论我国城市化进程中地方立法权的历史变迁
翟明煜
摘要 中国在改革开放以后的四十年间城市化的发展带来了众多需要通过地方法律规范来调整的各种社会关系，也为地方立法的发展提供了愈加广阔的空间。观察中国城市化过程中的地方立法权历史变迁，有助于更加深入地理解城市化进程与地方立法之间的相互关系。设区的市拥有地方立法权，将对城市的依法治理能力起到重要的推动作用。
关键词 城市化 地方立法 历史变迁
基金项目：南阳师范学院校级专项项目：《立法法修改》与地方立法权研究阶段性成果。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.062
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大且速度最快的城镇化进程，城市发展日新月异，取得了令世人瞩目的成就。城市成为了各种社会生活的中心，据国家统计局的统计截至2018年底，中国的城镇化率已达59.58%，这也意味着中国的大部分人口已经集中于城市。城市化意味着人们由以前的熟人社会进入到了“陌生人社会”，这本身就需要大量的法律规范来调整人们之间复杂的社会关系。同时，由于我国各地之间发展不平衡，城市之间出现了较大的差距和分化，不同发展阶段的城市面临的问题具有很大的差异性。这些情况导致了以往“全国一盘棋”的大一统立法模式正在被地区与城市间的差异所打破，而在依法治国、依法行政的大背景下，地方政府又有对立法权的迫切需求，于是在2015年的《立法法》修改中赋予了所有设区的市以地方立法权，在2018年修宪中又从宪法层面对此加以确认。这一变化无疑是中国立法制度史上的一个里程碑式的事件，将极大地推动中国的城市立法进入一个新的发展阶段。有鉴于此，本文意图回顾中国的地方立法权所经历的历史变迁，为更深刻地理解城市化过程中的地方立法权提供一定的参考。一、建国之初的城市发展与地方立法
1949年10月，新中国建立之初，我国的城镇化率仅有10.64%。数百座城市在长期的戰争中被蹂躏破坏。城市的工商业在战争中也未能幸免，城市中存在大量的失业人群，构成了城市的不稳定因素。整个国家的信用体系尚处于混乱之中，城市的商品交易和物价都相当不稳定，如何能够迅速走出建国后的困难局面是摆在国家面前的一道难题。
建国初期，中国选择了苏联的高度集中的计划经济发展模式。苏联模式是一种通过比较激进的方式使落后国家快速赶超发达国家的发展路径，其主要的表现形式是通过农业补贴工业发展，通过农村补贴城市，通过低消费高积累实现对重要地区和行业的高投资，以此来实现快速发展。由于新中国建国以后，缺乏发展工业所需要的技术、设备和人才，因此我国的第一个“五年计划”实际上主要是围绕着苏联援建的156个项目展开的，而中国的城市也就是在这样一种背景下开始恢复和重建的。
1954年以前，中国的各项政治和法律制度实际上处于一种初建阶段，对于城市立法工作而言，更是一片空白，当时对于城市的管理主要依靠行政部门发布的各种规定和命令。二、1954年宪法关于立法权规定以及地方政府的立法实践
1954年宪法是新中国的第一部宪法，为新中国的法制建设奠定了基础。如果从1954年宪法的定位上来看，这是一部具有过渡性质的宪法，即要通过大概十五年左右的努力实现由新民主主义向社会主义的过渡。1954年宪法也是在新中国刚刚开始经济建设时制定的，它必须与苏联式的计划经济发展模式相适应。
（一）1954年宪法对立法权的上收
为了加强中央集权，快速实现计划经济体制下的经济发展，1954年宪法对立法权进行了上收。该法第22条就规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。通过这一规定，直接把立法权定位为中央事务，限制了地方政府立法权的扩张。然而，由于全国人大一年只召开一次会议，而且会期很短，因此实际上无法完成巨大的立法工作量。于是，第二年宪法的这一规定就出现了松动。1955年7月，全国人大随即“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。这实际上赋予了全国人大常委会以实际的立法权。其后，在1959年召开的第二届全国人大会议上又赋予了全国人大常委会修改法律的职权。
地方立法权的限缩还体现在了1954年《宪法》第64条，“地方各级人民委员会（即人民政府）依照法律规定的权限发布决议和命令。”所谓“依照法律规定的权限”主要指的是根据1954年《地方人大和地方政府组织法》的规定，地方人民政府可以“根据法律、法令、本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况”。这一条款实际上对于地方政府的立法权进行了较大的限制，即地方人民政府只能制定执行性的“行政措施”，而不能根据地方发展的实际需要，自行制定行政规章。另一方面，应当注意到，《地方政府组织法》对地方政府的职责做了明确的规定，包括管理市场、领导农业和手工业生产、税收、交通、公共事业、文化、教育、卫生、优抚、救济和社会福利、治安等具体事项。很明显，地方政府如此之多的事权与其没有地方立法权是不相协调的，最终的结果是地方政府只能绕过正常的立法程序，而选择运用更具灵活性的“决议和命令”来弥补立法权缺失带来的管制困难。由于当时行政诉讼救济制度的缺乏，地方政府制定的“决议和命令”实际上处于一种缺少监督的状态。
