点的持续性的工作，这就要求档案行政管理部门要及时跟踪档案行政权力的变化情况，并将这一变化体现和反映在档案行政权力清单之中。所以，应对建设档案行政权力清单制度实行动态管理，当档案行政管理部门行使的档案行政权力发生变化时，要及时启动档案行政权力变更申报，报经编制管理部门和政府法制部门确认后，及时修改原档案行政权力清单。
建设档案行政权力清单制度实行动态管理，一要根据所在地区社会和经济发展的情况和档案事务发展的具体状况，依据档案行政相对人的实际需求，确定档案行政权力变动内容。二要制定档案行政权力清单以及档案行政审批标准化的动态管理办法，明确档案行政权力清单调整的依据、程序等，使档案行政权力边界和运行流程的动态调整切合档案事务发展实际、公开透明、规范合法、便民高效。三要建立健全与档案行政权力清单以及档案行政审批标准化内容相配套的档案行政裁量权基准制度，使档案行政裁量标准更加细化与量化，也使档案行政裁量的范围、种类和幅度更加科学规范。四要建立不同层级档案行政管理部门间的上下联动机制。要按照省、市、县（区）三级，逐级推进档案行政权力清单以及档案行政审批标准化工作。下级档案行政管理部门拟公布的档案行政权力清单内容和档案行政审批标准要经上级档案行政管理部门审核批准。为免于冲突和便于监督，在时间安排上还要遵循从上级到下级逐次公布。
3.2 构建档案行政权力清单制度的监督和约束机制。与所有的制度一样，档案行政权力清单制度的良好运行需要有强有力的监督和约束机制作保障，以避免其流于形式或者被束之高阁。因此，构建档案行政权力清单制度的另一个重点是全面建立档案行政权力清单制度的监督机制和约束机制，明确监督的范围、行使方式和责任追究的具体内容和具体形式，对违反档案行政权力清单的违纪、违规和越权行为严惩不贷。构建档案行政权力清单制度的监督和约束机制应当从以下几个方面进行：
3.2.1 构建完善的内部检查监督体系。档案行政管理部门可以采取自查、互查、抽查等多种方式，定期对档案行政管理部门所规范的档案行政权力清单工作以及具体的落实实施情况进行监督检查：一是对于档案行政权力清单制度本身的建设工作，巩固已经落实的工作成果，对还未落实的工作采取督办等方式，以使得相关部门积极投入到构建档案行政权力清单制度的工作之中。二是档案行政权力清单的实施工作，对于实施档案行政权力清单好的，取得经验的，总结加以推广。对于不按档案行政权力清单履职，或者履职不好或者越权的，要问责追究。
3.2.2 构建有效的外部监督检查体系。要以“法无授权不可为”和“法定职责必须为”为标准，加强对档案行政管理部门实施档案行政权力清单制度工作的全方位监督。一要强化专门监督作用。行政监察、审计等部门要依法加强监督，对档案行政管理部门实施档案行政权力清单情况进行全面监督。二要发挥社会监督力量。通过网络评廉、明察暗访、召开档案行政相对人座谈会、向档案行政相对人发放征求意见表等多种方式强化外部监督。
3.2.3 建立档案行政权力清单的考核和问责机制。一要将实施档案行政权力清单的监督评议结果作为档案行政管理部门、内部相关机构、相关人员绩效考核的重要指标并与奖惩机制直接挂钩；二要建立完善问责实施办法、档案行政执法责任追究办法等，对于不作为、慢作为、失职渎职、非法行政等情形，依法依规对相关责任人的责任进行合理、有效的问责追究。
*本文为2013年度国家社科基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段成果。
参考文献：
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[3]包世琦.关于推行政府权力清单制度的若干思考[J].中州学刊，2015（10）：11～15.
[4]郭人菡.基于“权力清单”、“权利清单”和“负面清单”的简政放权模式分析[J].行政与法，2014（7）23～28.
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[6]李和中，刘孋毅.加强建立和完善行政权力清单制度[J].广州大学学报（社会科学版），2014（9）：10～14.
[7]姜秀敏，吴长春主编.行政管理学[M].大连：东北财经大学出版社，2012，178.
