城乡统筹发展中的河北省社会养老保险制度建设
汤兆云
摘要：产生于不同历史条件下的河北省各类社会养老保险制度，呈现出明显的城乡二元结构和“碎片化试点”等特征，目前弊端尽显，饱受社会诟病。建立健全政府补贴和个人缴费相结合形式的国民养老金制度是世界各国社会养老保险制度建设的趋势。河北省社会养老保险制度的改革包括：对确定给付制的国家政府机关、事业单位人员的养老金制度进行改革，建立政府补贴和个人缴费的“社会统筹+个人帐户”相结合形式的“公务员社会养老保险制度”；整合城镇企业职工和固定劳动关系农民工的社会养老保险制度，建立“城乡职工社会养老保险制度”；整合城镇居民和农村居民的社会养老保险制度，建立“城乡居民社会养老保险制度”。
关键词：城乡统筹；养老保险；河北省
一、研究背景
社会养老保险是指国家和社会根据一定法律法规，为保障劳动者在退出劳动年龄后的基本生活而建立的一项社会保险制度，其主体主要包括政府、集体或企业以及个人，而由政府现收现付筹资的养老保险在养老保险体系处于主导地位。目前，社会养老保险制度已成为现代国家普遍实行的一项重要的经济社会制度。完善的社会养老保险制度，一方面能够起到收入再分配的调节功能，另一方面能为劳动者建立养老风险保障措施，帮助他们因年老、伤病等原因退出劳动后，避免由于生活缺乏基本保障而引发一系列的矛盾，维护社会的稳定。因此，完善的社会养老保险历来被称为人民生活的“安全阀”、社会运行的“稳定器”和收入分配的“调节器”。[1]（P.6）
基于河北省的实际情况，城乡统筹发展中的社会养老保险制度建设是指在养老保险制度的设计和运行过程中，从城乡统一整合的原则出发，构建覆盖城乡全体居民的基本养老保险网络，逐渐建立一种低门槛、广覆盖、分层次、自由转移接续的养老保险制度。经过数十年的艰苦努力，河北省社会养老保险制度建设成绩斐然。目前，包括城镇企业职工、农民工、城乡居民在内的城乡基本社会养老保险制度已基本建立（目前我国国家公务员和事业单位人员实行退休金制度，个人没有缴纳退休金，也没有实行社会统筹，因此，这两类人员的退休金制度不能称为社会养老保险，只能称为“单位保障”或者“国家保障”）。但另一方面，作为历史发展的产物的河北省社会养老保险制度存在着明显的城乡二元结构（“双轨制”）和“碎片化试点”等特征。针对这种情况，党的十八大、十八届三中全会都提出了要统筹城乡发展社会养老保险制度建设。
二、河北省社会养老保险制度存在的问题
一种制度的确立与变迁，往往服从于特定时代的需要及构成国情的客观要素；但制度的制定者的因素（如其价值取向、所持理念以及对客观因素判断是否准确）又会对制度的构建产生直接有效的影响。河北省社会养老保险制度的建立健全是政治、经济、社会以及人口因素综合作用的产物，但是，由于它是特定历史发展的产物，在模式变迁、管理体制、资金筹措、保障水平以及养老金待遇给付等方面差别较大，存在着体系残缺、权责模糊、核心制度不健全、待遇水平低且差距巨大等问题，呈现出明显的城乡二元结构（“双轨制”）和“碎片化试点”等特征。
河北省城镇职工养老保险制度的建立和完善是逐步推开的，它伴随着从计划经济走向社会主义市场经济的全进程。在建国后的计划经济时期，河北省企业基本上都是国有性质，企业职工是“单位人”，退休后的养老金待遇由国家和供职单位统包。这种养老保险制度虽然在维护劳动者权最基本的经济权益和免除养老后顾之忧等方面取得了一定的成绩，但因其制度存在着严重的内在缺陷而不具有可持续性，难以为续。从1980年代中后期开始，随着经济改革深度和广度的推进，河北省不少国有企业出现了经营性困难，无力为员工缴纳劳动保险基金，从而使计划经济时期劳动保险基金由企业征集的做法失去了赖去存在的经济基础。这种情况要求对传统的养老保险制度进行改革。按照1991 年6月国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》对城镇企业职工养老保险制度的设计，河北省确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险新模式。在这一模式下，企业与职工均按照一定的比例承担缴纳养老保险费的义务，其缴费被分解成两个部分，分别记入社会保险经办机构的统筹基金账户和归职工所有的个人账户，职工的退休待遇则包括来源于社会统筹部分的养老金与个人账户上的积累总额。1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》更进一步统一了基本养老金的计发办法，即：个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发放基本养老金，基本养老金包括基础养老金（标准为上年度职工月平均工资的20%）和个人帐户养老金（个人帐户储蓄存额的1/120，即：1997年我国城镇居民平均预期寿命为70岁，即城镇职工养老金待遇平均支付期限为10年（70岁-60岁），共120月，故城镇职工养老金待遇个人账户养老金月计发标准为个人账户全部储存额的1/120）。但是，这一制度模式仍存在着不少问题，主要有：（1）养老保险费率较高，企业和职工负担较重；（2）企业拖欠、逃避缴费现象普遍，扩大养老保险覆盖面举步维艰；（3）个人账户“空账”规模越来越大，部分积累制名存实亡；（4）不同地区的养老保险缴费标准不统一，影响了参保对象的转移接续。[2]（P.235）
