京津冀大气污染 联防联控的经验与思考
牛桂敏 屠凤娜
京津冀地区是我国大气污染最严重的区域之一。大气污染的流动性、跨区域特征，使得三地各自为政难以独善其身，“同雾霾，共命运”联防联控成为必然选择。五年来，京津冀地区大气污染联防联控取得了明显成效，积累了许多经验，也还存在一些问题需要进一步思考、完善。
一、“同污染，共治理”联防联控成效明显
五年来，京津冀地区同呼吸，齐努力，建立京津冀大气污染传输通道治理协作机制，启动实施国五排放标准，超额完成淘汰黄标车和老旧车任务，京津冀大气污染传输通道城市完成电代煤、气代煤470万户，削减散煤1000余万吨。北京、天津、保定、廊坊主城区实现散煤“清零”。区域大气污染联防联控机制成效逐渐显现，区域空气质量得到了显著改善。
1.重大活动空气质量保障成效明显。2014 年，为保障APEC会议期间空气质量，京津冀区域首次同步采取了一系列“史上最严”的管控措施，即企业停产限产、机动车单双号限行、工地停工、居民调休放假等，制造出梦幻般的“APEC蓝”。此后，又相继创造出2015年的“阅兵蓝”、“上合蓝”、2016和2017年的“两会蓝”“全运蓝”等，显示出联合管控的合力效果。
2.区域空气质量明显改善。2017年，北京、天津、河北省PM2.5年平均浓度值分别为58微克/立方米、62微克/立方米、65微克/立方米，比2013年分别下降35.6%、35.4%、39.8%，均超额完成了“大气十条”确定的目标任务。区域内13个城市PM2.5平均浓度为64微克/立方米，比2016年下降9.9%，比2013年下降39.6%。除臭氧以外，污染指标呈明显下降趋势，重污染天数也明显减少，区域空气质量呈现整体改善趋势。
二、“同治理，共机制”联防联控经验可取
1.国家牵头，强力推进。京津冀大气污染防治联防联控始终是由国家层面牵头推进。2013年成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组。协作小组每年在京津冀轮流召开联席会议，共同研究部署京津冀及周边地区大气污染联防联控重点工作，协调解决区域污染治理难题，联合保障国家重大活动期间空气质量等。2018年7月，京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，又“升格”为领导小组，保证了京津冀大气污染联防联控落到实处，有利于提高协作力度，提升整体效能。
2.顶层设计，方案引领。2013年，环保部等部委联合印发了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》。2016、2017年，环保部组织制定了《京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017年）》《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》。2018年，生态环境部制定《京津冀及周边地区2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》等。这些顶层设计方案，为推进京津冀及周边地区大气污染联防联控提供了重要的行动依据和方案引领。
3.协作机制，保障落实。信息共享机制：京津冀三地依托国家现有的监测和信息网络，建立了区域空气质量监测、污染源监管等专项信息平台，实现了区域内监测信息的共享，为区域重大环境问题研究决策提供信息支撑。空气污染预报预警机制：建立区域空气重污染监测预警体系，及时互通预警信息，实施统一预警。在全国率先统一了空气重污染应急预警机制，为统一应对区域性空气重污染、协同采取减排措施建立了基础。联动应急响应机制：建立区域重度污染天气的联动应急响应机制，共同启动应急预案，采取应急措施，遏制重大污染的发生。环评会商机制：从区域、部门、社会三个层面开展规划环评和建设项目环评会商，同时，建立了专家参与的工作机制，提高区域内规划和项目的科学性和环境友好度，有效地避免不利环境的影响。联合执法机制：建立京津冀及周边地区机动车排放控制协作机制、京津冀环境执法联动工作机制，形成了有部署、有行动、有标准，相互支持、共同配合的环境监察执法局面。治理结对工作机制：京津冀大气污染防治核心区设立后，北京市与保定市、廊坊市，天津市与唐山市、沧州市分别建立了大气污染治理结对工作机制，促进了河北省相关地市的锅炉淘汰治理和散煤清洁化工作。
