美国“全政府—全社会”对华战略探析
侯海丽 倪峰
【内容提要】2017年，美国《国家安全战略》报告将中国定义为“修正主义国家”，指责中国挑战美国权力，威胁美国利益，破坏美国的安全和繁荣。2018年8月，特朗普签署《2019财年国防授权法案》，强调对华长期竞争战略是美国的第一要务，明确要求制定对华“全政府”战略。在此战略思想指导下，一年多来，美国挑起以“贸易战”为主导的一系列对华打压政策，对华强硬俨然成了一种新的政治正确。与此同时，“全政府”对华战略已经跨越政府部门，向着更深更广的“全社会”方向蔓延，逐渐形成了横向和纵向的战略互动与协同。
【关键词】美国外交;“全政府—全社会”对华战略;中美关系
【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.07.011
中美建交以来，美国对华战略几经调整，合作始终是其中的重要组成部分。2017年特朗普执政以来，中美关系出现重大调整，关键是美国对华定位发生了变化，开启了带有明显对抗性的对华战略。特朗普政府以打“贸易战”为主导，对华全方位出击，逐渐形成了“全政府”对华战略，与此同时，对华强硬也呈现出一种向“全社会”蔓延的态势。本文简要介绍“全政府”“全社会”概念的起源及战略实践，分析特朗普时期美国“全政府—全社会” 对华战略的表现，试图探析该战略的内在动因，以期更加清晰、理性、全面地认识这一战略。
“全政府”“全社会”概念的
起源及战略实践
“全政府”（Whole of Government/ Holistic Government）或译成“整体政府”，是以英国、澳大利亚、新西兰为代表的国家在公共部门改革中出现的新概念。它由“协同政府”（Joined-up Government）的概念发展而来。“协同政府”在 1997 年由英国托尼·布莱尔政府提出，主要目的是要更好地解决涉及多个公共组织部门、行政级别和政策领域的问题。“协同政府”通过横向与纵向的协调，消除不同政策相互掣肘的情况，更好地利用有限资源;同时，通过将某一政策领域的不同利益相关者整合起来，给民众提供整体的而不是碎片化的服务。[1]
对于“全政府”，目前没有一个公认的准确定义。澳大利亚管理咨询委员会的联合政府报告写道：“‘全政府指的是公共服务机构通过跨部门合作来完成共同的目标，同时对于特定问题做出联合政府的回应。”[2]另外有学者认为“全政府”的范围相当广泛，活动可能涵盖任何政府层级，并涉及政府外的机构或部门。[3]因此，“全政府”战略可以简单理解为各级政府部门为实现共同目标和解决某一特定问题而进行的联合行动，并同时注意和私人部门在行动中的协作。近年来，作为“全政府”概念的一个重要补充，学界又提出了“全社会”（Whole of Society/ Whole of Community）的概念，旨在强调政府以外的私人部门的作用，更加注重个人、私人机构与政府之间的相互配合。
在国际上和国家内部，这两者的应用都非常广泛，突出表现为应对危机的一种战略思想。就国际社会而言，联合国等国际组织在推动全球治理方面的各项倡议或措施体现了“全政府—全社会”的思想。这里的“全政府”“全社会”超越了狭义的民族国家内部政府各部门和社会各团体，代之以国际上各个国家、全球社会以及国际非政府组织等私人部门。例如，《巴黎协定》就是“全政府”“全社会”战略在全球气候治理方面的突出表现。
就一国而言，“全政府”战略更多侧重政府主要部门之间的广泛联合和协作，而“全社会”战略则更加突出私人部门及个人、社区、宗教等机构相互之间及它们与政府部门之间的广泛配合。比如，“9·11”事件后美国的反恐战略充分体现了全政府协调、全社会动员的特色。恐怖袭击后不久，美国整合了众多联邦政府部门职能，成立了国土安全部;针对恐怖袭击中暴露出的情报问题，加强了情报部门的建设，设立了统管众多情报部门的国家情报总监一职;私人部门和个人也被动员，充分参与反恐大战略。“9·11”事件使美国认识到“确保国土安全需依赖各级政府、公共和私人部门的协调”，[4]“在危机造成重大破坏之前要利用国内各种力量来应对威胁”。[5]