和全国其它地区一样，河北省农村社会养老保险制度经历了一段相当长的形成及完善过程。计划经济时期，河北省农村社会养老保险几乎是一片空白。1990年代以来，随着改革开放、经济建设在深度推进过程中农村所出现的不同于计划经济时期的新情况、新问题，按照国家的总体布置，河北省出台了《农村基本养老保险试行办法》（简称老农保）。老农保方案主要强调以个人缴纳为基础，只是在原则上鼓励集体予以适当补助，国家予以政策支持。但在实际运作过程中，集体补助、国家政策支持由于资金方面上的问题难以落实。因此，“老农保”完成演变为个人储蓄，这极大地影响了农民参保的积极性。为了解决这一问题，2009年11月，河北省出台了“关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见”。“实施意见”规定：新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成；个人年缴费标准设为100、200、300、400、500元等五个档次，参保人可以自主选择档次缴费，多缴多得；省政府对参保人员每人每年给予30元的补贴。年满60周岁的农村老年人，可以按月领取新农保养老金，新农保养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分，其中基础养老金标准为每人每月55元，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（2009年我国农村居民平均预期寿命为71.6岁，即新农保养老金待遇平均支付期限为11.6年（71.6岁-60岁×12月=139.2）；故新农保养老金待遇个人账户养老金月计发标准为个人账户全部储存额除以139）。这样，新农保就从制度上解决了“老农保”集体补助、国家政策支持难以落实的窘况，极大的调动了广大农民参加积极性。截至2012年9月底，河北省共有172个试点县（市区）3 288.98万农村居民参加农村养老保险，参保率达到了93.62%，[3]（P.378-380）其中，适龄参保缴费人数为2 516.77万人，全省共有772.21万人按时足额领取养老金，每年发放金额为50.97亿元；[4]（P.58）农村居民中符合条件的60周岁以上老年人全部享受政府发放的基础养老金，基本上实现了新农保制度全覆盖、区域全覆盖、保障人群全覆盖的既定目标。为了进一步统筹城乡发展，逐步缩小城乡差距，推进公共服务均等化，从2012年7月始，河北省将新农保制度和城镇居民社会养老保险制度进行合并，统称为“河北省城乡居民社会养老保险”。规定：凡年满16周岁、不符合职工基本养老保险参保条件的城乡非从业居民，可可以自愿参加城乡居民社会养老保险；缴费档次统一设为：每人每年100-1 000元（每100元为一个缴费标准）等十个档次，参保人自主选择缴费档次；养老金待遇的领取条件、数额以及方式和新农保相同。
由此，河北省逐渐建立并形成了多层次有“社会统筹+个人帐户”相结合的社会养老保险制度，主要有城镇职工社会养老保险制度、有固定劳动关系农民工社会养老保险制度、城乡居民社会养老保险制度等三种类型。从制度上来说属于储金制，财务模式属于确定提拨制。但是，和全国其它地区一样，河北省国家政府机关、事业单位退休人员仍实行由国家财政统一支付的退休养老金制度，其财政的提拨与给付方式属于随收随付制（Pay-as-you-go，PAYG），财务通融采用确定给付（待遇）制（Defined Benefit，DB）。
三、统筹推进河北省城乡社会养老保险体系建设
（一）推进机关、事业单位人员养老金制度的改革问题
将目前机关、事业单位人员实行的现收现付、确定给付的养老金制度改革为部分积累、确定提拨的“社会统筹+个人账户”式的公务员社会养老保险制度。目前及将来一段时期内，对河北省机关、事业单位人员的养老金制度进行改革是统筹推进河北省城乡社会养老保险体系建设的难点和重点。推进机关、事业单位人员养老金制度的改革，中央一直以来都非常重视。1991年6月中央《关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确“国家机关、事业单位和农村（含乡镇企业）的养老保险制度改革，分别由人事部、民政部负责，具体办法另行制定”。1992年1月，人事部在专门印发的《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》中明确了机关、事业单位养老保险制度改革的发展方向，即：按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法，本着既要保证经济的发展，也要有适当积累的思想，统筹安排养老保险基金，建立国家统一的、具有中国特色的机关、事业单位社会养老保险制度。这一改革思路和方向和城镇职工养老保险制度的改革是相一致的。此后，一些地区按照这一构想相继开展了机关、事业单位养老保险制度的改革试点工作。与此同时，在1993年机关、事业单位工作人员工资制度改革和2006年机关、事业单位工资制度改革时，两次对离退休费的计发基数和计发比例进行了相应调整。公务员退休费根据工作年限按照本人退休前基本工资的50%～90%计发，事业单位工作人员则按照本人退休前基本工资的70%-90%计发。
