正确理解积极履职

2022.11.16

刘子芳

2015年3月5日，李克强在十二届全国人大三次会议上所作《政府工作报告》中提出，国家行政机关要秉承“法无授权不可为、法定授权必须为”的准则，做到依法行政，不能视国家法律法规于不顾而肆意妄为，也不能视国家法律法规于不顾而无所作为。档案行政执法作为行政执法的一个组成部分，也应秉承这一“准则”，既不能乱为，也不能不为。下面，本人结合档案行政执法的实践经验，就如何正确理解、积极履行档案行政执法职责谈点个人体会。

1 ?正确理解档案行政执法问题

1.1 ?怎样理解档案行政执法的概念。档案行政执法，是指县级以上档案行政管理机关（以下简称档案行政管理机关）依照法律、法规、规章规定的职责、权限和程序，对档案行政管理相对人和档案管理事项进行处理并直接影响相对人权利义务的行为。理解这一概念需要把握以下几点：

1.1.1 ?档案行政执法主体。关于档案行政执法主体问题，目前学术界有五种观点：主要是：档案行政执法主体有档案局、国家综合档案馆、海关、有关主管机关、监察局。但是，如果我们从行政法学有关行政执法的分类原则来看，具备某一事项行政执法主体资格的行政主体，必须是职权性主体或者是授权性主体。而县级以上档案行政管理机关既是依法成立的负责档案事务的职权机关，也是《档案法》授权的对档案事务实施全面行政管理的唯一职权部门。由此可以看出，县级以上档案行政管理机关才是档案行政执法的唯一主体。

1.1.2 ?档案行政相对人。档案行政相对人是基于档案法律法规所规定的“档案”范围的相对于档案行政管理机关的另一方当事人。档案行政相对人的法律地位表明其是档案财产权等权利义务主体，而不是行政职权主体，并接受档案行政主体的行政职能管理与监督。其以档案法律法规所规定的档案行政主体的职责范围去界定，因此，档案行政相对人只存在于外部的档案行政法律法规关系中。说白了，就是我们平时说的“公民、法人和其他组织”并不都是档案行政相对人，只有当其处于档案法律法规所规定的管理监督范围内时，才能成为档案行政相对人。如，我们平时进行的档案行政监督检查，其行政相对人是基于《档案法》第六条第二款所规定的单位和组织，而不是某个单位和组织的档案员。

1.1.3 ?档案行政执法的权利和职责。“法无授权不可为、法定授权必须为”，这是档案行政执法必须执行的准则。档案行政执法权既是档案法律法规赋予档案行政管理机关的一项权利，又是一项必须履行的职责。这种权利和职责，是档案法律法规赋予的，不是自封的。这种权力的行使和职责的履行，必须在档案法律法规的规定范围内行使，不得推诿，不得乱为，不得不为。目前一些档案行政管理机关存在的乱为、不为现象必须引起重视。如，某些地方档案行政管理机关下达“居民家庭档案”建档指标，不依法查处丢失档案违法行为等，都是乱为和不为的具体表现。

1.1.4 ?档案行政执法是强制性的。档案行政执法行为是一种具有强制性的行政行为。这种强制性来源于国家公权力。因其直接关系档案行政相对人的权利和义务，所以必须坚持依法办事。既要维护好国家档案管理秩序，又要保护好档案行政相对人的合法权益。

1.1.5 ?全面了解档案行政执法。档案行政执法本身包含很多形式，不能把档案行政执法只是理解成档案行政处罚，或者是对档案违法案件的处理，这其实只是档案行政执法的一部分内容。严格地说，档案行政处罚或者对档案违法案件的处理，并不是档案行政执法的核心内容，因为此时严重的档案违法行为已经发生，对档案的正常管理秩序、档案实体已经造成了破坏，这与《档案法》等法律法规所要求的防止和纠正档案违法行为的发生是相违背的。档案行政执法的关键在预防、阻止和纠正档案违法行为的发生。这就要求档案行政管理机关做好平时的监督检查工作，使档案行政执法工作经常化、制度化，及时发现问题，解决问题，把危害档案管理秩序和档案实体安全的因素消除在萌芽状态。档案行政执法不能总是等到档案丢失、损毁后才去立案调查，做些亡羊补牢的工作。这种亡羊补牢式的档案行政执法固然重要和必要，但不如尽早扎好篱笆，防止和纠正严重档案违法行为的发生更为重要和必要。

1.1.6 ?档案行政执法人员要学法懂法。在具体的档案行政执法工作中，档案行政执法人员是代表档案行政管理机关行使职权的，其执法行为是一种职务行为，不是个人行为。其职权来源于赋予档案行政管理机关的法律、法规，是有范围和边界的。并不是所有涉及档案事务的法律、法规都是档案行政执法的依据，也不是所有的档案都需要档案行政管理机关去管理和监督。就《档案法》及其实施办法而言，其调整的“档案”对象，只是“对国家和社会有保存价值的”那部分档案，并不是指所有的档案;其构成法律关系的行政相对人只是本行政区域内的机关、团体、企事业单位和组织，并不是所有的公民、法人和组织。因此，档案行政执法人员只有真正弄懂了、学透了这些授权法律、法规的规定，才能代表档案行政管理机关去执法，才能去更好地履行自己的职责。