根据上述实践，可以从两个层面概括“全政府—全社会”战略，即针对威胁某个国家安全的潜在隐患、长期挑战、重大灾难、突发危机等，从横向和纵向协调各方力量， 共同一致应对危机的综合战略。
美国“全政府—全社会”对华战略的表现
2010年，奥巴马政府的《国家安全战略》报告第一次在官方文件中明确提出“全政府”战略，从国防、外交、经济、情报、战略交流、美国人民和私人部门等方面详细阐述了“全政府”战略。[6]2015年，奥巴马政府的第二份《国家安全战略》报告提出了“全社会”战略，即“将社会各元素集合起来——个人、社区、私人和非营利部门、基于信仰的组织、各层级政府——以确保美国应对逆境的能力”。[7]至此，美国的“全政府”或“全社会”战略主要针对恐怖袭击、自然灾害等直接危及美国国家安全的重大危机事件。
2017年，特朗普政府的《国家安全战略》报告将中国视为主要战略竞争对手，随后出台的一系列报告、法案、政策都以此为基准。2018年，特朗普签署《2019财年国防授权法案》，法案强调“对华长期竞争战略是美国的第一要务，为此必须整合外交、经济、情报、执法、军事等国家力量的多种要素来保护和加强国家安全”，[8]明确要求制定“全政府”对华战略。
上述文件表明，美国对华战略已发生改变，逐步用以前应对苏联和恐怖主義的战略来应对中国。过去一年，美国整合贸易代表办公室、财政部、商务部等部门力量，对中国发起“贸易战”;国务院、国防部、中央情报局等部门也与经贸部门密切配合，阻挠中国科技、安全、文化等领域发展。同时，美国的学界、商界、媒体、普通民众等对中国的认知也悄然发生了变化，无论是对美国对华施压保持沉默还是表示赞同，都在不同程度上配合着美国的“全政府”对华战略，逐渐形成了“全社会”对华强硬的态势。
一、政府内部的反华共识与相互配合
特朗普执政后，美国两党虽在移民、财政预算等问题上存在巨大分歧，但在对中国的态度上却达成了一致。除了副总统彭斯在哈德逊研究所发表演讲全面抨击中国之外，民主党许多重要议员也公开抨击中国，支持特朗普对华采取强硬政策。参议院少数党领袖民主党人舒默认为特朗普对中国商品征收关税是正确的，[9]并与其他民主党议员联名写信督促特朗普对中国保持强硬。[10]民主党新贵沃伦则认为中国将经济作为武器，利用经济力量登上世界舞台。[11]
两党在通过涉华法律方面也表现出高度一致。2018年，《台湾旅行法》在美国参众两院获得一致通过。同年，特朗普又签署《亚洲再保证倡议法案》，其中第209条款为“对台湾的承诺”，包括支持美国与台湾保持密切的经济、政治及安全关系，忠实执行现政府对台湾的各项承诺，反对改变台湾海峡现状，支持以两岸都能接受的方式和平解决台湾问题等。[12]
美国对华“全政府”战略，不仅体现在两党的反华共识、行政与立法机构的配合，更体现在行政部门对“全政府”对华战略的贯彻与执行。2018年3月美国贸易代表办公室公布《中国贸易实践的301条款调查报告》后，美国主要贸易部门即对华发起一系列打击，一方面肆意加征关税，另一方面重拳遏制中兴、华为等中国科技企业。美国国务院利用各种外交场合，不断攻击抹黑中国。2019年2月，美国国务卿蓬佩奥访问欧洲五国，期间对这些国家施压，阻挠其使用华为5G技术，声称“美国有义务警告其他国家用中国电信巨头的设备建立网络的危险”。[13]情报部门大肆渲染“中国威胁论”，制造草木皆兵的效应。美国联邦调查局局长雷伊表示：“我们将中国的威胁视为全政府和全社会的威胁，应当采取全社会的策略来应对这种威胁。”[14]随后联邦调查局无端吊销了中国众多学者的赴美签证，给正常学术交流蒙上阴影。[15]
综上所述，美国 “全政府—全社会” 对华战略的主体是美国政府，立法与行政机构相互配合、行政部门内相互协作构成了该战略的基石。