为了进一步推进机关、事业单位养老保险制度的改革试点工作，2008年3月，国务院转发了劳动保障部、财政部、人事部制订的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。改革的主要内容有：（1）实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。基本养老保险费由单位和个人共同负担，单位缴纳不超过单位工资总额20%的部分，实行社会统筹；个人缴纳本人缴费工资8%的部分，建立个人帐户。（2）基本养老金的计发办法。以该方案实施时间作为分界年，视其情况，养老保险金待遇实行“老人老办法、新人新办法、中间人逐渐过渡”的过渡方案。（3）根据职工工资增长和物价变动等情况，建立基本养老金正常调整机制。可以说，事业单位工作人员养老保险制度的改革和城镇职工养老保险制度的改革内容、方向基本上是相同的。
基于以上认识，目前及将来一段时期内，可以从以下几个方面对我国国家政府机关、事业单位人员的养老金制度进行改革。（1）将退休金的承诺方式从确定给付制（DB）改为确定提拨（DC）制。个人在职期间按照工资收入的一定比例交纳退休金费率，建立与政府补贴部分共同组成的“社会统筹+个人帐户”相结合的社会养老保险模式；（2）个人帐户的资金可以转移和续接，逐步与目前成型的城乡社会养老保险制度相衔接；（3）逐步降低退休所得的替代率，体现养老退休金的“养老”作用；（4）采取循序渐进的方式，用10-15年左右的时间，建立政府补贴和个人缴费的“社会统筹+个人帐户”相结合形式的“公务员社会养老保险制度”。
（二）对目前各类社会养老保险制度进行整合问题
（1）将城镇居民社会养老保险制度、“新农保”制度整合为城乡居民社会养老保险制度。2014年2月，国务院发布了“关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见”， 将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险（以下简称城乡居民养老保险）制度。基于目前城镇居民和农村居民的社会养老保险制度存在的问题，或以在以下几个方面进一步强化：第一，加大国家财政补贴力度，尽可能地提高基础养老金给付标准；第二，综合考虑农民居民和城镇居民的年龄、地域以及身体状况等的实际情况，其待遇计发年限灵活处理；第三，进一步完善对社会保险基金风险的管理和控制。
（三）借鉴世界银行“三支柱”、“五支柱”养老保险理论以及发达国家的成功经验，建立符合中国国情、具有中国特色的“多层次”的社会养老保险模式
1994年，世界银行在《扭转老年危机》中提出了建立老年经济安全的三个支柱的社会保险理论：第一支柱为政府所提供的老年退休金给付，该支柱的财源主要来自于政府税收，主要目的是减缓老年贫穷；第二支柱为强制性民营支柱，该支柱财源主要来自企业以及劳工的提拨，将劳工部分所得由其工作期间移转至老年期间；第三支柱为自愿参加支柱，该支柱通过个人合适的商业投资和理财，以满足个人退休后有更好的生活质量。[5]（P.231）在此基础上，2005年，世界银行又在《21世纪老年所得资助》研究报告中，建议各国的老年经济安全在建立三个支柱退休保障制度的基础上，更应进一步建立多层次的退休保障制度，即：第零层或基层保障为基本年金或社会年金；第一层保障为强制性的社会保障年金制度，以社会保障保险费作为其主要的财源；第二层保障为任意性的员工养老保险金制度，如职业年金或个人年金，按照确定提拨制进行操作；第三层保障为自愿性的个人商业保险储蓄制度，其养老保险金给付通过私营部门的保险机构来进行，以提高退休者的生活质量；第四层保障为伦理性的家庭供养制度，对无工作的家庭成员提供其晚年生活照顾，经费来源除部分来自于正规制度的年金给付外，也有部分来自子女的供养、自有住宅、家庭间移转或个人储蓄等方面。[6] （P.95）结合河北省的实际情况，具体操作为：第一层，建立由国家财政作为保障的、旨在保障所有国民最基本生活的基本养老保险制度；第二层，建立由供职单位提供资金作为保障的职业年金和企业年金制度；第三层，建立非强制性的商业养老保险制度；第四层，建立家庭成员间互济以及个人储蓄的补充性养老保险制度。
参考文献：
[1]邹东涛，李欣欣.社会保障：体系完善和制度创新[M]. 北京：社会科学文献出版社，2011.
[2]龙玉其.公务员养老保险制度国际比较研究[J].北 京：社会科学文献出版社，2012.
[3]河北省统计局.河北省统计年鉴2012年[R].北京：中 国统计出版社，2012.
[4]河北省统计局、国家统计局河北调查总队.河北省 2012年国民经济和社会发展统计公报[R].
2013-02-25.
[5]Reynaud， E.1996， The World Bank and Old Age Security System：A Three-Pillar System， La Lettre de L'Observatoire des Retraites.
[6]The World Bank.1994， Averting the Old Age Crisis. New York： Oxford University Press Inc.
[责任编辑：褚永慧]