1.2 ? 怎样理解档案行政执法的形式。目前档案学术界归纳的档案行政执法形式有十几种，各家说法不一，叫法各有差别。最近，中办、国办《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《意见》）要求按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别等形式进行分类，制定统一规范的分类标准，梳理明确的政策要求。参考《意见》要求，本人认为档案行政执法的形式主要有：档案行政监督检查、档案行政处罚、档案行政许可、档案行政奖励、档案行政强制、档案行政确认、档案行政裁决、档案行政征购等。

1.3 ? 怎样理解档案行政执法的原则。档案行政执法的原则包括：合法原则、公正合理原则、公开便民原则和接受监督原则。这些原则是档案行政执法的生命线，离开了这些原则，档案行政执法就会走入歧途。这些原则也是衡量档案行政管理机关和行政执法人员办事效率、办事技巧、运用法律能力、决断和应变能力的重要标志。

1.3.1 ? 合法原则。合法原则包括两个方面的要求：一是档案行政执法要严格执行法律、法规和规章规定的职责、权限。二是档案行政执法应当依照法律、法规和规章的授权进行活动。在具体的档案行政执法中，档案行政管理机关不得作出任何不符合法律、法规和规章的行政规定。档案行政执法人员要时刻牢记档案行政执法权力是有边界的，做到不越权、不滥用职权。

1.3.2 ? 公正合理原则。公正合理原则是要求档案行政执法的内容要客观、公正、适度，符合情理。公正合理原则包括三个方面的要求：一是档案行政执法行为的目的正当。档案行政执法应以法律得以全面执行为目的，不得有其他不良动机。二是平等对待档案行政相对人。在具体的档案行政执法中，要做到法律面前人人平等，不因地位高低、关系亲疏等采取不同的对待标准。三是坚持行为适度、过罚相当。档案行政执法人员在行使自由裁量权时，要根据违法事实情节的轻重作出恰当的选择处理，不能无故加重处罚。

1.3.3 ? 公开便民原则。公开便民原则是要求档案行政执法的依据和决策过程公开，方便档案行政相对人办事，提高工作效率。公开便民原则包括两个方面的要求：一是档案行政执法的依据、决策过程必须公开。如，《行政处罚法》规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布，未经公布的，不得作为处罚的依据;《行政许可法》也规定，有关行政许可的规定应当公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据，行政许可的实施、结果应当公布。二是档案行政执法必须便民。如，档案行政许可要实行一个机构统一办理;档案行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限、需要提交的材料目录、申请书示范文本等要在办公场所公示等。

1.3.4 ? 接受监督原则。“把权力装进制度的笼子里”，“有权不能任性”，档案行政执法必须接受监督，以确保其健康开展。接受监督原则是要求档案行政执法必须遵守和执行监督制度，严格规范档案行政执法行为。

1.4 ?怎样理解档案行政执法的地位和作用。

1.4.1 ?档案行政执法是档案法制建设的一个重要组成部分。档案法制包括档案立法、执法、守法和监督等。在几个环节中，档案行政执法起着关键的作用。没有档案行政执法，档案立法就失去了意义，档案法律、法规和规章的效力就无法得到保障，就会变成一纸空文;没有档案行政执法，守法就会失去监督，档案违法行为就不会得以纠正，良好的档案管理秩序就难以形成。由此可以看出，档案行政执法在整个档案法制环节中，起着十分重要的桥梁作用，是档案法制建设中一个不可缺少的重要组成部分。

1.4.2 ?档案行政执法是档案行政管理机关依法行政的一个重要方式。随着我国经济、政治体制改革的深入，过去那种完全依靠行政手段管理档案事业的管理模式，已不再适应新形势下档案事业发展的需要。对档案行政管理机关来讲，坚持依法治档，依法行政，运用法律手段来管理档案事务，不仅是转变政府职能的需要，也是档案事业自身发展的需要。而档案行政执法，不仅是依法行政的具体体现，而且是依法行政的一个重要方式。

1.4.3 ?档案行政执法是维护档案行政管理秩序的重要保障。档案事业要发展离不开档案行政管理，而档案行政执法是档案行政管理的一个重要手段。档案行政执法严格按照法律、法规和规章规定的职责、权限和程序办事，依法确认档案管理行政相对人的合法权益，依法查处各种档案违法行为，有助于矫正社会不良档案行为，从而形成良好的档案管理秩序，不断地推动档案事业的健康全面发展。

2 ?怎样进行档案行政执法

2.1 ?明确权力清单是档案行政执法的基础。推行权力清单制度，是党中央、国务院的重要部署，档案行政管理机关也不例外，也要根据《意见》要求，缕清相关法律、法规赋予档案行政管理机关哪些权利。只有缕清了这些权力，才能明白档案行政管理机关的权利范围和职责要求，才能够更好地去履行职责，更好地开展档案行政执法工作。权力清单的制定，要结合档案部门自身的特点，要有统一规范的分类标准，明确清晰的政策要求。要将档案行政管理机关拥有的行政权力名称、来源依据、范围、运行程序、时限要求、承办科室、承办人员等内容，以《档案行政权力清单》的形式公之于众。