二、政策精英的思想转变
2015年，美国政策精英阶层发起了对华问题大讨论，反思中美关系演变与中国崛起，形成了对华战略的四种范式：继续接触、和解、竞争、遏制。大讨论为特朗普政府出台对抗性对华战略做了铺垫， “全政府—全社会” 对华战略提出后得到越来越多政策精英的大力支持。
2015年3月，美国外交关系委员会研究员布莱克维尔和卡内基国际和平研究院研究员特里斯共同撰写了政策研究报告——《修改美国对华大战略》，其中认为“中国已经是并且将在未来几十年里都是美国最重要的竞争对手”，并判断“中美之间长期战略竞争的可能性很高”。[16]他们认为，“中国采取了一种大战略，该战略意味着增加对国内外的控制、平定周边、提升在国际体系中的地位，代替美国成为亚洲最重要的大国，因此美国新的对华大战略的核心是平衡中国崛起的力量而不是继续促成中国的优势地位。”[17]2017年8月，美国战略教育学会发表的《重新思考美国对华战略的经济维度》指出，“从冷战结束后，美国对中国的经济政策就是建立在这样的前提下，即扩大对华贸易和投资将对中国的对外行为和国内经济政治体制的演变产生有益效果……近年来这些期待的结果并未发生。”[18]
政策精英思想的变化助推了美国对华战略的调整，“全政府”对华战略提出后，诸多政策精英为该战略背书。2018年11月，斯坦福大学胡佛研究所和亚洲协会美中关系中心联合发布报告，提醒美国要注意中国“锐实力”对美国利益的影响和渗透。[19] 2019年4月，部分极右翼人士和反华鹰派公开支持对华新冷战。在此背景下，“当前危机问题委员会”再次重组并更名为“应对中国威胁委员会”。该委员会的使命是“通过公共教育和宣传来保卫美国，对抗中国造成的各种常规和非常规危险。同过去的苏联一样，共产主义中国对美国和自由理念造成了威胁”。[20]该委员会重拾冷战思维，鼓吹意识形态冲突。这种思想在美国国务院顾问团队中也得到了响应。据报道，美国国务卿蓬佩奥团队正在研究基于“文明斗争”的对华战略。美国国务院政策规划主任斯金纳扬言，“这是美国历史上从未有过的与一个真正不同文明、不同意识形态的斗争。”[21]
思想是政策的源泉，政策精英的思想趋同能为政策的出台与落实提供有力保障。近一年来，美国反华派持续对华强硬，知华友华派也有一些人表露出对华不满，可见“全政府—全社会”对华战略体现了现阶段政策精英的整体对华认知。
三、工商业界的沉默和理解
对比以往的中美经贸摩擦，曾主张与中国保持友好态度、维持伙伴关系的美国工商业界在特朗普上任后对华态度也发生了改变，对特朗普政府的对华战略保持沉默或表示理解，这种态度实际上支持了美国“全政府—全社会”对华战略。
摩根大通首席执行官戴蒙公开表达了对特朗普施加关税行为的理解，表示美国政府寻求更公平的对华贸易条款并非不合理。[22]特斯拉首席执行官马斯克也曾在推特上向特朗普抱怨美中在汽车进口关税方面的不平等。[23]在美国商务部将华为列入“实体名单”之后，谷歌等大企业也纷纷表态，配合政府的遏制行为。
美国商界诸多协会也对特朗普对华战略表现出了诸多默许与赞同。2018年，美国商会会长多诺霍在美国商业现状演讲中指出，“白宫关注中国的工业政策和中国对全球经济的挑战是正确的。这其中包括中国的市场准入、补贴、数据和网络政策、强制技术转让和知识产权窃取。”[24]2019年，多诺霍又重申支持特朗普政府就中国窃取知识产权、强制技术转让等进行谈判。[25]2018年3月，美国贸易代表辦公室公布对华301调查报告。美中贸易委员会和美国制造业协会随即发表声明支持特朗普政府，认为中国的科技转让行为和知识产权保护需要改进。[26]
可以看到，中美经贸摩擦持续进行过程中，美国国内虽有来自农业、商业等部门的不同声音，但总体反对力度不强，而是在一定程度上选择了暂时牺牲自身利益来配合美国整体的对华战略。工商业界成为美国“全政府—全社会”对华战略中不可忽视的一个重要力量。
