发展型社会政策视角下“全面二孩”政策衔接研究
崔旭东
摘要 近三十多年來，突出的人口老龄化问题成为了目前我国人口的主要矛盾。国家为了会更好地应对这些问题，调整了计划生育政策，实施了“全面二孩”政策。目前，该政策已实施了近四年，但实施后差强人意的效果表明该政策在诸多方面仍存在问题，其中该政策衔接过程中的问题值得关注。本文立足于发展型社会政策理论视角，以价值理念、治理主体、适应对象、实现途径四个维度作为分析“全面二孩”政策衔接过程中的基本维度，并指出其存在的不足，提出“全面二孩”政策衔接过程中应遵循的基本原则与具体实施路径。
关键词 发展型社会政策 “全面二孩”政策 衔接
中图分类号：D601 文献标识码：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.298一、政策衔接内容构建
发展型社会政策理论的核心是注重长短期目标结合、关注全体人群与提升人力资本，进行社会与经济政策的统筹，逐步实现政策的规范化与法制化。因此，“全面两孩”政策在发展型社会政策理论视角下，应注重将人口增长的长短期目标结合;关注全体社会民众而不仅仅是育龄妇女，注重对人力资本的提升;把“全面两孩”社会政策与现行的经济政策进行统筹规划;逐步实现“全面两孩”政策的规范化与法制化。二、政策衔接中存在的问题
（一）价值理念落后
“全面二孩”政策衔接过程中价值理念落后主要体现在政策的碎片化，未能实现相关政策的整合。一是“全面二孩”政策内部衔接的碎片化，即该政策在提出到推行的过程中缺乏系统化的统筹规划，导致既未考虑到原有独生子女政策对民众的遗留影响，又未顾及民众对“全面二孩”进行人性化关注。如推行独生子女政策时让育龄妇女进行计划生育手术，现在“全面二孩”政策衔接时并未对计划生育手术的相关问题和服务进行回应。二是与“全面二孩”政策衔接相关的公共服务政策配套的碎片化，即在“全面二孩”政策推行的这几年，仍未出台与之配套且较为完善的教育医疗政策、医疗保险政策以及奖励扶持政策，甚至出现了“全面二孩”政策与其他部门政策相互矛盾的情况。
（二）执行主体单一
“全面二孩”政策衔接过程中执行主体单一主要体现在该过程由政府主导，民众、社会组织等参与微乎其微。虽然政府主导“全面二孩”政策衔接具有推广面广、影响力大、权威性高的优势，但是也存在以功利主义为价值理念、执行时专业化水平不足、责任意识不到位等问题，需要有民众以及社会组织来弥补这些不足。同时也应关注到民众、社会组织参与“全面二孩”政策衔接过程的不足具有政府及其自身两方面的因素导致。一方面，政府并未提供民众以及社会组织参与“全面二孩”政策衔接过程的方式和途径，虽然有部分民众以及社会组织有意愿参与，但也难以得到政府足够的政策以及资金方面的支持;另一方面则是大多数民众以及社会组织不具备足够的能力参与到“全面二孩”政策衔接过程中，表现出心有余而力不足的尴尬境况。
（三）适用对象具有片面性
“全面二孩”政策衔接过程中适用对象具有片面性主要体现在仅关注育龄妇女群体，而忽视包括成年男性在内的全生命周期、全人群的关注。从全生命周期和全人群的视角而言，“全面二孩”政策衔接首先需要对婴幼儿提供相应的养育服务支持;其次需要对青少年提供相应的生理健康和心理健康引导;然后要在为育龄妇女提供政策支持的基础上关注男性在生育方面所需的相关服务;最后还要注重老年人的照顾问题。这些内容的缺乏显示出“全面二孩”政策衔接过程中适用对象的片面性问题。同时也应关注“全面二孩”政策衔接过程中城乡二元化问题，对于城镇居民而言，因拥有相对较好的医疗资源、教育资源以及相关配套服务和设施.他们更可能成为享受“全面二孩”政策的主体，而乡村居民则可能因没有这些资源的保障放弃享受“全面二孩”政策，影响“全面二孩”政策的衔接过程，最终导致该政策适用对象具有片面性的情况发生。
（四）实现途径的不可持续性
“全面二孩”政策衔接过程中实现途径的不可持续性主要体现在该政策多为“输血式”政策而缺乏“造血式”政策内容。即“全面二孩”政策强调允许并鼓励育龄妇女生育两个孩子，并未从生育的意识上进行培养相应的价值观念，为民众提供的“全面二孩”政策服务也仅说明了政府的部分责任，没有明确民众应进行自我服务，培养民众的自我服务意识。一方面政府仍未具有足够的资源全面支持民众生育两个孩子，另一方面有没有强调民众的自我服务能力培养其自我服务意识，最终导致“全面二孩”政策衔接缺乏可持续性。三、政策衔接的原则
（一）整体性原则
整体性原则强调的是在进行“全面二孩”政策衔接的过程中要避免将该政策的独立化，要将该政策在内部实现良好的关联和衔接，在外部实现与其他公共服务及其配套政策的契合。要实现“全面二孩”政策在内部实现良好的关联和衔接需要两个基础，一是在计划生育内部政策进行对“全面二孩”政策衔接的补充和完善;二是消除原有的计划生育内部政策与“全面二孩”政策衔接相矛盾的内容，实现内部的协调统一。实现“全面二孩”政策在外部与其他公共服务及其配套政策的契合就要做到积极与其他相关部门沟通协商，让相关部门调整或出台相关符合“全面二孩”政策衔接的配套政策或措施，达到外部的协同与配合。只有实现内部与外部的统一与协调，才能避免“全面二孩”政策衔接的独立化，使该政策具有较强的整体性。