2.2 ?档案行政执法要制度化、经常化。现实中，档案行政执法是叫得响，行得慢，只闻楼梯响，不见人下来。想把档案行政执法搞好，又不知道如何去做。这些现象的出现，除了上面谈的对档案行政执法的性质、重要性认识不够外，关键在于没有将档案行政执法制度化、经常化。

制度化。制度化，就是在《档案行政权力清单》的基础上，将档案行政执法的各个工作环节以制度的形式规定下来，责任到科室，责任到人员，使档案行政执法工作做到有计划、有监督、有考核，形成科室、执法人员的执法自觉。

经常化。就是要形成档案执法人员开展档案行政执法的自觉性，形成惯性，能够去主动地发现档案事务管理中存在的问题，并予以及时纠正。档案行政执法要有主动意识（依申请的档案行政执法除外），不能总是坐等，只有经常深入下去，才能及时发现问题，解决问题。要在制度化的基础上，经常性地、主动地开展档案行政执法工作。

制度化、经常化就是要使档案行政执法工作正常化，解决档案行政执法中怕惹事、怕得罪人、不敢执法、乱执法的问题。

2.3 ?档案行政执法要有计划、预案。档案行政管理机关每年都要根据全局工作总体要求，提出档案行政执法的专题计划和预案。重点进行哪些项目，什么时间进行，那些人员参加、需要哪些部门配合，都要做到心中有数。同时，也要做好一些突发案件的查处预案，做到有备无患。

2.4 ?做好相关法律法规的学习和执法人员的培训工作。无论是综合的档案行政执法，或是专题的档案行政执法，都要在平时和实施之前组织执法人员学习相关的法律法规，了解相关程序。就是对违法案件的处理，也同样需要及时地掌握是否有新的法规和补充规定。要对关键的、重要的法律法规条文和程序进行详细的讲解和强调，使参加行政执法的每一位成员都达到：法律法规融会贯通，执法程序清楚明白。

2.5 ?做好执法前的准备工作。

2.5.1 ?执法人员安排分工。不同的档案行政执法工作，对档案行政执法人员有不同的要求。每次档案行政执法开展前，负责档案行政执法工作的领导和主管人员，都要根据现有行政执法人员的业务特点进行遴选。由哪些执法人员参加，每个人负责哪些事项，分组、带队人员等都要有针对性地提前安排好。

2.5.2 ?执法文书准备。执法中都需要哪些文书，是否齐全，都要提前做好检查，查漏补缺，以提高档案行政执法的工作效率。

2.5.3 ? 执法器材准备。执法中需要的录音、录像设备和交通工具等，要事先落实到位，做到有备无患。

2.5.4 ?执法告知准备。告知行政相对人档案行政执法的时间、内容、依据、步骤等，是档案行政执法的程序要求。一般情况下，需提前3天通知行政相对人（临时突击检查需现场告知除外）。

2.6 ?执法前小会。每次档案行政执法工作开展前，都要召开执法前小会，及时通报行政相对人基本情况、告知情况，有无特殊原因，联系方式，联系人等，以便及时作出调整。要再次交代执法人员工作纪律、注意事项等。

2.7 ?按法定程序进行执法活动。按程序执法，这是档案行政执法的最基本要求。在行政诉讼中，执法程序不合法，或者存在瑕疵，整个执法活动就会被判为不合法。因此，档案行政执法必须按既定的程序和工作流程去进行，不能图省事，走捷径，防止程序违法现象的发生。不同的档案行政执法，有不同的执法程序要求。目前国家档案局只对档案行政处罚、档案行政许可程序进行了规定，对档案行政监督检查、档案行政强制、档案行政奖励等程序没有做规定，或者有些规定已经过时，如，《档案执法监督检查工作暂行规定》第十六条规定的程序，并不能适应目前档案行政监督检查工作的需要。为此，档案行政管理机关应当根据中办、国办《意见》要求，结合本地实际，做好相关档案行政执法事项程序的编制工作，使档案行政执法人员能够依程序开展工作，消除工作中的漏洞。如，河南省档案局法制宣教处、《档案管理》编辑部联合编写的《档案行政执法手册》，对档案行政监督检查、档案行政处罚、档案行政许可、档案行政强制、档案行政复议、档案行政听证等六个常用执法形式的执法程序和工作流程进行了总结归纳，目的就是便于基层档案行政管理机关在进行档案行政执法时参照执行，以规范档案行政执法行为。档案行政程序和工作流程的熟悉关键是实践。实践多了，各种程序和工作流程自然就熟悉了，熟能生巧。

2.8 ? 做好执法的后续工作。每次执法工作结束后，都要根据不同的情况，做好后续工作的处理和总结工作，做到善始善终。如，严重档案违法案件给予行政处分的落实情况，涉及刑事犯罪案件移送后的处理情况，《责令限期改正通知书》下发后的整改情况等。

（作者单位：许昌县档案局 ?来稿日期：2015-06-20）