四、其他社会团体和民众的配合
2018年10月，美国副总统彭斯在哈德逊研究所发表演讲，呼吁美国媒体、学界等形成广泛反华共识。[27]在对华强硬的大背景下，媒体、高校、研究机构及民众从不同方面配合了美国“全政府—全社会”对华战略。
长期以来，美国媒体以民主自由自居，对意识形态有较大差异的国家往往横加指责。特朗普执政以来，美国对华强硬态度逐渐稳固。美国媒体随即展开对华攻击和抹黑，渲染中国威胁论，攻击我国少数民族政策，在新疆、西藏等问题上发表大量不实报道，肆意歪曲中国共产党的治国理政主张。
2018年8月，《美国国防授权法案》签署后，美国一些知名学府展开自查，努力与中国企业撇清关系。加州大学伯克利分校移除了华为的视频会议系统，欧文分校正在更换中国制造的视听设备。[28]2019年2月，明尼苏达大学决定中断与华为的合作关系，不再接受华为资金，不再与其签订合同或进行信息交流。除了断绝与华为等中国科技企业的合作关系，美国许多高校还取消了孔子学院的项目，许多在美工作的华裔科学家遭到无端调查甚至解雇。[29]
除了社会团体对政府部门的配合，民众对华态度也在逐渐转变。2017年10月，美国皮尤研究中心出台的报告显示，2006年到2016年，美国对中国的负面看法增加了26%。同一时段，美国各年龄段民众对中国的消极态度都有所增加，年轻人中持消极态度者占比也增加了 21%。特朗普执政后，新的调查显示，美国民众对中国的积极态度从2017 年的44%下滑到2018年的38%。半数以上受访者认为，中国持有大量美债、对华贸易赤字等是非常严重的问题。[30]上述调查显示，美国民众对华消极态度在增加，这种转变成为特朗普继续推进“全政府—全社会”对华战略的有力基础。
美国“全政府—全社会”对华战略的内在动因
美国“全政府—全社会”对华战略作为一种综合性战略，其内在动因多元复杂。概括来看，这一战略的出台主要有安全动因、政治动因、经济动因、文化价值观动因。
一、安全动因——预设“修昔底德陷阱”
“修昔底德陷阱”是指一个新兴大国必然挑战霸权国家，霸权国家也会主动应对新兴大国的挑战，从而导致大国战争不可避免。西方历史不断重演类似的战争悲剧，导致许多人对所谓“修昔底德陷阱”深信不疑。
2012年，美国哈佛大学教授艾利森在《金融时报》上首次提出“修昔底德陷阱”概念。[31]2017年，艾利森出版著作《注定一战：中美能避免修昔底德陷阱吗？》。短短几年间，“修昔底德陷阱”家喻户晓。近年来，中国综合国力不断提升，美国霸权相对衰落。尤其是中国 GDP 总量达到美国GDP总量的三分之二后，美国精英对中国表现出极大的焦虑和恐惧心理。在“修昔底德陷阱”思想驱动下，美国与中国展开对抗的意识不断加强。
特朗普执政以来，对华鹰派逐渐掌控了对华战略的大方向。对华贸易强硬派莱特希泽出任美贸易代表;极端反华的经济学家纳瓦罗担任白宫贸易与制造业办公室主任;极端鹰派总统国家安全事务助理博尔顿鼓动特朗普政府放弃“一中原则”[32];国务卿蓬佩奥等将中国看作意识形态方面的敌人，欲与中国展开文明冲突式的斗争。美国反华鹰派正推动美中关系走向全面对抗，受焦虑和恐惧驱使的美国正在走向“修昔底德陷阱”。
二、政治动因——树立共同敌人和攫取最大支持
美国著名政治学家亨廷顿在其著作《我们是谁？美国国家特性面临的挑战》一书中曾分析了美国国民认同的问题。亨廷顿认为，只有当美国面临共同的敌人或严重危机时，美国的国民认同才会高涨，对国家和领导人的支持也会提高。因此冷战结束以后美国有段迷茫的历史，“9·11”恐怖袭击发生后美国又成功寻找到了敌人。美国利用简单的敌我二分法，凝聚国民力量，强化国家认同。