（二）多元主体原则
多元主体参与是指在“全面两孩”政策在衔接过程中除了政府参与外，要引入民众以及社会组织。一方面可以调动民众落实“全面两孩”政策的积极性，在政策落实的过程中发挥民众与社会组织所具备的特有优势，提升政策实施的效率，让政府有更多的精力做其他方面的事务;另一方面民众与社会组织参与“全面两孩”政策衔接过程也是对政府的一种监管，传统的政府一方主导政策实施因没有监管者的存在，在学理上存在拖延低效的可能性，民众与社会组织的参与在一定程度上将有效地避免这种情况的发生。因此，从多元主体参与的优势以及政府单一主导的弊端就可以看出多元主体原则在“全面两孩”政策在衔接过程中的重要性。
（三）对象普适性原则
对象普适性原则是强调“全面两孩”政策在衔接过程中要关注全体民众及其全生命周期历程，同时注重消除城乡二元化，实现“全面两孩”政策衔接的城乡一体化。对象普适性原则的本质则是追求“全面两孩”政策在衔接过程中的公平性。一是追求人群的公平，即既要关注育龄妇女这一直接政策落实对象，又要关注包括婴幼儿、青少年、成年男性以及老年人这些间接对象受“全面两孩”政策的影响，应得到各个年龄段对“全面两孩”政策的一致支持。二是追求城乡居民在“全面两孩”政策衔接过程中的公平，即尽可能消除城乡在相关配套服务和设施之间的差异，让城乡居民在落实“全面两孩”政策时避免因城乡不平等带来的顾虑。对象普适性原则一定要实现全体社会成员参与到“全面两孩”政策的衔接过程，促进社会的公平正义。
（四）自主式展原则
自主发展原则是指在“全面两孩”政策的衔接过程要肯定民众个人及其家庭的能力，实现政策的可持续发展。为此，政府首先要肯定并支持个人及其家庭的在落实“全面两孩”政策的能力，为其提供发挥自身能力的机会和途径;其次，政府要为个人及其家庭清除影响他们在落实“全面两孩”政策过程中能力发挥的障碍，提供相应的配套服务和政策支持，让民众个人及其家庭敢于以自身能力落实“全面两孩”政策;最后还要注重培养与提升民众个人及其家庭在“全面两孩”政策衔接过程中的能力，帮助他们形成科学的生育意识，提供生育以及养育方面的宣传教育，增进他们的自主发展能力。四、政策衔接的实施路径
（一）注重整体性
“全面两孩”政策的衔接要立足当下的实际情况，稳扎稳打的实现由独生子女政策向“全面两孩”政策的过度。具体任务包括一是统筹协调计划生育政策内部政策，即消除独生子女政策遗留的问题，如节育妇女的再生育问题;处理与“全面两孩”政策相矛盾的原有政策，实现“全面两孩”政策在衔接过程中的顺利进行Ⅲ。二是要促进其他部门相关配套政策与服务的配合，即其他部门要调整原有的政策以适应“全面两孩”政策，如教育部门要调整或设立针对二孩的教育政策，医疗部门要进行二孩生育前后的政策支持。只有实现“全面两孩”政策内外部的统一与协调，才能实现“全面两孩”政策的顺利衔接。
（二）实现多元主体参与
为实现政策衔接中的多元主体参与，政府首先要意识到民众和社会组织参与“全面两孩”政策衔接过程中的优势，为此社会大众与社会组织应积极向政府倡导多元主体参与的优势。其次，建立健全“全面两孩”政策衔接过程中的监管体系，监管角色除了政府自身监管外，更应发挥社会大众与社会组织对“全面两孩”政策衔接过程中监管的作用，让社会大众与社会组织指正政府政策落实过程中的不称职行为。最后，要形成“全面两孩”政策评估与反馈体系，在该体系中实现社会大众与社会组织利用自身特色优势，真实客观的反映政策落实效果，知道政府对“全面两孩”政策的完善与修改。
（三）追求公平性
传统的政策服务对象与固有的城乡差距导致“全面两孩”政策衔接中不公平问题的出现。“全面两孩”政策直接的影响对象是育龄妇女，但其他社会成员也会受其间接的影响，如婴幼儿的养育问题、青少年生理健康及其生育意识培养问题、老年群体的照顾服务问题。因此，在政策支持方面，应扩充对婴幼儿养育、青少年生理健康及其生育意识培养、老年人照顾等内容的相关政策;在行动支持方面，应鼓励社会大众和社会组织参与到婴幼儿养育、青少年生理健康及其生育意识培养、老年人照顾等服务领域，开展面向全生命周期的服务。
（四）鼓励自主发展
引导并鼓励民眾在“全面两孩”政策衔接中的自主发展是新时期我国计划生育政策实现可持续发展的必然选择。为此，政府首先要加强宣传倡导社会大众及其家庭在“全面两孩”政策衔接中的总用和价值，肯定他们不可替代的作用;其次，政府要为个人及其家庭清除影响他们在落实“全面两孩”政策过程中能力发挥的障碍，提供相应的配套服务和政策支持，如孕妇生育前后的医疗保健服务、婴幼儿的照顾服务等，让民众个人及其家庭敢于以自身能力落实“全面两孩”政策;最后还要注重培养与提升民众个人及其家庭在“全面两孩”政策衔接过程中的能力，帮助他们形成科学的生育意识，提供生育以及养育方面的宣传教育，增进他们的自主发展能力，以实现“全面两孩”政策成效的显现。