4.统一行动，攻坚克难。一是淘汰落后产能。五年来，京津冀地区共淘汰炼铁产能8153万吨、炼钢10032万吨、焦炭3303万吨、水泥10512万吨、平板玻璃8927万重量箱。二是强化燃煤污染治理。五年來，京津冀地区共完成现役煤电机组超低排放改造230.68亿千瓦，淘汰燃煤小锅炉25.5万台。京津冀豫四省共压减燃煤6211万吨，累计比2012年压减9100万吨，实现京津保廊“无煤区”。清理整顿“散乱污”企业6.2万余家，据估算，对PM2.5浓度下降的贡献率高达30%左右。三是防控机动车污染。五年来，京津冀地区淘汰黄标车、老旧车1010.7万辆，推广新能源车71.68万辆。据统计，2017年完成加油站储油库油气回收改造2.2万座，建设充电站2668座、充电桩5.87万个。“2+26”传输通道城市已经全面供应符合国五标准油品，即将全面供应符合国六标准的汽柴油，并推广使用车用乙醇汽油，大大减少排放颗粒物污染。
5.督察问责，倒逼治理。2017年4月，环境保护部派出的28个督查组，对“2+26”传输城市开展为期一年、历经25轮次的大气污染防治强化督察。环保部对督察中发现的问题持续公开通报，截至2018年2月下旬，已向“2+26”通道城市政府发出332封督办函。2017年北京市对2个党组织、98名责任人进行问责，其中局级干部17人、处级干部47人、科级及以下干部34人;给予党纪政纪处分63人、诫勉谈话28人、通报7人。同时，京津冀地区严格执行“最严环保执法”，强化严重污染环境行为的刑事问责。据统计，2017年京津冀三地共立案查处违法案件9.3万余起，抓获犯罪嫌疑人三千余人，关停取缔违法企业三万余家，罚款金额共计41亿余元，同比分别增长340%、30%、170%和350%。强化督查、严格问责、环境压力倒逼京津冀发展方式、企业生产方式向绿色转型。
三、“同机制，共完善”联防联控有待深化
尽管京津冀大气污染联防联控成效明显，但排放总量依然较大，形势依然严峻。据生态环境部发布《2017中国生态环境状况公报》，2017年74个城市中，空气质量相对较差的10个城市中河北省依然有6个城市在列。
1.公众对“常态蓝”的渴望，呼唤常态化的协同治理机制。“会议蓝”现象，使公众发现雾霾并非不可治理，但活动期结束后，超常规管制措施解除，积压的企业生产订单、工地施工进度、机动车出行需求会集中释放，造成污染物的快速爆发式排放。这表明：污染物排放需求并没有从源头上被抑制，而只是换了个时间窗口更集中地排放出来而已。公众渴望“会议蓝”能够变成“常态蓝”。这就需要在总结、分析的基础上，将可行的临时性、应急性措施逐步变成常态化措施，形成常态化的联防联控治理机制和经济结构的绿色转型，从源头上解决空气污染问题。
2.环保“阵痛”的加剧，召唤规范化、透明化执法。2017年以来，京津冀大气污染治理的“阵痛”加剧。面对环保“阵痛”，只有坚持绿色发展理念的定力，加大联防联控力度不动摇，才能倒逼区域经济绿色转型。要在不断健全区域大气污染联防联控法律法规政策体系的基础上，持续推动常态化、全覆盖的环保督察、联动执法，形成严厉打击环境违法行為的高压态势，共同保障京津冀区域环境安全。加快建立京津冀区域间大气污染公益诉讼联动机制、法院执行联动小组，确保区域案件裁判标准统一。严格依法行政、依法治理，改善环保执法细节，避免“运动式”执法，“拍脑门”“拍大腿”式行政。提升执法透明度，让企业和公众对执法标准、法律依据看得明白，心中有数，力求“心悦诚服”，才能减少误解和对立情绪，提高公众参与度和满意度。
3.治理难度加大，需要智能化、精细化监管。环境监测是环境治理的基础和顶梁柱，是千里眼和顺风耳。要精准找到污染源，分清治理责任，必须为环境监管插上智能的翅膀，让监管与智能相伴。京津冀地区应加快建立完善区域大气环境智能监测网络体系。针对现有监测网络存在的国控省（市）控点位过度集中在建成区、行政交界，污染源自动监控系统主要监控重点排污企业，空间密度和点位布局不尽合理，普通排污企业、农村地区管控力度偏弱，存在盲点、盲区、盲时，难以具备整体普遍意义上的监管等短板，可以考虑充分利用卫星遥感、物联网+智能传感器等技术，建设集布点科学、密度合理、覆盖全境、智能化、立体化的大气环境实时监测网络体系——“天网”。将污染源自动监控系统的监控面逐步扩大至全部排污企业、污染源，让偷排偷放行为无缝可钻。
加快建立京津冀大气环境大数据平台。优化整合全域环保、国土资源、住房城乡建设、交通运输、农林、市容、气象、质监、测绘等部门以及相关科研院所和技术部门的监测站网及数据资源，打破“数据烟囱”“数据孤岛”，促进数据互联互通，既能减少数据采集、统计的重复劳动和资源浪费，降低信息数据的失真率和错误率，减少政府决策的随意性、冲动性和孤立性，又有利于实现对大气环境问题的综合治理和系统治理。充分利用“互联网+”、物联网和大数据等智能信息技术，建设集采样监控、数据处理、质量控制、智能应用、信息共享发布等功能为一体的大气环境大数据平台，为区域环境状况评价、变化趋势分析、预测预警及综合监管，环境污染防治行动成效评估，生态文明建设目标考核及领导干部离任审计，生态环境管理、政府部门决策以及保障公众的环境知情权，提升政府协同治理能力等提供大数据、数学模型、规律把控等技术支撑。实现对区域空气环境状况监管的全覆盖，构建全域生态环境监管的长效机制。