2017年，美国发布《国家安全战略》报告，将中国列为头号挑战者和竞争对手。树立共同敌人有利于特朗普政府整合国内各种力量，攫取最广泛的支持。首先，特朗普对华强硬可以稳固右翼民粹主义者的支持。这部分选民反对全球化和国际贸易，认为中国是全球化的最大受益者，指责中国偷走了他们的工作。特朗普在竞选时回应了这部分选民的诉求，赢得了他们的支持。上任后，特朗普努力兑现承诺，极力稳固基本盘选民。其次，特朗普对华强硬可以赢得相关利益集团的支持。特朗普自上任以来，出台的国防报告都提出要大幅增加军费，加强军事力量建设。军工利益集团为攫取利益，支持美国对华强硬。最后，特朗普对华强硬可以获得民主党的支持。这不仅有利于特朗普获取可资炫耀的政绩，也有利于拓展其在其他问题上的回旋余地。特朗普上任后，民主、共和兩党在边境修墙等问题上分歧巨大，民主党又紧盯特朗普“通俄门”等问题，使特朗普面临被弹劾的风险。特朗普急需“振奋人心”的政绩来遏制民主党发起弹劾。在对华问题上，两党均不敢承担“败给中国”的责任，不想落下对华软弱的口实，对华强硬已成为所谓“政治正确”。
三、经济动因——转移国内经济矛盾和霸占价值链高端
20世纪 70 年代以来，全球化快速发展，生产向第三世界出现大规模转移，美国制造业逐渐空心化，社会分层逐渐明显。2008年，金融危机使美国经济遭受重创，由于危机中穷人的抗冲击能力远远弱于富人，因此危机加剧了贫富分化的局面。2011年，美国爆发“占领华尔街”运动就是民众对财富分配严重不均的强烈控诉。面对尖锐的社会矛盾，受华尔街金融阶层支持或本身就是其中一员的美国政治精英，不可能对自己“痛下杀手”，于是通过制造与其他国家的经贸摩擦达到转移国内矛盾的目的。
特朗普上任后不久即与中国发生经贸摩擦，声称要解决贸易逆差问题。然而，美元的国际储备货币地位决定了美国的贸易逆差不可能完全消除。美国的真正目的是打压中国科技进步的势头，迫使中国永远处在产业链的中低端。美国享受了全球化几十年来的高额利润，经济已高度金融化，不会倒退重搞低端制造。因此，特朗普只是打着“美国优先”“反全球化”“公平贸易”的旗号，试图和中国签订更有利于美国的贸易协议，霸占全球价值链高端，消化国内经济矛盾。
四、文化价值观动因——自由主义的意识形态
自由主义强调个人权利、有限政府和自由市场经济，被美国人奉为圭臬。“自由主义作为美国占主导地位的意识形态决定了美国人对社会、政治与经济问题的看法，如社会进步的方式、稳定政治秩序的来源、合法政治权力的起源、历史演变的规律以及合理的经济发展模式等，而对这些基本问题的看法又会影响对外交与国际问题的理解。”[33]美国秉持自由主义意识形态，认为其具有普世价值，在遇到不同文明和意识形态时即表现出一种强烈的改变、塑造对方的愿望。思想是最普遍的动力，这种遍布整个社会的思想，驱使着“全社会式”的反华共识。
虽然诸多现实主义大师认为不能让意识形态影响外交政策的制定，但从政策制定者的角度来说，其本人即是这种思想群体的一分子，因此外交政策不可避免会反映这种思想。在美国的外交实践中，当现实主义的利益诉求与自由主义意识形态诉求完美结合之时也是最能凝聚全体国民力量、获得国民对外交行动支持之时。冷战时期反对苏联、反对共产主义，反恐时期反对伊斯兰恐怖主义，意识形态差异与现实利益冲突交织在一起，支持了美国长期的反苏反共、反恐战略。在特朗普政府对华战略上，现实主义的利益诉求与自由主义意识形态诉求再次重合， 于是全方位对华施压政策随即出台。
结?? 语
特朗普执政以来，中美关系急剧下滑，在对华挑起“贸易战”和其他领域的挑衅施压之后，美国国内反华共识愈加明显。当前美国各界一致认为，必须在对华战略上做出重大调整，以应对中国的挑战。在这样的共识氛围之下，美国“全政府—全社会”对华战略逐渐成型。从官方文件及具体实践看来，美国此次战略调整将形成对华长期对抗的态势。对此我们应有清醒的认识和充分的准备。但是鉴于美国政治与外交中各个利益集团相互博弈的特点，这种共识的維持也不能过分牺牲某些群体的利益。尤其是在全球化深入发展的今天，“贸易战”注定没有赢家，对华“贸易战”确实已经伤及美国某些群体的利益。这些选民的利益和诉求在客观上也使得美国在对华施压时不能毫无顾忌。