（二）建国初期中央与地方关系的调适与地方立法权的发展
对于中央地方关系的紧张以及高度集中的计划经济体制存在的固有的弊端，毛泽东同志在《论十大关系》中有着深入的观察和分析，“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。”“我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。”毛泽东同志在《论十大关系》中看到了中国中央与地方关系中存在的诸多问题，但联系到当时的社会背景，毛泽东同志所提出的“按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束”的观点，其主要的目的可能并非在赋予地方立法权，而是意图使地方政府能够有可能摆脱中央的计划控制，更加“多快好省”地建设社会主义，当然这种地方积极性的释放，对于打破苏联式的高度计划经济也发挥了一定的作用。
三、1982年宪法中地方立法权的发展
1978年底召开的第十一届三中全会，标志着中国进入了一个新的发展阶段，主要的变化是改变了以往阶级斗争的政治路线，建立了以经济发展为中心的发展模式，同时开启了农村的改革，将农村劳动力大规模地转移到城市，中国进入了一个高速发展的城市化阶段。
1982年，我国在1954年宪法的基础上制定了一部体现改革开放方向的宪法。在地方立法权上，《宪法》第100条规定，省级人大及常委会可以制定地方性法规。同时在第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、文化、社会等方面行政工作，发布决定和命令。这里所谓的发布“决定和命令”，实际上包括了制定行政规范性文件。
1982年12月10日，第五届全国人大也启动了对1979年《地方组织法》的修改。有学者认为，五届人大五次会议在通过宪法的同时修改《地方组织法>，规定较大的市拟定法律草案的权力，主要原因是考虑到较大的市由于地方事务日益繁多，客观上需要因地制宜地制定具有地方特色的地方性法规。而由于宪法仅赋予了直辖市完整的立法权，对于较大的市而言，在宪法的框架内，只能赋予其部分立法权。于是在这次修改中，赋予了省会城市和较大的市以草拟地方性法规的权限，其草拟后的地方性法规需获得省级人大常委会的批准。同时，这些城市还具有了制定地方政府规章的权限。可以说，从这时起省会城市和较大的市政府拥有了较大的地方立法权。虽然地方性法规在法律层级上更高，但由于地方政府规章的制定更加灵活简便，因此地方政府更喜欢以地方政府规章代替地方性法规。四、《立法法》的制定修改与地方立法权的扩张
2000年，我国制定了《立法法》。这部法律的制定旨在改变我国立法中存在的混乱情况，以实现国家立法体制的统一。
2000年的《立法法》再次明确规定了较大的市的立法权。该法规定，较大的市的人大及其常委会可以根据本市的具体情况和实际需要，在不与上位法相抵触的前提下，制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行。但该法对于全面赋予设区的市以地方立法权抱持比较谨慎的态度。这主要是原因在于当时中国的城市化水平依然较低，一般的地级市普遍不具备地方立法能力，同时整个国家层面的法律体系也尚未完善，大规模的地方立法无疑会对国家的法制统一造成较大的冲击。
2015年我国对2000年的《立法法》进行了较大修改，其中有关地方立法的重大变化就是赋予了设区的市以一定范围内的地方立法权。就设区的市制定地方性法规而言，规定了设区的市的人大及其常务委员会在不与上位法抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。同时仍须报省级人大常务委员会批准后施行。同时，该修正对地方立法的权限范围进行了一些限制，主要是限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等”事项。但从目前的地方立法实践来看，各地的立法范围除了明显属于中央法律保留的事项以外，可以说是早已突破了立法法的范围限制。“城市建设与管理”在实践中是个很宽泛的概念，而“等”也为扩大地方政府规章的调整范围留下了很大余地。五、结论
中国地方城市的立法权将随着中国城市化进程的进一步发展而继续扩大，这个趋势也和改革开放以来的中央与地方关系变化的趋势相吻合。随着越来越多的人口集聚于中国的大中城市，越来越多的社会问题需要地方政府根据本地的实际情况进行处置，可以预见的是在城市化过程中，地方性法规和地方政府规章会呈现出爆发性的增长，给国家的法制统一带来一定的冲击。中央政府所要做的应该是继续推进和支持地方政府的“良法”，鼓励地方政府之间的“法治竞争”，同时通过建立良好的备案审查制度，用以纠正地方立法中出现的“恶法”，排除地方立法中的外部效應。省级人大常委会也应当对于设区的市的地方立法活动恰当地进行合法性审查，不断提升地方立法的立法质量，使之能够更好地满足城市化发展中的迫切需要。