中美竞争归根结底是两国综合国力的竞争。两国只有解决好各自发展问题，才有足够的资本和实力参与竞争。改革开放40年来，中国综合国力大幅提升。中国正在坚定不移继续推进改革、扩大开放，以坚定的决心和信心解决发展中的难题。同时，我们有足够的战略定力，不受外部因素干扰， 努力实现既定目标。21世纪是一个变革的世纪。中国将抓住这百年未有之大变局提供的机遇，促进国力巨大提升，实现中华民族伟大复兴。
（第一作者单位：中国社会科学院大学研究生院;第二作者系中国社会科学院美国研究所研究员）
（责任编辑：苗田田）
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[5] “The National Security Strategy of the United States of America”，? https：//www.state.gov/documents/organization/64884.pdf.
[6] “National Security Strategy”， http：//nssarchive.us/NSSR/2010.pdf.
[7] “National Security Strategy”， http：//nssarchive.us/wp-content/uploads/2015/02/2015.pdf.
[8]? 同[7]。
[9] Luis Sanchez， “Schumer praises Trump for China tariffs”， https：//thehill.com/policy/international/392636-schumer-on-china-tariffs-china-needs-us-more-than-we-need-them.
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[11] Elizabeth Warren， “A Foreign Policy for All： Strengthening Democracy—at Home and Abroad”， https：//www.foreignaffairs.com/articles/2018-11-29/foreign-policy-all.
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[13] Sherisse Pham， “The US is stepping up pressure on Europe to ditch Huawei”， https：//www.cnn.com/2019/02/11/tech/huawei-mike-pompeo-hungary/index.html.
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[16] Robert D. Blackwill and Ashley J. Tellis， “Revising U.S. Grand Strategy Toward China”， https：//carnegieendowment.org/files/Tellis_Blackwill.pdf.
[17] 同[16]。
[18] Aaron L. Friedberg， “Rethink the Economic Dimension of U.S. China Strategy”， https：//www.aase.org/wp-content/uploads/Rethinking-US-Economic-Strategy-Towards-China.pdf.
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